Legal protection of plants from hazardous organisms

Kudelkin Nikolai PhD in Law Leading Researcher at the Department of Environmental and Legal Research of The Institute of State and Law of The Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 nkkix@inbox.ru Other publications by this author

Вредные организмы являются серьезной угрозой как для культурных, так и для дикорастущих растений. Кроме того при современном развитии антропогенной деятельности постоянно происходит перемещение огромного количества живых организмов по всему земному шару, что способствует распространению чужеродных видов.. Например, в течение года выполняется более 500 млн только морских контейнерных перевозок. Большой объем перевозок в свою очередь серьезно затрудняет осуществление фитосанитарного контроля, в том числе и по этой причине возрастает количество случаев переселения вредных организмов. Некоторые из них могут стать опасными вредителями и возбудителями болезней лесных и сельскохозяйственных культур и нанести существенный экономический и экологический вред ^{[1, с. 17]}. Между тем существуют и положительные примеры в выявлении вредителей растений, перемещающихся с грузами. Так, согласно новости, размещенной на сайте Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу, Ленинградской и Псковской областям от 28 ноября 2019 г, в большом порту Санкт-Петербурга инспектором Управления Россельхознадзора при проведении досмотра партии клементинов из Марокко были обнаружены живые личинки средиземноморской плодовой мухи, являющейся карантинным объектом. По решению собственника груза 24 т клементинов были обеззаражены методом фумигации. Повторный карантинный фитосанитарный контроль подтвердил эффективность проведенного карантинного фитосанитарного обеззараживания, груз был выпущен (См.: URL:http://ursn.spb.ru/2016-05-17-08-03-40/2645-24-tonny-klementinov-proshli-obezzarazhivanie-v-sankt-peterburge (дата обращения 10.12.2019 г)). Таким образом, было предотвращено проникновение опасного вредителя растений на территорию Российской Федерации.

По мнению ученых, чужеродные виды могут оказывать значительное негативное воздействие на культурные и дикие растения, животных, природные биоцинозы, агроэкосистемы и т.д. В специальной литературе подчеркивается, что в измененной инвайдерами среде аборигенные виды начинают проявлять свои агрессивные качества, они могут переселиться в другой ареал обитания, где сами становятся нежелательными вселенцами ^{[2, с. 5]}. Особую опасность представляют инвазии чужеродных видов для экосистем городов, в качестве примера здесь можно привести каштановую минирующую моль Cameraria ohridella (Lepidoptera, Gracillariidae), являющуюся вредителем конского каштана обыкновенного Aesculus hippocastanum(Sapindales: Sapindaceae), растения активно применяющегося для озеленения городов. Так, каштановая минирующая моль успешно распространилась по Московскому региону, где она дает две генерации в год, в результате чего численность вредителя устойчиво возрастает. Специалисты подчеркивают, что такие эффективные средства борьбы с вредителями как инсектициды, в городских условиях в виду своей экологической опасности требует тщательного подхода к применению, обеспечить которое могут только квалифицированные специалисты ^{[3, с.96, 97, 99]}.

Не удивительно, что проблеме борьбы с инвазивными видами уделяется повышенное внимание на международном и национальном уровне. Так, Конвенция ООН о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г) содержит в своем тексте положение, согласно которому договаривающиеся стороны, если это возможно и целесообразно, должны предотвращать интродукцию чужеродных видов, в случаях, если они представляют угрозу для мест обитания или видов. Также устанавливается обязанность по осуществлению контроля за инвайдерами, либо их уничтожению. Довольно подробно регламентируются вопросы борьбы с инвазивными видами в международном морском праве, в частности в Конвенции ООН по Морскому праву (1982 г.), Международной конвенция о контроле судовых балластных вод и осадков и управлении ими (2004 г.), Руководстве 2011 года по контролю биообрастания судов и управлению им для сведения к минимуму переноса инвазивных водных видов (рекомендательный характер).

