Using the capacity of preferential tax regimes of the regional investment projects and special investment contracts for the development of cluster approach in the Russian Federation

Bakhshian Emma Post-graduate student, the department of Tax Policy and Customs Tariff Regulation, Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 ehmma-b@yandex.ru Other publications by this author

В последние три десятилетия в мировой практике наблюдается активное развитие и распространение кластеров в развитых и развивающихся экономиках. Кластеры являются уникальным фактором повышения конкурентоспособности национальной экономики, положительно влияют на производительность труда, способствуют обеспечению экономического роста, созданию новых рабочих мест, повышению инновационной и инвестиционной активности как отдельных организаций, так и региональных экономик.

Кластер, в соответствии с определением М.Портера, основоположника кластерной теории, представляет собой «группу географически соседствующих взаимосвязанных компаний и связанных с ними организаций, действующих в определенной сфере и взаимодополняющих друг друга ^[1]. Кластерная теория продолжает эволюционировать и представляет немалый интерес как в научной среде, так и на практике, в том числе, в связи с ростом масштабов кластеризации экономик разных стран. Приведем наиболее распространенные определения разных ученых, сформированные к настоящему времени (см таблицу 1).

Таблица 1. Подходы к определению термина "кластер"

Составлено автором на основе ^[2].

Анализ вышеприведенных определений и обобщение опыта практического развития кластерного подхода позволяет выделить следующие характерные черты, присущие современным кластерам ^[3]:

– Географическая концентрация;

– Общность сферы деятельности;

– Системность;

– Сочетание внутренней кооперации с внутренней конкуренцией;

– Наличие синергетических эффектов;

– Инновационная ориентированность;

– Устойчивость.

Уровень развития кластеров в стране является одним из показателей, по которому оценивается конкурентоспособность страны на мировой арене. Аналитическая группа Всемирного экономического форума (ВЭФ) ежегодно проводит исследование глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index) и по итогам публикует рейтинг стран по 12 показателям ^[4]. В отчете за 2018 год Россия заняла 46-ое место из 144 по уровню глобальной конкурентоспособности. По индикатору, характеризующему уровень кластерного развития, она отстает от экономически развитых стран и занимает 88-ое место в рейтинге, несмотря на значительный сдвиг по сравнению с 2012 годом (114 место), когда была запущена федеральная программа поддержки инновационных территориальных кластеров Минэкономразвития РФ, которая фактически ознаменовала начало реализации кластерной политики в России. Программа была рассчитана на период 2012 – 2015 годов с общим бюджетом, превышающим 5 млрд. рублей ^[5]. В 2015 году начался новый этап процесса кластеризации российской экономики. Минпромторг РФ приступил к формированию реестра промышленных кластеров и разработке ряда мер государственной поддержки, основным из которых явилось возмещение части затрат по реализацию совместных проектов участников кластеров.

Сегодня развитие инновационных и промышленных кластеров является одним из приоритетных направлений региональной, промышленной, инвестиционной и инновационной политики России. Разработана соответствующая нормативная база на федеральном уровне, обеспечивающая развитие кластеров:

– Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

– Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года;

– Государственные программы: «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».

На региональном и отраслевом уровнях также имеется пакет нормативных документов.

Проводимая в России кластерная политика относится к дирижистской модели, которая подразумевает активную роль государства в разработке форм государственной поддержки развития кластеров ^[6]. Во многих нормативных документах акцентируется внимание на необходимости создания благоприятных условий для развития инновационных территориальных кластеров и промышленных кластеров, в том числе, путем применения к ним налоговых мер стимулирования для генерации инноваций и привлечения инвестиций. Налоговое стимулирование может принимать различные формы, среди которых: предоставление налоговых льгот, управление уровнем налоговой нагрузки на национальную экономику, установление определенного состава налогов и их комбинация, сочетание различных форм и методов налогообложения ^[7]. В налоговых инструментах регулирования экономики заложен высокий потенциал стимулирующего воздействия, так как в отличие от государственных субсидий они не накладывают ограничений на хозяйствующих субъектов при принятии тех или иных бизнес-решений ^[8].

