“Evolution of normative-legal aspects of UN peacekeeping activity and position of the Russian Federation with regards to this question”

Torosian Akop Coordinator of the Vitaly Churkin Moscow International Model of the United Nations, UNA-Russia 129090, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, Prospekt Mira, 36 akop_08_93@mail.ru Other publications by this author

Когда мы говорим об эволюции нормативно-правовых аспектов миротворческой деятельности Организации Объединённых Наций, в первую очередь необходимо помнить, что её краеугольным камнем является Устав ООН, а именно глава VI, глава VII и глава VIII, затрагивающие мирное разрешение споров, действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии и региональные соглашения, соответственно^[1]. Совет Безопасности является тем институтом, который принимает решения о направлении в то или иное государство миротворческих сил Организации Объединённых Наций, а также осуществляет руководство операциями, однако нельзя полностью отрицать той возможности, что и Генеральная Ассамблея может взять на себя ответственность по учреждению миротворческих операций, которая, во-первых, играет основную роль в вопросе финансирования миротворческой деятельности; во-вторых, осуществляет контроль над миротворческой деятельностью при помощи Специального комитета по операциям по поддержанию мира, который был основан в 1965 году; в-третьих, хотелось бы также упомянуть очень важный момент - Генеральная Ассамблея не уполномочена обсуждать вопросы мира и безопасности и выносить по ним рекомендации в тот момент, когда они стоят на повестке дня Совета Безопасности. Однако могут быть и прецеденты, когда Ассамблея принимает меры, в соответствии со своей Резолюцией 377 (V) под названием «Единство в пользу мира», принятой в конце 1950 года, которая гласит: «Если Совет Безопасности оказывается не в состоянии действовать по причине того, что один из его постоянных членов воспользовался правом вето, то Генеральная Ассамблея может принять меры»^[2]. Данное положение применяется, когда имеются основания усмотреть угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии. Следовательно, Генассамблея после рассмотрения может вынести государствам-членам рекомендации касательно принятия коллективных мер с целью поддержать или восстановить международный мир и безопасность. За всю историю миротворчества в системе Организации Объединённых Наций данная резолюция была применена только один раз - в 1956 году, когда Генеральная Ассамблея учредила Первые чрезвычайные вооружённые силы ООН на Ближнем Востоке^[3]. В Уставе ООН отсутствует термин «операция по поддержанию мира», следовательно, правовой базой реализации миротворческой операции в системе Организации Объединённых Наций являются резолюции Совета Безопасности, которые санкционируют их проведение, а также определяют их мандат. Очень часто возникают дискуссии о том, какой термин необходимо употреблять, когда мы говорим о миротворческой деятельности. А ведь причиной таких дебатов является то, что определение «операции по поддержанию мира» уже не в состоянии охватить новую совокупность задач, которые раньше включали в себя наблюдение за соглашениями о прекращении огня и разведение сил конфликтующих сторон. Поэтому был предложено ввести в оборот новый термин - «операции в пользу мира», который был впервые употреблён в «Докладе Брахими»^[4].

В данном вопросе Российская Федерация придерживается точки зрения, что нет абсолютно никакой необходимости создавать какие-либо препятствия на пути эволюции миротворчества Организации Объединённых Наций, так как страны-члены ООН заинтересованы в том, чтобы роль Организации в миротворческой деятельности лишь повышалась, поскольку всё мировое сообщество потерпит колоссальный урон, если роль данного института в миротворчестве, пусть даже незначительно, будет умалена.

Основным правовым актом нашего государства в сфере миротворчества ООН является Федеральный закон от 23 июня 1995 года № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»^[5], в соответствии с которым Президент принимает решение о направлении за пределы территории РФ отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности.

Решения о направлении за пределы нашего государства воинских формирований для участия в миротворческих операциях принимаются на основании порядка решения Советом Федерации Федерального Собрания о возможности использования Вооружённых Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации^[6].

Решение об участии добровольного гражданского персонала в миротворчестве принимается Правительством России.

