Plant genetic resources in agriculture: problems of legal regulation

Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Other publications by this author

Компоненты биологического разнообразия со времен возникновения человека как биологического вида являлись основой его существования: пищей, одеждой, жилищем. Восприятие людьми компонентов биологического разнообразия в первую очередь в качестве ресурса, имеющего первоочередное значение для жизнедеятельности, имеет глубокие исторические корни. Древний человек изначально добывал себе пропитание путем собирательства и охоты, а в последствии стал сам культивировать растения и содержать домашних животных. Сельское хозяйство является одним из древнейших занятий человечества. И по сей день сельскохозяйственному производству придается ключевое значение в обеспечении продовольственной безопасности во многих странах мира. Концепция устойчивого развития, закрепленная в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де Жанейро, 1992 г.), предполагает максимальное обеспечение воспроизводства имеющихся в распоряжении человека ресурсов, в том числе и с целью сохранения окружающей среды в состоянии, обеспечивающем благоприятные условия жизни нынешнему и будущим поколениям людей с учетом нужд общества в потреблении его компонентов в качестве ресурса для различных видов хозяйственной деятельности ^{[1, с. 141]}. Борьба с голодом является одной 17-ти целей устойчивого развития на период до 2030 г., среди возможных путей реализации которой указываются поддержка местных фермеров или рынков, предпочтение продуктам питания, произведенным устойчивыми методами, а также борьба с продовольственными потерями (см.: Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development // United Nations General Assembly Resolution 70/1 (October 21, 2015), UN Doc. A/RES/70/1. URL: https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld (дата обращения: 21.12.2019)).

Обеспечение населения продовольствием является базовым элементом экономической, социальной и политической безопасности государства ^{[2, c. 3]}, что в том числе находит свое подтверждение и в основных документах стратегического планирования Российской Федерации, касающихся продовольственной безопасности (например, в таких, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683, Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208, и других документов стратегического планирования). В настоящее время во всем мире важное значение придается развитию фундаментальных научных исследований в области сельского хозяйства. Как было отмечено в Постановлении научной сессии Общего собрания РАН, генетические ресурсы растений, животных и микроорганизмов имеют ключевое значение для создания новых сортов растений, пород животных и штаммов полезных микроорганизмов, необходимых для решения задач обеспечения продовольственной безопасности страны и обеспечения населения качественными продуктами питания ^{[3, с. 375]}.

Первоочередной задачей для сохранения генетических ресурсов всех биологических видов является создание коллекций и банков данных, а также организация обмена информацией, в них содержащейся, при условии соблюдения всех законных прав и интересов всех сторон такого обмена. На международном уровне основные подходы к формированию механизма обеспечению равного доступа к генетическим ресурсам и справедливому распределению извлекаемых из них выгод были заложены в Конвенции о биологическом разнообразии (1992 г.), ратифицированной Российской Федерацией в 1995 г., которая подразумевает в частности экологически безопасное использование генетических ресурсов (ч.2 ст. 15). Дальнейшее развитие этот механизм получил в Нагойском протоколе регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения (2010 г.) к Конвенции о биологическом разнообразии ^{[4, c. 575]}. На сегодняшний день Российская Федерация так и не подписала этот документ. Вероятно, по той причине, что практическое использование генетических ресурсов находится в компетенции широкого круга уполномоченных органов государственного управления нашей страны.

Основы сохранения генетических ресурсов растений в России были заложены Н.И. Вавиловым – знаменитым русским ученым с мировым именем. Его идеи были по созданию коллекций мировых растительных ресурсов были восприняты международным научным сообществом ^{[5, с. 68]}. В современном мире насчитывается уже более 1750 генетических банков растений, среди которых знаменитый Всемирный банк семян (создан в 2008 г. и расположен на острове Шпицберген в тоннеле в зоне вечной мерзлоты), емкостью до 4,5 млн. образцов, где для каждой страны предусмотрены специальные ячейки для хранения (URL: https://www.seedvault.no (дата обращения: 25.12.2019)). По состоянию на конец 2019 г. на хранении в нем находятся около 1 млн 60 тыс. образцов семян 6374 видов (URL: https://www.nordgen.org/sgsv/ (дата обращения: 25.12.2019)). Однако необходимо отметить, что инвентаризация природного генетического наследия, за которую выступал Н.И. Вавилов, несмотря на то что на сегодняшний день в этом направлении делается многое, до сих пор не закончена ^{[6, c. 102]}.

