Palestinian political regime in the era of British colonization of 1917-1948: political-legal aspect

Penkov Vladimir Fedorovich Doctor of Politics Professor, the department of Theory and History of State and Law, Tambov State Technical University 392000, Russia, Tambovskaya oblast', g. Tambov, ul. Sovetskaya, 106 pvf68@mail.ru Other publications by this author

Alfedeilat Feras Postgraduate student, the department of Theory and History of State and Law, Tambov State Technical University 392000, Russia, Tambovskaya oblast', g. Tambov, ul. Sovetskaya, 106 alfedeilat.firas@yahoo.com Other publications by this author

Современное Государство Палестина является уникальным явлением с точки зрения политологии: исторически в Палестине не было собственного политического режима, поскольку в течение примерно пяти веков она находилась под властью Османской империи, а затем в ХХ веке османская оккупация сменилась британской. Таким образом, ядро собственного политического режима Палестины начало формироваться в ходе борьбы за независимость против британской оккупационной власти, стремящейся создать еврейское государство на территории Западной Палестины.­

Анализ и характеристику проблем политического режима Палестины, по нашему мнению, следует начать с ретроспективы политических событий, которые произошли на Ближнем Востоке и привели к возникновению Палестинской Независимой Автономии и существующему на ее территории политическому режиму.

Как известно, на протяжении тысячелетий истории на территории современной Палестины многократно менялся этнический состав населения, а сама область Западного берега реки Иордан входила в состав нескольких государств. Возможность создать свое самостоятельное государство со своим политическим режимом у Палестины и арабов-палестинцев появилась только в начале ХХ века. За более чем вековой период существования непризнанного государства ПНА менялись акторы и «агенты влияния», группы интересов и технологии государственного строительства на территории современной Палестины.

В свете изложенных выше фактов в данном исследовании представляется возможным предложить следующую периодизацию истории Палестины, которая отражает важнейшие события, повлиявшие на формирование современного политического режима Палестины:

1. Политический режим Палестины в эпоху британской колонизации 1917–1948 гг.

2. Влияние и последствия Накбы: “катастрофа” 1948 г. на пути формирования палестинского политического режима.

3. Палестинский политический режим после начала современной палестинской революции 1964–1987 гг.

4. Политическая ситуация в Палестине и влияние первой восстания на формирование режима в 1987–1994 гг.

5. Политический режим Палестины после соглашения в Осло 1993–2019 гг.

Начало осуществления контроля над Палестиной османами следует отнести к 1516 г., когда после победы над мамлюками Османская империя полностью взяла под контроль территорию современной Палестины. Фактически Палестина оставалась под властью Османской империи до конца Первой мировой войны.

В ходе Первой мировой войны в результате дипломатической переписки между принцем Мекки Шарифом Аль-Хуссейном и Верховным комиссаром Великобритании в Каире, длившейся с 14 июля 1915 г. по 10 марта 1916 г., была достигнута договоренность о том, что по окончании войны Великобритания признает независимость территорий, населенных арабами (в азиатском регионе) в обмен на организацию восстания арабов против Турции. Однако официального подтверждения в виде юридически оформленного договора это соглашение не имело, поскольку стороны не смогли прийти к консенсусу по двум важнейшим пунктам: Шариф Аль-Хуссейн настаивал на том, что независимыми будут признаны территории всего Аравийского полуострова: Сирия, Киликия, Палестина и Ирак, в то время как Мак-Махон исключал из этого списка Западную Сирию, Ливан, вилайеты Багдад и Басру в Ираке, а также английские протектораты на Аравийском полуострове. ^[1]

Кроме того, разногласия вызвали и будущие взаимоотношения создаваемого арабского государства и Великобритании. Английская сторона настаивала на том, чтобы защита будущего арабского государства была передана Англии, а в будущем арабском правительстве посты советников и некоторых чиновников должны занимать англичане, с чем Шариф Аль-Хуссейн также был не согласен. Таким образом, в связи с невозможностью достигнуть договоренности переписка была прекращена. ^[2]

Несмотря на то, что в ходе переписки главные вопросы не были решены, Шариф Аль-Хуссейн выполнил свою часть договоренности и в июле 1916 г. поднял восстание против Турции. Однако Англия, получив помощь арабских войск в борьбе против немецко-турецких сил на Ближнем Востоке, свою часть соглашения не выполнила. И, как показали дальнейшие события, не собиралась выполнять.