В таких ключевых документах Российской Федерации, как Военная доктрина Российской Федерации 2014 года^[7] и Концепция внешней политики Российской Федерации 2016 года^[8], прописаны принципы действия миротворцев нашей страны в других государствах, что ещё раз подчеркивает приверженность российского государства установлению международного мира и безопасности.

Однако с момента зарождения института миротворчества западные государства не подпускали Советский Союз близко к миротворческим операциям Организации Объединённых Наций вследствие обстановки, создавшейся из-за Холодной войны, но после переговоров и достигнутой договорённости между Андреем Андреевичем Громыко и Генри Киссинджером в 1973 году СССР принял активное участие и направил тридцать шесть офицеров-наблюдателей в состав Органа ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине, а всего за весь период советско-американского противостояния Советский Союз задействовал свои технические и финансовые ресурсы в восьми миротворческих операциях Организации Объединённых Наций.

Согласно мнению российского министра иностранных дел Сергея Викторовича Лаврова, Российская Федерация считает миротворчество одной из ключевых функций ООН, неизменно уделяет ему большое внимание как важному инструменту снижения уровня конфликтов в международных отношениях и управления кризисами, которые в нынешнее время продолжают представлять угрозу международному миру и безопасности. Кроме того, хотелось бы добавить, что Россия и дальше будет принимать активное участие в разработке превентивного антикризисного потенциала Организации, включающего переброску российских миротворцев для операций по поддержанию мира^[9].

Российская Федерация придерживается очень чёткой позиции касательно проведения миротворческих операций, которая заключается в следующем: они должны быть одобрены Советом Безопасности ООН, однако допускается также участие региональных организаций, но только в тех географических рамках, в которых они расположены. Таким образом, предпочтение отдаётся Организации Объединённых Наций. Конечно же, это не означает, что региональные организации или отдельные страны не могут принимать участия в миротворческой деятельности. Они должны делать это на основе межправительственного соглашения или на территории членов организации, поскольку, если миссия по поддержанию мира не соответствует определённым правилам, тогда у международного сообщества могут возникнуть подозрения, а не нарушено ли международное право, как это было в случаях, например, с Ираком и Ливией^[10].

Россия полагает, что за последние десятилетия, особенно после распада Советского Союза, эффективность миротворческих операций под эгидой Организации Объединённых Наций заметно упала, поскольку перед современными миссиями поставлены очень сложные и подчас неосуществимые задачи, вследствие чего базовые принципы миротворческой деятельности просто-напросто игнорируются^[11].

Следовательно, данная ситуация значительным образом изменила позицию и взгляд Российской Федерации в вопросе реформы миротворчества Организации Объединённых Наций, поскольку РФ всегда являлась и является сторонником применения рабочих механизмов для предотвращения кризисных ситуаций, а также постоянного совершенствования методов миротворчества при решающей роли Совета Безопасности ООН.

Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в Боливарианской Республике Венесуэла, доктор политических наук Заемский Владимир Фёдорович утверждал, что из-за нового уровня регулирования, который был предложен мировым сообществом по вопросу миротворческой деятельности, существенным образом удалось расширить круг целей и средств для их достижения, что, конечно же, послужило серьёзным подспорьем для эволюции миротворчества в системе ООН, но, в то же время, стало причиной многократного увеличения количества задач, которые необходимо в срочном порядке решать в ходе операций по поддержанию мира. Никто не выступает против того, чтобы, помимо Организации Объединённых Наций, на сегодняшний день в миссиях по поддержанию мира принимали участие и региональные организации, однако ведущая роль ООН должна остаться неизменной и непоколебимой, поскольку только она является единственной организацией во всём мире, Устав которой представляет собой по-настоящему универсальный свод правил поведения, которого обязаны придерживаться все члены международного сообщества^[12].

Россия придерживается мнения, что потенциальная реформа миротворческой системы Организации Объединённых Наций должна включать в себя два основных компонента: усовершенствование механизма реагирования на кризисную ситуацию и разработка правовых принципов по применению силы в международных отношениях.