Непосредственно охране растений от воздействия вредных организмов, в том числе и чужеродных, посвящена Международная конвенция по карантину и защите растений (1997 г.). Она направлена на обеспечение международного сотрудничества в сфере противодействия вредным организмам, которые повреждают растения и растительные продукты, а также предотвращению их распространения и завоза в различные регионы Мира. Согласно рассматриваемой Конвенции договаривающиеся стороны обязаны принимать, в том числе и законодательные меры, направленные на предотвращение интродукции и распространения вредных организмов, которые повреждают растения и растительные продуты. В Российской Федерации данному вопросу посвящен Федеральный закон от 21 июля 2014 № 206-ФЗ «О карантине растений» (СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4207) (далее Закон «О карантине растений), который, по сути, является единственным нормативным правовым актом страны, направленным, в том числе и на борьбу с инвазиями чужеродных видов, поскольку в российском законодательстве преимущественно содержатся нормы, регулирующие вопросы, связанные с интродукцией, переселением и акклиматизацией животных и растений, то есть с деятельностью совершаемой намеренно и подконтрольно (Данные вопросы регулируются ст. 50 Федерального закона от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 46 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», ст. 50 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 25 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», а также подзаконными актами). Основными целями Закона «О карантине растений» являются обеспечение охраны растений и территории Российской Федерации от проникновения на нее и распространения по ней карантинных объектов, а также предотвращение ущерба от их распространения. Рассматриваемый Закон направлен на борьбу исключительно с карантинными объектами, к которым относятся вредные организмы, отсутствующие на территории России либо ограниченно распространенный на ней, при этом такие организмы должны быть внесены в единый перечень карантинных объектов.

Таким образом, можно выделить три основных критерия, которыми должен обладать организм, чтобы считаться карантинным:

1- качественный, то есть организм должен быть вредным (согласно п. 6 ст. 2 Закона «О карантине растений» организм является вредным, если он способен причинить вред растениям или продукции растительного происхождения);

2- пространственный, касающейся степени распространенности (либо отсутствия) организма на территории России;

3- юридический, в соответствии с которым организм должен быть внесен в специальный перечень.

Непосредственно сам перечень карантинных объектов утвержден приказом Минсельхоза от 15 декабря 2014 г. № 501(«Российская газета» (специальный выпуск). № 12/1. 2015 г.), перечень содержит списки карантинных объекты, отсутствующих на территории Российской Федерации, ограниченно распространенных на территории Российской Федерации и список регулируемых некарантинных вредных организмов на территории Российской Федерации. Следует обратить внимание, на то, что, по мнению специалистов, некоторые организмы, внесенные в перечень карантинных объектов, не могут быть отнесены не к ограниченно распространенным и не к отсутствующим на территории России, таким образом, их включение в рассматриваемый перечень является необоснованным. К таким организмам относится, например, большой черный еловый усач (Monochamus urussovi Fisch.), малый черный еловый усач ^{[2, с. 195]}. (Малый черный еловый усач (Monochamus sutor L.) – евразийский вид. Он населяет всю Европу, в России занимает всю европейскую часть от границ хвойной растительности на севере до островных сосновых лесов в степной полосе, всю Сибирь до берегов Тихого океана, включая Камчатку, весь Сахалин. На востоке встречается в северной Монголии, Кореи, Японии, части Китая. Этот вид усача — опасный технический вредитель древесины. В Восточной Сибири – это самый распространенный и опасный вредитель лиственницы. В Якутии малый черный хвойный усач составляет 67% всего числа черных хвойных усачей. (См.: URL:http://insects.botgard.uran.ru/node/15 дата посещения: 29.11.2019.г.).) При этом не все ограниченно распространенные вредители растений, даже относительно недавно попавшие на территорию Российской Федерации включены в ныне действующий перечень. Например, огневка самшитовая (Cydalima perspectalis) в данном перечне не находится. Огневка самшитовая была выявлена на Кавказе осенью 2014 г. По мнению специалистов, источником этой инвазии являются приморские объекты XXII Олимпийских зимних игр, для озеленения которых использовался самшит вечнозелѐный (Buxus sempervirens L.) из Италии. Таким образом, огневка, ввезённая с посадочным материалом в Сочи, оказалась в центре крупнейшего участка ареала самшита Buxus colchica в северном Причерноморье.

Минсельхоз дал следующие разъяснения по этому вопросу, Министерство подтвердило факт того, что данный вид огневки проник на территорию Российской Федерации именно во время подготовки к XXII Олимпийским зимним играм и в скором времени захватил большие территории в Южном федеральном округе нанеся серьезный ущерб как дикой природе, так и культурным растениям. Например, начиная с 2017 г. во Владикавказе наблюдается заражение огневкой самшита вечнозелѐного, вредителем поражены все локальные культурные популяции этого растения ^{[4, с. 215]}. При этом подчеркивается, что в соответствии с результатами исследований, огневка самшитовая не соответствует статусу карантинного объекта, так как карантинные фитосанитарные меры не в состоянии ограничить распространение вредителя естественным путём и именно по этой причине вредитель не был включен в список карантинных объектов. В свою очередь, Министерство указало, что борьбу с огневкой самшитовой должен осуществлять Российским центр защиты леса Федерального агентства лесного хозяйства (См.: URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/print/news/12612.html (дата посещения: 18.11.2019 г.)).