В 1897 г. в Базеле (Швейцария) была проведена первая сионистская конференция во главе с Теодором Герцлем, на которой была создана Всемирная сионистская организация, начавшая реализацию программы, предусматривающей создание в Палестине национального государства евреев, гарантированное публичным правом. ^[3] За этим последовал призыв Британской консервативной партии к Великобритании, Франции, Нидерландам, Бельгии, Испании, Италии и Португалии провести в 1905 г. секретную конференцию с целью подготовки европейской стратегии по обеспечению господства западной цивилизации над миром и поиска механизма, который сохранил бы завоевания колониального Запада на максимально возможный период.

На Колониальной конференции, проходившей в 1907 г. в Лондоне, был озвучен итоговый документ «Рекомендации Лондонской конференции 1907 года», одним из авторов которого являлся премьер-министр Великобритании Генри Кэмпбелл. В документе были определены три основные цели относительно арабского мира: препятствие научно-техническому развитию стран данного региона, организация политической нестабильности в регионе, создание инородного с точки зрения религии, культуры и национального менталитета государства в центре арабо-мусульманского региона. ^[4]

После окончания Первой Мировой войны, в 1918 г., территории Османской империи были разделены между Великобританией и Францией согласно мандатам Лиги Наций и попали под протекторат европейских государств-победителей.

В основе этого процесса лежало тайное Соглашение «Сайкс-Пико», заключенное 16 мая 1916 г. между правительствами Великобритании, Франции, Российской империи и позднее Италии. Соглашение по сути являлось нарушением обещания, данного арабам правительством Великобритании, создать национальное арабское государство на территории Великой Сирии в обмен на поддержку британских войск в борьбе с Османской империей. В октябре 1917 г. Россия вышла из войны, а в ноябре 1917 г. советское правительство обнародовало текст соглашения.

2 ноября 1917 г. было опубликовано официальное письмо от министра иностранных дел Великобритании Артура Бальфура к представителю британской еврейской общины, лорду Ротшильду, известное в настоящее время как «Декларация Бальфура от 2 ноября 1917 года», в котором британское правительство дало сионистскому движению обещание создать еврейское «государство» в Палестине. ^[5]Представляется целесообразным привести полностью текст письма: «Министерство иностранных дел, 2 ноября 1917 года. Уважаемый лорд Ротшильд. Имею честь передать Вам от имени правительства Его Величества следующую декларацию, в которой выражается сочувствие сионистским устремлениям евреев, представленную на рассмотрение кабинета министров и им одобренную: Правительство Его Величества с одобрением рассматривает вопрос о создании в Палестине национального очага для еврейского народа и приложит все усилия для содействия достижению этой цели; при этом ясно подразумевается, что не должно производиться никаких действий, которые могли бы нарушить гражданские и религиозные права существующих нееврейских общин в Палестине или же права и политический статус, которыми пользуются евреи в любой другой стране. Я был бы весьма признателен Вам, если бы Вы довели эту Декларацию до сведения Сионистской федерации. Искренне Ваш, Артур Джеймс Бальфур». ^[6]

В апреле 1920 г. на международной конференции в г. Сан-Ремо Верховный совет стран Антанты принял «Мандат на Палестину», который был утвержден Лигой Наций 24 июля 1922 г. и официально вступил в силу 29 сентября 1923 г. В 1922 г. Лига Наций передала Великобритании мандат на управление «Палестиной» – территориями современного Израиля, Палестинской автономии, Иордании и северо-западной части Саудовской Аравии. «Мандат на Палестину» являлся документом, обеспечивающим международную правовую поддержку исполнения Декларации Бальфура и создания в Палестине «Еврейского Национального очага». Документ состоял из Преамбулы и 28 статей, в которых на Великобританию возлагалась обязанность обеспечить условия для создания на подмандатной территории еврейской автономии. ^[7]