Она (Российская Федерация) предлагает серьёзным образом пересмотреть систему санкций: Совету Безопасности рекомендуется контролировать наложенные санкции, которые не обладали бы определённым сроком и были бы пересмотрены по окончании конкретного периода после анализа последствий для международного сообщества.

Кроме того, РФ продолжает поддерживать инициативу Организации в вопросе приведения в действие Военно-Штабного Комитета, однако реализация данного предложения возможна только при участии всей «пятёрки» Совета Безопасности, а также расширения партнёрства между ООН и региональными организациями в рамках главы VIII Устава Организации Объединённых Наций, что уже достаточно хорошо проявляется в сотрудничестве с СНГ в области миротворческой деятельности.

Российская Федерация выступила в ООН с предложением по коллективному уточнению правовых аспектов применения силы в международных отношениях, которые не должны нарушать базовых принципов суверенитета и территориальной целостности государств^[13].

Россия делает акцент на ранее предупреждение и превентивные меры в превентивной дипломатии, поскольку в конце прошлого столетия миротворческая деятельность Организации Объединённых Наций находилась под воздействием двух тенденций, которые заключались в следующем: страны, обладающие могуществом и авторитетом на мировой арене, считали абсолютно нормальным вмешиваться и порой так и поступали в миротворческие операции без мандата ООН; вследствие резкого увеличения количества внутренних этнических и религиозных конфликтов Организация была вынуждена изменить свои мандаты с целью отойти от того привычного, традиционного беспристрастного характера принимаемых решений. Российская Федерация негативным образом восприняла эти изменения, так как они явным образом несли в себе угрозу существующему мировому порядку, а также являлись вызовом традиционной роли миротворчества.

Самый крупный военный контингент, который участвовал в миссии ООН со стороны России, был отправлен в Югославию в марте 1992 года, когда Верховным Советом Российской Федерации было принято решение об отправке девятисот наших миротворцев в Боснию и Герцеговину, четыреста из которых спустя семь лет были дислоцированы в Косово и в том же году получили дополнительную поддержку в количестве трёх тысяч шестисот военнослужащих, где они выполняли свой воинский долг до середины две тысячи третьего года.

Финансовый вклад Российской Федерации в бюджет Организации Объединённых Наций составляет всего лишь 2 процента (260 миллионов долларов), однако несколько лет назад Россия заключила очень выгодные контракты по подрядным услугам на сумму приблизительно в 400 миллионов долларов, которые составили 14 процентов миротворческих услуг ООН и включают в себя авиаперевозки, предоставляемые российскими авиационными и грузовыми компаниями.

Миротворческие контингенты, участвующие в миротворческих операциях ООН со стороны России, не очень велики, уступая таким государствам, как: Франция и Китай. Причиной этому является, что в постсоветский период Российская Федерация столкнулась с очень большим количеством конфликтов на бывшем пространстве Советского Союза, которые необходимо было решать в срочном порядке.

На сегодняшний день Россия выражает глубокую обеспокоенность в отношении миротворчества вследствие того, что очень часто на практике применяются методы по управлению кризисными ситуациями при помощи односторонних принудительных мер, включая вооружённую агрессию без санкции Совета Безопасности, направленную на свержение существующих режимов власти под предлогом защиты гражданского населения.

Российская Федерация считает, что такого рода операции могут привести и приводят к нестабильности на международной арене.

Таким образом, политика России в миротворчестве ООН должна быть рассмотрена под призмой стратегического мировоззрения нового мирового порядка, который российское государство видит следующим образом: неукоснительное соблюдение международно-правовых принципов и поддержание стабильности на международной арене.

Российская Федерация, когда речь идёт о миротворчестве, делает всё возможное, чтобы привлечь внимание мирового сообщества на необходимость решения существующих проблемных узлов путём компромисса и баланса интересов. Данная точка зрения очень чётко изложена во всех ключевых внешнеполитических документах Российской Федерации, как, например, в концепции внешней политики, где говорится, что сегодня международные отношения переживают переходный период, характеризующийся созданием полицентричной системы международных отношений.