Проблемами мобилизации, сохранения, изучения и использования генетических ресурсов растений в России на протяжении многих десятилетий занимается Всероссийский институт генетических ресурсов растений им. Н.И. Вавилова (ВИР) ^{[7, с. 3]}, в котором собрана и хранится единственная в РФ коллекция генетических ресурсов растений, входящая в топ-5 ведущих генбанков мира. В частности, в нее входят самые крупные в мире коллекции ржи, гречихи и льна, а также единственная в мире коллекция конопли. (См.: URL: https://www.vir.nw.ru/unu-kollektsiya-vir/ (дата обращения: 25.12.2019)).

Генетические банки растений существуют во многих странах мира. Например, банк генетических ресурсов растений Республики Беларусь, содержащий более 64 тыс. коллекционных образцов 1680 культурных и диких видов, был сформирован в 2015 г., ряду входящих в него коллекций был присвоен статус научных объектов национального достояния ^{[8, с. 24]}.

Отметим, что в состав создаваемых коллекций генетических ресурсов растений включается генетический материал максимально полного спектра образцов внутри вида. Так, например, в коллекции генофонда картофеля ВИР представлено максимальное разнообразие: сорта, дикие и культурные виды, а также созданные на их основе ценные селекционные формы ^{[9, c. 60]}.

В 2015 г. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) разработала и опубликовала Стандарты генных банков для генетических ресурсов растений для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства (Издание второе, исправленное и дополненное. ФАО. Рим, 2015 – 182 с. URL: http://www.fao.org/3/a-i3704r.pdf(дата обращения: 25.12.2019)). Во вступлении к Стандартам отмечается, что утрата генетического разнообразия снижает возможность устойчивого и гибкого управления сельским хозяйством в современных условиях неблагоприятного состояния окружающей среды и климатических изменений. При этом важную роль в сохранении генетического разнообразия растений играют генные банки, обеспечивая его доступность для использования селекционерами. Стандарты носят рекомендательный характер и «являются мерилом существующих передовых научно-технических методов и отражают основные положения международной политики в сфере сохранения и использования генетических ресурсов растений» (с. viii). Стандарты были разработаны в качестве инструмента реализации Международного договора о генетических ресурсах растений для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства, стороной которого Российская Федерация не является (URL: http://www.fao.org/plant-treaty/overview/ru/ (дата обращения: 25.12.2019)).

Помимо создаваемых банков генетических ресурсов, важное значение в деле их охраны традиционно имеют ботанические сады и особо охраняемые территории с природоохранными режимами различной степени жесткости (заповедники, биосферные резерваты, национальные парки и пр.), в которых происходит так называемое сохранение генетических ресурсов растений insitu (другими словами в местах их произрастания). Что касается ботанических садов, то их прикладное значение заключается в изучении свойств растений, применяемых в фармакологии и медицине, а также изучении адаптивности различных видов растений к условиям городов ^{[5, c. 69]}.

В целях государственного контроля и регулирования рынка селекционного материала в Российской Федерации в соответствии Федеральным законом от 17 февраля 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве» в Российской Федерации ведется «Государственный реестр селекционных достижений, допущенных к использованию», предназначенный для ведения учета сортов культурных растений, разрешенных к обороту в нашей стране. Реестр публикуется ежегодно в открытом доступе на сайте ФГБУ «Госсорткомиссия», которая уполномочена на его ведение (в том числе на включение и исключение сортов растений) (URL: https://gossortrf.ru/gosreestr.html (дата обращения 03.02.2020)).