Практический интерес представляет вопрос о возможностях реализации имеющегося стимулирующего потенциала таких инструментов, как региональные инвестиционные проекты и специальные инвестиционные контракты, в рамках которых инвесторам предлагаются льготные условия налогообложения.

С 1 января 2019 г произошло принципиальное изменение в праве субъектов Федерации устанавливать пониженную ставку по налогу на прибыль организаций в части зачисления налога в региональный бюджет. (абз. 4 п. 1 ст. 284 НК РФ) ^[9]. Если ранее субъект Федерации имел право понизить (но не ниже 13,5%) ставку налога на прибыль для отдельных категорий налогоплательщиков по своему выбору, то с 2019 года в НК РФ строго определен перечень категорий налогоплательщиков, в отношении которых субъект Федерации вправе установить пониженные ставки. К их числу также относятся участники региональных инвестиционных проектов и специальных инвестиционных контрактов.

Понятие регионального инвестиционного проекта (далее – РИП) закрепилось в налоговом законодательстве в 2014 году ^[10]. Первоначально институт РИП был направлен на создание благоприятных условий налогообложения для привлечения инвестиций в развитие Дальневосточного региона, однако с 1 января 2017 года действие льготного режима расширилось и распространяется на производителей товаров, реализующих РИП по всем субъектам Российской Федерации ^[11]. Для этого субъектам РФ нужно ввести соответствующую нормативно-правовую базу по РИП. По данным на 1 января 2020 года в НК РФ поименованы 14 субъектов Дальневосточного и Западного округов РФ, на территории которых действует РИП (далее – «поименованные») . Кроме того, 22 субъекта РФ ввели РИП на своих территориях и разработали соответствующее законодательство.

РИП – инвестиционный проект, целью которого является производство товаров, и который должен соответствовать следующим требованиям:

1. производство товаров осуществляется исключительно на территории одного из субъектов Дальнего Востока или «поименованных» субъектов РФ. При этом в НК РФ оговаривается, что данное требование признается выполненным, если в РИП предусматривается производство товаров в рамках единого технологического процесса на территориях нескольких субъектов РФ. Под единым технологическим процессом понимается совокупность взаимосвязанных технологических операций, необходимых для производства товаров при реализации РИП с использованием амортизируемого имущества, расходы на которое составляют объем капитальных вложений, осуществленных участником РИП;

2. проекты, направленные на добычу/переработку/транспортировку нефти или газа; производство подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов) или осуществление деятельности, по которой применяется налоговая ставка 0% по налогу на прибыль организаций, не могут претендовать на получение статуса РИП;

3. РИП реализуется на земельных участках, на которых располагаются здания, сооружения, находящиеся исключительно в собственности участников РИП;

4. объем инвестиций должен составлять не менее 50 млн. руб. (при их осуществлении в срок не позднее 3 лет) и 500 млн. руб. (при их осуществлении в срок не позднее 5 лет), однако субъекты РФ имеют право увеличить минимальный объем инвестиций;

5. каждый РИП реализуется единственным участником.

Для налогоплательщиков-участников РИП, зарегистрированных на территориях субъектов РФ, не поименованных в НК РФ, обязательно включение в специальный реестр РИП. Субъекты РФ вправе установить собственные требования в отношении них ^[12]. В качестве примеров такого рода требований можно привести:

– соответствие РИП критерию бюджетной эффективности предоставляемых налоговых льгот (Пензенская область) ^[13];

– направленность РИП на новое производство товаров и создание новых рабочих мест (Удмуртская Республика) ^[14];

– соответствие уровня среднемесячной заработной платы участника РИП региональному уровню среднемесячной заработной платы и отсутствие задолженностей по налогам, сборам и социальным взносам в бюджетную систему РФ (Владимирская область) ^[15].

Наделение субъектов РФ дополнительными полномочиями в сфере РИП, с одной стороны, расширяет их возможности по стимулированию развития экономики с учетом региональной специфики, а с другой стороны, может выступать сдерживающим фактором оказания мер государственной поддержки для активизации инвестиционных процессов в российских регионах, в связи с тем, что в некоторых случаях их реализация может явиться барьером на пути доступа налогоплательщиков к получению льготных условий налогообложения.