Получив контроль над «Палестиной» и приступив к осуществлению возложенных на него обязательств, британское военное правительство разрешило въезд на подмандатную территорию еврейским иммигрантам и начало формировать национальные органы управления. Однако поток еврейских мигрантов вызвал ожесточенные антиеврейские выступления арабского населения. Кроме того, многие высокопоставленные британские чиновники были не согласны с планом создания еврейского национального очага, например У. Черчилль, бывший в исследуемый период британским министром по делам колоний, в своей «Белой книге Черчилля» писал о том, что Декларация Бальфура предусматривала «не провозглашение всей Палестины еврейским национальным очагом, но создание такого очага на территории Палестины». ^[8] Таким образом, благодаря усилиям британского дипломата Томаса Эдварда Лоуренса, заключившего договор с Фейсалом I ибн Хуссейном, ставшим первым королем Ирака, и его братом Абдаллой I ибн Хуссейном – первым королем Иордании, большая часть подмандатной территории была отделена и названа Трансиорданией, а Западная Палестина, от Средиземного моря до реки Иордан, отводилась для учреждения еврейского национального очага. Однако историческая реальность такова, что на территории, отведенной под создание еврейского национального очага, сформировалось два государства: Израиль и Палестина.

Далее события развивались следующим образом. 10 августа 1922 г. Британский королевский суд издал указ о принятии Конституции Палестины. Согласно данному документу, политическая система Палестины состояла из трёх ветвей власти, каждая из которых имела свою структуру и выполняла определенные функции. ^[9]

Исполнительная власть до опубликования декрета о Палестинской конституции была представлена военным правительством. После принятия Конституции главой исполнительной власти стал Верховный комиссар. Первым Верховным комиссаром Палестины был назначен Герберт Сэмюэль (еврей по национальности), который пробыл на этом посту до 1925 г. Полномочия Верховного комиссара были закреплены 4 – 16 статьями второй главы Конституции Палестины и, по сути, ничем не ограничивались. В данные полномочия входили право на распределение государственных земель, право на назначение и увольнение государственных служащих всех уровней, объявление общей амнистии, назначение и отмена штрафов, конфискации и др.Из чего можно сделать вывод, что Верховному комиссару были предоставлены все полномочия исполнительной власти. Таким образом, исполнительной власти в традиционном ее понимании, то есть основанной на парламентской системе, состоящей из короля либо президента и правительства, как это было, например, в Великобритании, в Палестине в описываемый исторический период не существовало.

В третьей главе Конституции Палестины предусматривалось формирование законодательного органа, состоящего из «Законодательного совета», возглавляемого Верховным комиссаром. Согласностатьям 17, 19, 21 и 29, Законодательный совет должен был состоять из двадцати двух членов, десять из которых назначались Верховным комиссаром, а двенадцать избирались народом в соответствии с указом Верховного комиссара. Однако ни одного законодательного совета не было создано, и законодательная власть была сосредоточена в руках Верховного комиссара с момента введения военной администрации до истечения срока действия британского мандата.

Понятие судебной власти и ее функции были определены в статье 29 пятой главы Конституции Палестины. В статье регламентировались составы судов, их типы и система судопроизводства, а также своды законов, которые будут применяться ими в судебной практике. Можно сказать, что данная судебная система представляла собой попытку соединить отдельные элементы британской и османской судебных систем и адаптировать их к условиям палестинской реальности того времени.

Британские оккупационные власти в соответствии с требованиями, полученными вместе с «Мандатом на Палестину», приступили к подготовке условий для создания на территории Западной Палестины «еврейского национального очага», для чего был принят ряд мер, заключавшихся, прежде всего в изменении правовых основ землепользования и землевладения. Одним из важнейших изменений в существовавшей на тот момент на территории Палестины системе земельного права было введение в действие статьи 5 новой Конституции Палестины, которая отменяла срок давности на получение права на владение землей. Следует отметить, что согласно системе земельного права, существовавшей в Османской империи, право на владение землей предоставлялось тем, кто жил на ней десять лет. Статья 5 была введена в действие в октябре 1918 г., но еще 18 декабря 1917 г. были закрыты отделения службы регистрации землевладения. 23 апреля 1918 г. был введен запрет на заключение любых сделок, связанных с распоряжением недвижимым имуществом. Также были изменены сроки аренды сельскохозяйственных угодий: чтобы арендатор не получал прав на земли, если срок аренды превышал 3 лет. ^[10]

Важнейшими законодательными актами, обеспечившими создание правовой базы для осуществления решений, заявленных в Декларации Бальфура, стали следующие.