Она придерживается очень жёсткой и бескомпромиссной позиции, которая заключается в следующем: совершенно недопустимо предпринимать попытки смены режимов с помощью миротворческих операций; мандаты на проведение миротворческих операций предоставляются только Советом Безопасности либо осуществляются на основе межправительственного соглашения с участием государства, на территории которого данная операция имеет место быть; миротворческая деятельность без такого рода мандатов является незаконной; соседние государства обладают большим правом формулировать условия и цели операции, чем страны, находящиеся за пределами региона.

В последнее время только усиливается критика в адрес Совета Безопасности, который обвиняют в том, что решения данного органа лишены демократического характера. Однако, как утверждает Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в Боливарианской Республике Венесуэла, доктор политических наук Заемский Владимир Фёдорович: «Главным критерием в оценке деятельности Совета Безопасности должен оставаться коэффициент полезного действия, а не количественные и прочие параметры»^[14].

Именно Совет Безопасности является именно тем институтом, который был создан с целью предотвращения боевых столкновений между странами.

СБ имеет ряд обязанностей, включающих в себя оперативное рассмотрение кризисных ситуаций, которые несут с собой угрозу стабильности и безопасности международному сообществу, необходимое реагирование на них, выдвижение предложений о посредничестве, а также направление специальных миссий Совета Безопасности и учреждение миротворческой операции.

Не только сам вышеупомянутый орган подвергается ожесточенной критике, но и его рабочие механизмы, которые он применяет в своей деятельности – например, всем известное право вето. Одни государства выступают за его сохранение, другие – за отмену. Государства-члены Организации Объединённых Наций прекрасно осознают, что применение вето может не только предотвратить передачу огромного ряда вопросов на рассмотрение СБ, но и помочь в поиске решений. Следовательно, сама вероятность применения права вето является своего рода стимулом для поиска компромиссных решений.

На сегодняшний день не утихают дискуссии о реформировании Совета Безопасности, однако нельзя однозначно утверждать, что после этого коэффициент полезного действия данного органа всегда будет безупречным, а все проблемы удастся решить в одночасье. Для этого необходимо совершенствовать рабочие механизмы, что дало бы возможность непостоянным членам Совета Безопасности, которые активным образом принимают участие в миротворческой деятельности Организации Объединённых Наций, участвовать в работе СБ ООН в течение продолжительного периода времени.

Очень часто высказываются мнения о том, что с момента своего основания Совет Безопасности остался таким, как был. Изначально данный орган включал в себя одиннадцать государств, а в начале шестидесятых годов прошлого столетия его состав был расширен до пятнадцати.

Когда Холодная война подошла к концу, мир, с одной стороны, можно сказать, спокойно «выдохнул», так как ослабла угроза взаимного ядерного уничтожения, но, с другой стороны, биполярная система международных отношений перестала существовать, что принесло с собой совершенно новый расклад сил на мировой арене. Следовательно, возросло не только количество конфликтов, но также появилась их классификация.

В силу вышеупомянутых факторов традиционное миротворчество уже не в силах выполнять те функции, которые на него возложены, как это было раньше. Распад Советского Союза и окончание советско-американского противостояния кардинальным образом изменила картину нашего мира, столкнувшегося с целым рядом новых вызовов и угроз, решение которых должны были взять не одно, не пятьдесят, а все государства-члены Организации Объединённых Наций. В данном вопросе Саммит Тысячелетия стал именно тем образцом, продемонстрировавшим коллективный поиск решений на поставленные задачи. В ходе данного мероприятия Резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 года^[15] была принята Декларация Тысячелетия Организации Объединённых Наций, одним из основных положений которой является следующее: «Все государства-члены ООН несут коллективную ответственность за ликвидацию угроз международному миру и безопасности».

Нельзя оставить без внимания позицию Российской Федерации в данном вопросе. Инициатива нашего государства по созданию системы противодействия вызовам нового столетия была положена в основу Резолюции 57/145 Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 2002 года^[16]. В пункте под номером 2 содержится положение о том, что Генеральному секретарю необходимо после консультации с главами учреждений и организаций системы ООН выработать и применить способы ответа на угрозы и вызовы ХХI века , стоящие перед мировым сообществом.