Одной из наиболее значимых мер налогового стимулирования участников РИП, безусловно, является установление пониженной ставки по налогу на прибыль организаций на определенный период времени. На рисунке 1 показаны пониженные ставки по налогу на прибыль организаций для участников РИП.

Рисунок 1. Пониженные ставки по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в федеральный и региональный бюджеты для участников РИП

Определенный интерес представляет альтернативный порядок для реализации права налогоплательщика на применение налоговой преференции в виде пониженной ставки налога на прибыль организаций. Законодательством предусмотрено два варианта. При первом варианте льготная налоговая ставка применяется ко всей налоговой базе, при этом, обязательным условием является то, что выручка от реализации товаров в рамках РИП должна составлять не менее 90% от общей выручки. Во втором варианте, который применяется с 1 ноября 2019 года, налогоплательщик имеет право применять льготные ставки только в отношении налоговой базы по РИП. Данный вариант, снимая ограничение по выручке, расширяет круг возможных бенефициаров льготы. Однако ограничением на применение данного права может стать возрастание издержек налогоплательщика по причине необходимости обязательного ведения раздельного учета доходов и расходов.

За годы своего функционирования институт РИП получил широкое распространение среди инвесторов. Компании Deloitte и Центр стратегических разработок ^[16] провели исследование, в котором приняли участие 108 российских и зарубежных компаний таких ключевых отраслей экономики как металлургия, автомобильная и химическая промышленности, а также производство промышленного оборудования. Предпочтения в отношении использования различных налоговых льгот распределились следующим образом (рисунок 2):

Рисунок 2. Наиболее востребованные налоговые льготы

Партнер Deloitte Юлия Орлова комментирует такую востребованность РИП тем, что «получить «входной билет» в РИП легче благодаря сравнительно прозрачным и удобным для бизнеса условиям».

Эффективность РИП как инструмента налогового стимулирования инвестиционной деятельности можно усилить посредством введения пониженной ставки налога на имущество организаций на региональном уровне для участников РИП. Налоговые льготы по налогу на имущество организаций для инвесторов широко распространены в субъектах РФ. В случае включения налога на имущество в состав льготного режима для участников РИП, налогоплательщикам не придется готовить разные пакеты документов по одному проекту для получения права на применение пониженных ставок по налогу на прибыль организаций (по РИП) и по налогу на имущество организаций. Для налогоплательщиков, помимо экономической выгоды, льготы по налогу на имущество организации представляют особый интерес, так как являются предсказуемыми – недвижимое имущество более «стабильно», и обязанность по их уплате не связана с получением финансового результата, следовательно, они удобны с точки зрения финансового планирования и прогнозирования.

Другая форма государственной поддержки осуществления инвестиций и внедрения инноваций – это заключение специального инвестиционного контракта (далее – СПИК). В России СПИК введен Федеральным законом №488-ФЗ от 31.12.2014 г. «О промышленной политике в Российской Федерации». В августе 2019 г. Президентом РФ был подписан пакет законов, вносящих ключевые изменения в вышеуказанный закон, а также в Налоговый и Бюджетный кодексы. Обновленная версия механизма, получившая условное название СПИК 2.0., направлена на расширение потенциального круга инвесторов, оптимизацию функционирования СПИК, повышение его стимулирующего потенциала, а также на повышение бюджетной эффективности.

Проанализируем основные положения обновленной версии СПИК 2.0.

Предмет СПИК. Если в первоначальной версии предметом СПИК (далее – СПИК 1.0) являлось создание или модернизация и/или освоение производства, то сейчас речь идет о внедрении или внедрении и разработке высоких технологий в целях освоения серийного производства промышленной продукции. Таким образом, произошло смещение акцента на стимулирование высокотехнологичных производств. Соответствующий перечень высоких технологий формируется и далее ежегодно актуализируется Правительством РФ, при этом у инвесторов есть право вносить предложения о включении технологий в данный перечень. Государство, в свою очередь, обязуется предоставить меры стимулирования (в том числе, налоговые) в отношении инвестора и обеспечить стабильность условий ведения деятельности (см. Рисунок 3).

