Legal measures ensuring rational use of agricultural lands and some other aspects of the current correlation of the regulations of agricultural and land law at federal and regional levels

Lipski Stanislav Andzheevich Doctor of Economics Associate Professor, Head of the Department of Land Law of The State Land Development University 15 Kazakova str., Moscow, 105064 lipski-sa@yandex.ru Other publications by this author

1. Постановка проблемы. Земельные ресурсы являются главным средством сельскохозяйственного производства, их использование в нем регламентировано нормами как непосредственно земельного, так и аграрного законодательства, которые тесно связаны. Так с формально-юридической точки зрения на это указывает первый принцип земельного законодательства, закрепленный в пп.1 п.1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ). Им провозглашено, что регулирование земельных отношений должно осуществляться исходя из представлений о земле, в том числе как об используемом в качестве средства сельскохозяйственного производства природном ресурсе. При этом ряд аспектов соотношения норм аграрного и земельного права носит проблемный характер.

2. Цель исследования – рассмотреть ряд указанных аспектов. А именно: 1) дать общую оценку современному состоянию этих отраслей (учитывая ограниченные рамки данной работы – только на федеральном уровне); 2) оценить характер их соотношения (наличие взаимных отсылок, дублирования, пробелов в регулировании) и наличие (или отсутствие) земельно-правовых норм в актах аграрного законодательства на федеральном и региональном уровнях; 3) дать предложения по уточнению некоторых норм аграрного и земельного законодательства, обеспечивающих рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения.

3. Результаты исследования и их обсуждение

3.1. Процесс развития федерального земельного законодательства, которое после бурного периода на рубеже XX-XXI веков ^{[1, с. 45-46; 4, с. 90; 6, с. 98]} носил достаточно планомерный характер, последние 5-6 лет идет весьма бурно, что вплотную затрагивает и аграрную сферу в части использования земель сельскохозяйственного назначения и обеспечивающей его инфраструктуры ^{[2, с. 43; 5, с. 13-14]}. Впрочем, почти все новации федерального законодателя 2014-2018 годов, как бы завершали институциональный переход от плановой экономики и исключительности государственной собственности на землю к рыночным земельным отношениям, начатый еще в 1990-е гг. ^{[10; 12; 13; 15]}. Вопросы же совершенствования законодательства, регулирующего охрану и организацию рационального использования земель (непосредственно связанные с сельскохозяйственным производством) за последние годы не только не получили должного развития, но даже из тех федеральных законов, что были приняты на рубеже ХХ–ХХI вв., был исключен ряд ключевых норм.

Так, закон «О государственном земельном кадастре» (2000 г.) полностью утратил силу ^{[3, с. 93]}, «сменивший» же его кадастр, а затем – реестр недвижимости отнюдь не решают задач, важных для сельскохозяйственного производства.

Из Федерального закона «О землеустройстве» (далее – Закон о землеустройстве), который как раз и направлен на организацию рационального использования и охраны земель, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов, изъяты наиболее принципиальные положения. Причем в 2014 г. в ЗК РФ были уточнены цели охраны земель, одной из которых теперь является обеспечение рационального использования земель ^[9]. В этой связи следовало ожидать раскрытия в специальном в законе (о землеустройстве) того, как будет достигнута эта цель, однако на деле продолжилось исключение из него очередных базовых положений.

3.2. Многоаспектность использования земли ведет к тому, что различные связанные с этим вопросы регулируются разными правовыми отраслями. При этом имеется большое число взаимных бланкетных норм. Например, в части порядка использования и охраны земель лесного и водного фондов ЗК РФ отсылает к нормам соответственно лесного (п. 2 ст. 101) и водного (п. 4 ст. 102) законодательства. ЗК РФ, определив платность использования земли в качестве принципа земельного законодательства, в п. 2 ст. 65 все вопросы, связанные с исчислением и уплатой земельного налога выводит в сферу законодательства о налогах и сборах. А общие принципы и порядок проведения зонирования территорий, которым определяется разрешенное использование земель в силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ, фактически устанавливаются градостроительным законодательством. Большое число взаимных ссылок между земельным и гражданским законодательством.

3.3. С аграрным же правом, где подобного рода отсылки, казалось бы, более чем уместны, федеральное земельное законодательство их фактически не содержит. Аналогичным образом в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства», который можно считать отраслеобразующим, лишь говорится о том, что устойчивое развитие сельских территорий подразумевает в т.ч. рациональное использование земель (ст. 5), что в целях охраны сельскохозяйственных земель и повышения их плодородия оказывается государственная поддержка (ст. 13) и, что система государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства включает в себя сведения о химизации и мелиорации земель в сельском хозяйстве, а также результаты их мониторинга (ст. 17).

Тогда как узкоспециализированные федеральные законы более конкретно регулируют различные аспекты соответствующего землепользования. Так п. 1 ст. 6 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» определено, что земельные участки входят в состав имущества фермерских хозяйств, а п. 1 ст. 9 – что они не подлежат разделу в случае выхода из хозяйства одного из его членов. В нем же оговаривается, какие участки могут предоставляться и приобретаться фермерами (п. 1 ст. 11), что их формирование и предоставление регулируется ЗК РФ (п.3 ст. 11 и п. 1 ст. 12), а их максимально и минимально возможные размеры определяются региональным законодательством (п. 6.1. ст. 12) и др. ^[8]. Федеральным законом «О личном подсобном хозяйстве» фактически определен правовой режим приусадебных и полевых участков (ст. 4). Еще больше соответствующих норм в федеральных законах «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (впрочем, в данном случае уместен вопрос – можно ли его относить к сфере аграрного права) и «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (здесь вариантов его позиционирования в системе отраслей законодательства не меньше; с нашей точки зрения, по приоритетности, это: 1) земельное, 2) гражданское, 3) аграрное законодательство).