Непосредственно вопросам защиты леса посвящена глава 3.1. Лесного кодекса Российской Федерации (далее ЛК РФ). Согласно п. 2 ст. 60.1 ЛК РФ целью осуществления защиты лесов является выявления в лесах вредных организмов, предупреждение их распространения, а также в случае возникновения очагов вредных организмов осуществление их ликвидации.

В соответствии со п.1 ст. 60.7 ЛК РФ к мероприятиям по предупреждению распространения вредных организмов относятся осуществление профилактических, санитарно-оздоровительных мероприятий, а также других мероприятий, которые могут быть определены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Правила осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов утверждены приказом Минприроды России от 12 сентября 2016 г. № 470. Данные правила регламентируют проведение профилактических, агитационных и санитарно-оздоровительных мероприятий. Подчеркнем, что специалисты, занимающиеся вопросами защиты леса, обращают внимание на то, что процесс организации проведения санитарно-оздоровительных мероприятий требует слишком много времени, так от момента получения данных о патологии в лесу до получения разрешения на проведение санитарно-оздоровительных мероприятий может уйти до 180 дней. Такое состояние дел зачастую оказывается губительным для лесных экосистем, пораженных вредителем ^{[5, с. 23]}.

Согласно п. 1 ст. 60.8 ЛК РФ меры, направленные на ликвидацию очагов вредных организмов в лесах, включает в себя проведение обследований очагов вредных организмов, уничтожение или подавление их численности, в том числе с применением химических препаратов, рубку лесных насаждений в целях регулирования породного и возрастного составов лесных насаждений, зараженных вредными организмами. Список мер исчерпывающий. Непосредственно сами правила ликвидации очагов вредных организмов утверждены Приказом Минприроды России от 23 июня 2016 г. № 361 («Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». № 51. 2016). Заслуживающим внимания фактом является то, что использование токсичных химические препаратов запрещается в лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, в водоохранных зонах, в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (лесопарковые зоны), в зеленых зонах, в городских лесах, на особо защитных участках лесов (см.: п. 26 Правил ликвидации очагов вредных организмов). Использование пестицидов также запрещено на Байкальской природной территории (п.1 ст. 6 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (СЗРФ. 1999. № 18. Ст. 2220)). С одной стороны, подобный запрет направлен на защиту природы от вредного воздействия, которое могут оказать на нее токсичные химические вещества, с другой стороны, подобные ограничения могут существенно снизить эффективность борьбы с вредными организмами. В целях решения такой проблемы, возможно использовать следующий подход – разрешить применение токсичных веществ для борьбы с вредными организмами на указанных территориях в случаях, когда использование других средств не эффективно, а возможный риск от применения токсичных веществ ниже ожидаемого полезного эффекта. Однако данная позиция, безусловно, является дискуссионной.

В свою очередь, для обеспечения надлежащего уровня охраны культурных растений от вредных организмов, не являющихся карантинными объектами, в России существует потребность развитии законодательства о защите растений. Такая проблематика может быть урегулирована как в самостоятельном законе, так и совместно с вопросами, связанными с карантином растений. Например, В Республике Беларусь действует Закон Республики Беларусь «О карантине и защите растений от 25 декабря 2005 г. № 77-З», который регулирует отношения, возникающие не только в сфере защиты растений от вредителей, болезней и сорняков, карантина растений, но и в сфере обращения со средствами защиты растений.

Отметим, что в России предлагался к рассмотрению Проект Федерального закона № 25245-3 «О защите растений», который был направлен, главным образом, на обеспечение защиты сельскохозяйственных растений и растениеводческой продукции от вредных организмов, распространенных на территории Российской Федерации. Предусматривалось данным законопроектом и создание специального перечня особо опасных вредных организмов, распространенных в Российской Федерации, о необходимости которого говорят специалисты сферы защиты растений (См.: URL:http://barley-malt.ru/wp-content/uploads/2014/02/12_pavlyushin.pdf (дата посещения: 28.11.2019 г.). К сожалению данная законодательная инициатива не получила своего развития.

Актуальной для Российской Федерации является необходимость разработки и принятия закона «О растительном мире», в котором особое внимание следует уделить вопросам, связанным с охраной растительного мира вне лесов, в том числе и их защите от вредных организмов. Подобные законы также действуют во многих странах ближнего зарубежья, например в Беларуси и Украине.