Рисунок 3. Механизм СПИК 2.0

Стороны СПИК. В рамках СПИК 1.0 сторонами контракта являлись Российская Федерация и/или субъект РФ и/или муниципальное образование и инвестор. В СПИК 2.0 предусмотрено обязательное одновременное участие представителей всех уровней власти (РФ в лице Минпромторга РФ, Минэнерго РФ или Минсельхоза РФ, субъект РФ, муниципальное образование) в качестве сторон СПИК.

Ограничения по объему инвестиций. В прежней версии СПИК был установлен минимальный порог капитальных вложений для заключения контракта – 750 млн. руб. (без учета НДС). Это положение вызывало дискуссии со стороны экономистов, поскольку являлось существенным препятствием распространения института СПИК. В новой версии данное ограничение снято, что делает его привлекательным и доступным для гораздо более широкого круга инвесторов, в том числе и участников инновационных территориальных кластеров, немалая часть которых представляет малый и средний бизнес.

Порядок получения СПИК. Определенной «компенсацией» отмены минимального объема инвестиций для государства выступает замена ранее действовавшего заявительного порядка заключения СПИК 1.0 введением конкурсной процедуры. С одной стороны, ужесточение процедур заключения СПИК 2.0 через конкурсные механизмы может представить определенные сложности для представителей бизнеса по соответствию конкурсным критериям, с другой стороны, государство получает возможность осуществлять отраслевую и иную приоритизацию.

Сроки действия контракта. Изменился также и срок действия СПИК: если в первоначальном варианте он был равен сроку выхода на операционную прибыль, увеличенному на 5 лет (но не более 10 лет), то в новой версии он увеличен и зависит от объема заявленных инвестиций – 15 лет, если он составляет менее 50 млрд. руб. (без учета НДС), и 20 лет, если превышает указанную сумму.

Система государственной поддержки инвестиционно-инновационной деятельности и развития промышленности в рамках института СПИК 2.0 также предусматривает комплекс мер по налоговому стимулированию. На федеральном уровне выделяется три направления налоговой поддержки инвесторов в рамках СПИК 2.0:

– пониженная ставка налога на прибыль организаций (до 0%) для инвесторов;

– ускоренная амортизация основных средств (с коэффициентом не выше 2);

– неухудшение налоговых условий («дедушкина оговорка»).

В связи с тем, что в рамках СПИК 2.0 изменился обязательный состав участников контракта со стороны государства, то с точки зрения налогового стимулирования, это означает расширение потенциально возможного спектра налоговых преференций для инвестора (см. таблицу 2).

Таблица 2. Возможности налогового стимулирования в рамках СПИК в зависимости от состава сторон

Для получения права на применение льготных ставок по налогу на прибыль организаций по СПИК 2.0 по аналогии с РИП также введена альтернатива: инвестор имеет право выбрать: применять пониженные ставки ко всей налоговой базе (при выполнении требования о доле выручки по СПИК (не менее 90% в общей выручке)) либо только к налоговой базе по деятельности в рамках СПИК (при условии ведения раздельного учета).

Субъекты Федерации имеют право на установление налоговых льгот по налогу на имущество организаций, в том числе, для участников СПИК. Например, в Москве инвесторы освобождаются от обязанности уплачивать налог на имущество организации в отношении недвижимого имущества, используемого в ходе реализации СПИК; в Республике Карелия и в Пермском крае установлена налоговая ставка 0% в отношении создаваемого или приобретаемого имущества для реализации СПИК; в Белгородской области действуют следующие пониженные ставки: в первый год - 0,5%, второй год - 1,0%, третий год - 1,5% ^[17].