За период с 1 мая 2019 г. по 2 марта 2020 г. в Госреестр включено 1276 новых сортов, расширено использование 146 сортов, сокращено использование 5 сортов, исключено из Госреестра 219 сортов. По состоянию на 2 февраля 2020 г. в нем содержится 22342 допущенных к использованию сорта растений ^{[10, с. 4]}.

Отметим, что продукция растениеводства, как одной из отраслей сельского хозяйства используется в дальнейшем не только в качестве продовольствия, но и сырья для максимально широкого спектра отраслей хозяйственной деятельности. В соответствии с целями использования можно выделить следующие группы сортов и гибридов культурных растений: пищевые (овощные, плодовые, ягодные, злаковые), кормовые, прядильные, эфиромасляничные, лекарственные и др. Мобилизация генетических ресурсов последних является одним из актуальных направлений, поскольку выращивание этих растений в культуре позволит удовлетворить нужды медицинской и фармацевтической промышленности, оставив нетронутыми популяции дикорастущих видов в их естественных условиях произрастания, что напрямую обеспечивает сохранение природных экосистем. Масштабные исследования в данном направлении проводятся в ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт лекарственных и ароматических растений», в котором создано более 50 сортов лекарственных растений, входе научных экспедиций изучен химический состав более 300 видов природной флоры, из которых выделено более 800 химических соединений различных классов, используемых в фармакологии, а также на их основе разработано около 200 лекарственных средств ^{[11, c. 71]}.

В последние годы приобретает популярность промышленное выращивание дикоросов. Наиболее актуальным это является для отдельных регионов Арктической зоны РФ, где в силу суровых климатических условий выращивание традиционных для сельхозпроизводства культур затруднено и гораздо экономически менее выгодно, чем животноводство. К примеру, в Архангельской с 2016 г. действует коммерческий проект по выращиванию болотной клюквы на площади 500 га ^{[12, с. 6]}. Приведенный пример иллюстрирует в том числе и зависимость эффективности сельскохозяйственного производства, и в первую очередь растениеводства, от климатических условий. Риски негативных погодных условий, препятствующие получению стабильных урожаев, с которыми сталкиваются сельхозпроизводители в связи с глобальными климатическими изменениями планетарного характера, в последние годы значительно возрастают. Как отмечают специалисты, использование генетических ресурсы как основы селекции растений является главным адаптационным механизмом к таким изменениям, поскольку селекционные методы позволяют повысить устойчивость сортов и агроценозов к биотическим и абиотическим стрессорам, и тем самым обеспечить устойчивое развитие сельского хозяйства ^{[13, с. 3, 8]}.

Активизация хозяйственного использования генетических ресурсов растений приводит к возникновению определенных проблем с точки зрения устойчивого использования биологического разнообразия и сохранения благоприятного состояния окружающей среды. Обеспокоенность вызывают такие явления, как хищническое отношение некоторых фармкомпаний на сырье растений, используемых ими при производстве лекарственных и гомеопатических препаратов, массовая интродукция декоративных и субтропических растений в города, что может способствовать распространению чужеродных, в том числе и карантинных видов ^{[5, c. 69]}.

При этом чужеродные виды могут оказывать значительное негативное воздействие на культурные и дикие растения, животных, природные биоцинозы, агроэкосистемы и т.д. ^{[14, c. 34]}.

Особого внимания заслуживает проблема применения современных геномных технологий, которые, с одной стороны, позволяют в максимально короткие сроки достигать необходимых изменений свойств растений путем вмешательства в их геном, а с другой стороны, риски использования генетически модифицированных организмов для окружающей среды, в том числе других видов и организмов в их естественной среде обитания, а также для здоровья человека, до настоящего времени до конца не определены. В настоящее время в большинстве стран существует запрет на использование генетически модифицированных культур в сельскохозяйственном производстве. Подобный запрет в Российской Федерации был введен в 2016 г. (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 358-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования в области генно-инженерной деятельности» // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. II). Ст. 4291).