Наконец, еще два аграрно-земельных федеральных закона: «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и «О мелиорации земель» (далее – законы, соответственно, о плодородии и о мелиорации). Их принятие во второй половине 1990-х годов позволяло предполагать развитие соответствующей подотрасли – почвоохранного законодательства, которое было бы одновременно и отдельной ветвью земельного права (очень важной в условиях его пробельности того времени ^{[6, с. 34-35]} ), и одним из подразделов аграрного права. Однако многие положения этих законов не только не были реализованы, но и весьма скоро утратили силу. Так, первый закон менялся 7 раз, а второй – 11, и практически все содержательные изменения предусматривали отмену их норм или изложение их в «усеченном варианте» ^{[7; 11]}.

Что касается регулирования земельных (скорее – землеустроительных) вопросов в региональных законах агропроизводственной направленности, то рассмотрим это на примере регулирования оленеводства. Так краевой закон «О государственной поддержке северного оленеводства в Красноярском крае» предусматривает поддержку землеустроительных, кадастровых и других работ по оленьим пастбищам (ст. 4). Закон Республики Саха (Якутия) «О северном домашнем оленеводстве» определяет, что государственное регулирование оленеводства направлено, в том числе на организацию и проведение землеустройства оленьих пастбищ (ст. 4), а их использование должно осуществляться в полном соответствии с проектами землеустройства (ст. 23). Региональным Законом «Об оленеводстве в Ненецком автономном округе» предусмотрено, что именно проектами внутрихозяйственного землеустройства определяется оленеемкость территорий оленьих пастбищ (ст. 8).

3.4. В качестве предложений по уточнению норм отдельных норм аграрного законодательства отметим следующее.

Во-первых, в настоящее время обсуждается новая редакция Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, в т.ч. вопрос об уточнении рисков, связанных с ее обеспечением. Конечно, указанная доктрина, является скорее директивным, нежели нормативным в полном смысле этого слова актом, но именно ее положения определяют содержание норм других актов федерального и регионального уровня. В качестве указанных рисков следовало бы признавать: 1) неиспользование значительной части продуктивных сельскохозяйственных угодий (по разным оценкам – от 20 до 40 млн. га ^{[6; 14]}); 2) опасность их застройки жилыми и промышленными объектами (в последние годы имелись неоднократные случаи изъятия под застройку земель даже опытных хозяйств); 3) углубляющуюся несопоставимость ряда важнейших показателей ведомственных систем о земле.

Во-вторых, сейчас примерно в одинаковой степени готовности находятся новые редакции двух рассмотренных выше федеральных законов – о мелиорации и о землеустройстве. Краткая характеризуя их, отметим, что предложение не включать в состав мелиоративных систем осушаемые или орошаемые с их помощью земли, не вполне обосновано как с точки зрения единства технологического процесса (дренажная осушительная сеть является продолжением водотока для всей орошаемой территории), так и с учетом необходимости соответствия норм законопроекта положениям кодифицированного акта в сфере земельных отношений, которым установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Что касается второго законопроекта, то по итогам международной научно-практической конференции «Тенденции развития института землеустройства как инструмента реализации земельной политики и их законодательное закрепление: отечественный и зарубежный опыт ХХ-XXI веков» (Москва, 31 мая 2019 г.) ее участники оценили его как предусматривающий существенный и необоснованный пересмотр всего ранее устоявшегося в стране и за рубежом института землеустройства, его понятий, содержания и методов осуществления, и при этом содержащий ряд принципиальных ошибок. Отметим лишь то, что в нем:

- занижена роль Минсельхоза России, который вырабатывает и реализует государственную политику в отношении земель сельскохозяйственного назначения;

- землеустроителем ошибочно предлагается признать только одно конкретное федеральное государственное бюджетное учреждение;

- в содержание землеустройства не включены работы по инвентаризации земель;

- в законопроекте не нашли должного отражения вопросы устойчивого развития сельских территорий;

- необоснованно упрощен состав землеустроительной документации.

3.5. Результаты доложены и обсуждены на различных конференциях, в т.ч. вышеназванной.

4. Заключение и выводы

Таким образом, формально вопросам использования и охраны земель как средства сельскохозяйственного производства уделяется должное внимание – совершенствуются нормы действующих законов и даже принимаются новые нормативные акты, но в действительности эти вопросы, отнюдь, не в приоритете у федерального законодателя.

В ближайшей перспективе предстоит очередное обновление норм земельного и аграрного права, причем пока эти нормы носят небесспорный характер. Поэтому положения соответствующих законопроектов должны стать предметом широкого обсуждения профессиональным сообществом. Принятие же более проработанных законопроектов позволит успешнее развиваться отечественному АПК и проводить последовательную государственную политику в области продовольственной безопасности.