Еще одним достоинством СПИК 2.0 стало увеличение срока применения налоговых льгот. Ранее льготы были установлены на период до 2025 года. В настоящее время льготы в рамках СПИК предусмотрены на весь срок действия заключенного контракта. Данная новация, безусловно, может рассматриваться как положительный момент, учитывая временной лаг по окупаемости проектов. Так, большинство компаний, заключивших СПИК по новой версии, имели бы право на применение налоговых льгот в рамках СПИК 1.0 только на 2-3 года с учетом момента получения первой прибыли. Кроме того, снятие временного ограничения на применение налоговых льгот поспособствует использованию режима СПИК при осуществлении инвестиций в крупномасштабные долгосрочные проекты.

Вместе с тем, следует отметить, что и новая редакция СПИК по-прежнему содержит определенные ограничения. Налогоплательщик может пользоваться налоговыми льготами до конца отчетного или налогового периода, в котором объем финансовой поддержки участника СПИК 2.0 из бюджетов всех уровней (включая выпадающие доходы бюджета) превысит 50% его инвестиций в проект. Установление подобного ограничения обосновано. Как отмечает директор Ассоциации кластеров и технопарков Андрей Шпиленко, это ограничение представляет своего рода «предохранительный клапан», который необходим для обеспечения бюджетной эффективности механизма СПИК ^[16].

Экономия 50% за счет государственной поддержки в форме субсидий или налоговых льгот позволит сократить срок окупаемости проекта до нескольких раз, что бесспорно, является привлекательным для потенциального инвестора. Однако, с точки зрения налогового и в целом финансового планирования, для инвестора это означает необходимость осуществления контроля расходов и недополученных бюджетом доходов, чтобы отследить момент, когда он лишится права на применение налоговых льгот в связи с переходом 50%-ого рубежа, что может представить определенные практические трудности, так как по данным на 1 января 2020 года соответсвующая методика расчета расходов и выпадающих доходов еще не принята. Текст соответствующего законопроекта представлен на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов ^[18].

Следует отметить, что контракты, заключенные по прежним правилам, сохраняют свою силу и после введения СПИК 2.0. Более того, инвесторы в рамках СПИК 1.0, заключенных после 01.01.2017 года вправе применять новый порядок определения налоговой базы по налогу на прибыль. За время существования СПИК 1.0 (по данным на июнь 2019 г.) заключено 40 контрактов на общую сумму 1 триллион рублей ^[19].

В таблице 3 показана сравнительная характеристика СПИК 1.0 и СПИК 2.0 с учетом внесенных новаций.

Таблица 3. Сравнительная характеристика основных положений СПИК 1.0 и СПИК 2.0

К настоящему времени уже сложился определенный опыт применения СПИК в качестве инструмента кластерной политики. В 2018 году один из участников кластера «Новые технологии арматуростроения» заключил с Правительством Курганской области СПИК. Данный СПИК предусматривает налоговые меры поддержки в виде освобождения от налога на имущество организаций и транспортного налога, а также пониженную ставку по налогу на прибыль организаций (13,5%) ^[20]. В том же году один из якорных участников Калужского фармацевтического кластера подписал с Минпромторгом РФ и Калужской областью СПИК по выпуску инновационных лекарств. По мнению экспертов, подписание СПИК положительно отразится на всех участниках инновационного кластера (их более 60) и развитии кластера в целом ^[21].

Согласно Правилам заключения специальных инвестиционных контрактов ^[22] возможна реализация проекта на территории нескольких субъектов РФ. В этом случае, инвестор может рассчитывать на налоговые преференции, установленные законодательством нескольких субъектов РФ и муниципальных образований. Возможность реализации проекта на территории сразу нескольких субъектов РФ в рамках СПИК способствует построению межрегиональных цепочек промышленной кооперации ^[23] и развитию межрегиональных кластеров. Кроме того, СПИК в данном случае является эффективным инструментом стимулирования межкластерного сотрудничества, что является одним из актуальных направлений развития кластерной политики в России. На данный момент идут переговоры о заключении СПИК с одним из межрегиональных кластеров России - Национальным аэрозольным кластером, который располагается на территории Ставропольского края и Республики Карачаево-Черкесия. В рамках СПИК планируется предоставление налоговых льгот участникам кластера ^[24]. Однако, при реализации СПИК на территории нескольких субъектов Федерации может встать вопрос о разграничении налоговых и иных полномочий субъектов РФ, что на практике может вызвать определенные сложности.