В 1920 г. были приняты Закон об иммиграции, регулирующий въезд евреев – иммигрантов в Палестину, Закон об исправлении записей Отдела земельной регистрации «Табу» и Закон о разрешенных землях. В 1924 году начал действовать Закон о таможне. В 1925 г. приняты Закон о гражданстве Палестины и Закон об экспроприации земель, в 1933 г. – Закон о муниципалитетах, в 1939 г. – Закон об урегулировании прав собственности на землю и измененный Закон о градостроительстве.

Вышеупомянутые законы были направлены на поддержку ежегодно увеличивающегося количества мигрантов и ограничивали права арабского населения, способствуя юридически оправданному захвату земель палестинских граждан.

Таким образом, в конце XIX – начале ХХ веков Великобритания, Франция, Италия и США вступили в сговор с Всемирной сионистской организацией, предполагающий создание на территории Западного берега реки Иордан «еврейского национального очага». С стороны Великобритании договор был подтвержден Декларацией Бальфура. В 1918 г. произошел раздел территории Османской империи, и Палестина, согласно договору «Сайкс – Пико» отошла под британский протекторат. «Мандат на Палестину», выданный Великобритании Лигой Нации, являлся документом, обеспечивающим международную правовую поддержку исполнения Декларации Бальфура. Однако, приступив к выполнению возложенных на него обязательств, Великобритания столкнулась с решительным сопротивлением арабского населения Палестины, которое поддержали все арабские государства региона. Это стало началом борьбы Палестины за свою территорию и независимость.

В XIX веке началась колонизация западноевропейскими государствами стран арабского мира. О стремлении получить новые колонии недвусмысленно было заявлено на конференциях «Кэмпбелл Баннерман», проходивших в Лондоне в 1905–1907 гг. ^[11] Но одновременно с процессом колонизации начался и национальный подъем национально-освободительной борьбы в арабском мире, включая Палестину, сопровождавшийся созданием арабских национальных объединений. ^[12]

Сложившаяся политическая ситуация и ход социально-политических изменений привели к возникновению в арабском обществе либеральных, светских общественно-политических течений, настаивающих на необходимости проведения исламских реформ, без которых было бы невозможно исламское возрождение. Это общественно-политическое течение, идеологической основой которого были независимость от Османской империи и единство арабских государств, противоречило консервативному идеологическому направлению, главной идеей которого был Османский халифат на исламской основе. После начала западной колонизации и распада Османской империи, арабы оказались в кризисе идентичности, которого они не испытывали раньше. В свете новой реальности и в контексте поиска идентичности и политической независимости в сознании арабов доминировали две тенденции: катарская и исламская, нацеленная на исламское государство. ^[13]

Таким образом, можно сказать, что палестинский национальный вопрос возник не только как реакция арабов, проживавших на территории Западной Палестины и находящихся под двойным воздействием на население данного региона со стороны колониальной власти и потока иммигрантов, стремящихся вытеснить палестинцев с их земли на текущие события, но и как составляющая часть всеарабского национального движения. ^[14] Обострению конфликта способствовало принятие ряда законов, направленных якобы на то, чтобы уравнять в правах арабское и еврейское население, однако на деле создающих правовые и экономические условия для создания сильного еврейского государства. ^[15]

Палестинцы стали свидетелями преобразований в политической сфере, ранее не происходивших ни в одной арабском стране. Учитывая тот факт, что длительный период Палестина не была самостоятельной, а входила в состав более крупных государств, у палестинского общества не было опыта создания и деятельности самостоятельных политических систем, основанных на многопартийности, ни в один из исторических периодов. Это заставило политическую элиту Палестины при формировании политического режима добиваться, с одной стороны, признания и защиты со стороны других арабских государств и их партий, а с другой стороны, ограничения вмешательства во внутренние процессы формирования политического режима и правящей элиты и влияния на данные процессы. В связи с этим палестинский политический режим был вынужден искать не только арабские рычаги воздействия на ситуацию, но и тайно обращаться за помощью к определенным кругам международного сообщества. Так, один из самых известных палестинских лидеров ХХ века Великий Муфтий Иерусалима, Президент Высшего Исламского Совета Хадж Амин аль-Хуссейни, возглавивший в 1936 г. Палестинскую революцию, заключил 28 ноября 1941 г. в Берлине союз с германским правительством против Британии. ^[16]