По прошествии четырех лет позиция государства по этому вопросу остается неизменной. Так, в новой Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации (Утв. Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 // СЗ РФ. 2020. № 4. Ст. 345) в качестве одного из национальных интересов в данной сфере указывается недопущение ввоза на территорию Российской Федерации генно-инженерно-модифицированных организмов, генетическая программа которых изменена методами генной инженерии или которые содержат генетический материал искусственного происхождения, а также контроль за оборотом продовольственной продукции, произведенной с использованием таких организмов. Исключение по-прежнему делается исключительно для целей проведения экспертиз и научно-исследовательских работ. Необходимо обратить внимание и на тот факт, что обеспечение высокого уровня проведения научных исследований в сфере геномных технологий, также является одной из составляющих обеспечения безопасности современного государства. Именно поэтому при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу общественных отношений, необходимо обеспечить разумный баланс учета возможных рисков и перспектив научно-технического развития, в том числе и в сфере исследований генетических ресурсов растений. За последние два десятилетия появилась возможность в достаточно короткие сроки осуществлять секвенирование и сборку полных геномов растений. Полученные в ходе исследования первичных геномов культурных растений сведения открыли новые возможности в исследовании механизмов наследственности и изменчивости культурных видов растений и создали основу для развития нескольких новых методов исследований (метод постгеномного анализа ассоциаций, сравнительный транскриптомный анализ и др.), что в свою очередь привело к возможности реализации управляемого мутагенеза. Как отмечает Е.К. Хлесткина, указанные методы позволяют значительно расширить спектр генетических ресурсов растений и способствуют более активному вовлечению сохраняемого генофонда культурных и дикорастущих растений в современные селекционные программы ^{[15, с. 197–199]}.

Научные достижения в области генетических исследований развиваются опережающими темпами. В связи с этим, переходя к проблемам правового регулирования в сфере обращения с генетическими ресурсами растений, отметим, что оно нуждается в значительном совершенствовании как путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, так и путем принятия новых. Как отмечается в Постановлении научной сессии Общего собрания РАН, изучение и использование генетических ресурсов растений является междисциплинарной проблемой, в решении которой принимают участие представители таких наук, как биология, математика, химия, геология, климатология и др. Представляется, что в процессе разработки и принятия изменений в действующее законодательство в обязательном порядке необходимо учитывать мнение научного сообщества, имеющего большой опыт в данной сфере, а также глубокое практическое осознание существующих проблем, снижающих эффективность их работы. Так, на упомянутой научной сессии в качестве рекомендаций к государственным органам, участвующим в законотворческом и законодательном процессе, были высказаны просьбы об ускорении принятия федерального закона «О генетических ресурсах растений для селекции сортов и гибридов сельскохозяйственных растений», создающего правовые основы в сфере воспроизводства, хранения, изучения и использования генетических ресурсов растений, а также о внесении изменений в действующие федеральные законы от 17 января 1997 г № 149-ФЗ «О семеноводстве» и от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве», предусматривающие определение правового статуса селекционно-семеноводческих и селекционно-генетических центров, а также определения условий оказания государственного финансирования этих организаций ^{[3, c. 376]}. Однако это далеко не полный перечень неурегулированных вопросов. По-прежнему на повестке дня стоит вопрос о целесообразности присоединения Российской Федерации к Нагойскому протоколу к Конвенции о биологическом разнообразии, Международному договору о растительных генетических ресурсах для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства. Хотелось бы еще раз обратить внимание, что законодательство в сфере обращения с генетическими ресурсами, в том числе и создания генетически измененных организмов с заданными свойствами (не только растений, но и животных, включая генетические модификации человека) должно быть максимально комплексным, а также обеспечивать всестороннюю оценку возможных рисков для окружающей среды и здоровья человека, а также унифицированные подходы к организации проведения научных исследований в данной сфере. При этом правовое регулирование обращения с генетическими ресурсами растений должно быть лишь составной частью единого блока нормативных актов в сфере обращения с генетическими ресурсами, в том числе их модификации.