Главной основой формирования политической элиты Палестины стал не столько национальный фактор и материальное благосостояние, сколько религиозный фактор. ^[17]

Несмотря на внешнее давление «Британского мандата», сионистскую иммиграцию в Палестину, а также сговор местных феодалов с британскими властями и разногласия внутри палестинского общества, ослаблявшего национальное движение, палестинский народ смог организовать множество акций протеста, демонстраций и сбор средств для организации борьбы за независимость и защиту территориальной целостности своего государства. В развернувшейся политической борьбе применялись все формы борьбы, включая вооруженное сопротивление, ярким примером которого была революция 1936 года, во время которой погиб аль-шейх Изз аль-Дин аль-Кассам.

С образованием Лиги арабских государств в марте 1945 г. и после окончания Второй мировой войны арабское вмешательство во внутренние дела Палестины усилилось. ЛАГ при участии палестинских партий и некоторых политических деятелей изменила внутреннюю ситуацию посредством формирования в июне 1946 г. «Высшей арабской власти», главой которой стал хадж Амин аль-Хуссейни. ^[18] Сложившаяся ситуация продлилась недолго, поскольку было принято решение о разделе Палестины на Трансиорданию и Западную Палестину, которое было отвержено арабами, но признано евреями и поддержано мировым сообществом.

После того, как Великобритания объявила в 1947 г. о своем намерении прекратить действие британского мандата на Палестину, 29 ноября 1947 г. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций выпустила резолюцию «181» о разделении Палестины на два независимых арабских и еврейских государства и специальное международное постановление для города Иерусалима. ^[19]

Таким образом, в соответствии с резолюцией «181», Западная Палестина была разделена на две части: 56% от общей площади Западной Палестины отошло еврейскому государству, которое получило международное признание, в то время как требования арабского Иерусалима не были удовлетворены.

В свою очередь, Арабский Высший Совет, реагируя на сложившуюся ситуацию, опубликовал заявление с разъяснением своего отказа от проекта раздела Западной Палестины, указав, что при разделе евреям была предоставлена лучшая часть Палестины, кроме того, раздел привел к изгнанию большого количества арабов с их исконных земель, в результате чего возникла угроза израильской агрессии против соседних арабских стран. Кроме того, отмечалось, что это решение привело к тому, что арабы Палестины в отличие от арабского населения других стран попали в экономическую зависимость от еврейского государства, особенно после захвата Израилем портов Палестины и наиболее плодородных земель. Кроме того, решение ООН поставить город Иерусалим под контроль лишило арабов права свободного проживания в городе. ^[20]

Таким образом, принятая резолюция ООН № A/RES/181 (II) от 29 ноября 1947 г. определила границы нового палестинского государства, предоставила ему международное право добиваться признания суверенитета территории и народа Палестины, формирования Всепалестинского правительства, в состав которого входит Национальный совет, Совет министров, а также Высший совет, в состав которого входит президент Национального совета, премьер-министр и глава судебной системы.

Этим решением ООН, с одной стороны подтверждало существование на территории Западной Палестины двух юридический единиц: Израиль и Палестина, с другой стороны, признавая самостоятельным субъектом государство Израиль, отказывало в подобном признании государству Палестина.

Стоит отметить, что, несмотря на признание Генеральной Ассамблеей ООН существования двух государств (Израиль и Палестина) и не подтверждение суверенного статуса одного из них, право Палестины на суверенитет не отменялось. Однако признание этого права международным сообществом в лице ООН было необходимо для придания законной силы и защиты суверенитета Палестинской Национальной Автономии. Поскольку в международном праве существует термин «Базовый суверенитет», означающий, что военная оккупация не передает суверенитет оккупировавшему государству, то есть суверенитет государства сохраняется до тех пор, пока оккупированное государство не уступило его или не отказалось от своих притязаний на него. ^[21] В связи с этим следует отметить, что произошедшая в 1948 г. израильская оккупация этого региона не отменила палестинский суверенитет над своими территориями.

Таким образом, несмотря на то что в силу исторических обстоятельств политическая система Палестины не могла сформироваться и развиваться самостоятельно естественным путем, сложившийся политический режим полностью соответствует традиционному определению данного термина, принятому в политологии.