Другой вопрос, который возникает при анализе перспектив применения института СПИК в целях поддержки инновационных и промышленных кластеров – это возможность участия в контракте нескольких инвесторов. Для СПИК 1.0 такое право было предусмотрено. В качестве инвестора могли выступать несколько организаций, в том числе иные привлеченные лица (инжиниринговый центр, дистрибьютор продукции, финансовый центр и другие). При этом, закрепленные в контракте меры стимулирования применяются как в отношении инвестора, так и в отношении привлеченных лиц. Анализ имеющейся на данный момент нормативно-правовой базы не позволяет однозначно определить, допускается ли множественность участвующих в СПИК 2.0 лиц на стороне инвестора. В первоначальной версии текста законопроекта СПИК 2.0 такая возможность была предусмотрена. Буквальное толкование действующих норм в ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» и соответствующей главы в НК РФ указывает на то, что инвестором может быть только одно лицо. В отличие от СПИК 1.0 версия СПИК 2.0 не содержит концепцию «привлеченных лиц». С другой стороны, в вышеупомянутых Правилах заключения специальных инвестиционных контрактов, а также в документе, регламентирующем Порядок мониторинга и контроля за исполнением инвесторами обязательств по заключенным с ними специальным инвестиционным контрактам и форм отчетов, представляемых инвесторами ^[25] и ряде иных документов прямо указывается на право привлекать третьи лица. Тем временем, право на участие нескольких лиц на стороне инвестора, а также обязательство государства применять меры стимулирования (в том числе налогового) в отношении этих лиц, может послужить значимым катализатором для стимулирования совместных проектов участников кластеров, что, в свою очередь, поспособствует активизации кооперации в рамках кластера и, как результат, усилению синергетического эффекта. Представляется, что окончательный вывод можно будет сделать, когда будут приняты все правительственные подзаконные акты в развитие законодательства о СПИК 2.0. Возможно, что эти подзаконные акты будут содержать другую интерпретацию права на привлечение третьих лиц для реализации проекта.

Таким образом, такие относительно новые институты поддержки регионального, промышленного и инновационно-инвестиционного развития, как РИП и СПИК, имеют немалый потенциал в поддержке кластерного развития в России.

РИП, будучи лидером по востребованности среди прочих преференциальных режимов, благодаря своим «щедрым» налоговым и иным преференциям, прозрачным и понятным для хозяйствующих субъектов условиям выступает перспективной мерой поддержки развития кластеров в России. Однако на данный момент возможность реализации РИП законодательно закреплена в 36 субъектах РФ. Учитывая, что право вводить данный льготный режим появилось у субъектов РФ лишь в 2017 году, можно предположить, что в будущем РИП получат все большее распространение.

СПИК также являются привлекательным инструментом стимулирования кластерного развития в России. В обновленной версии СПИК 2.0 представлено больше возможностей для инвесторов (отменен минимальный порог по инвестициям, увеличен срок действия контракта, упрощены условия для применения льготной ставки по налогу на прибыль) для заключения данных контрактов и получения соответствующих мер налогового стимулирования. Кроме того, в новой версии произошло смещение акцентов в сторону генерации и внедрения инноваций, что особенно актуально для инновационных территориальных кластеров. Благодаря своему дизайну они могут послужить толчком для развития межрегиональных кластеров и межкластерного сотрудничества. Однако на данном этапе присутствует неопределенность с институтом «привлеченных лиц», которые содержатся в версии СПИК 2.0. Множественность лиц на стороне инвестора в рамках СПИК потенциально может стать эффективным механизмом стимулирования кооперации среди участников промышленных и инновационных кластеров, что, в свою очередь, является фактором генерации синергетического эффекта в рамках конкретного кластера, действие которого в последующем распространится на регион его базирования и, в конечном итоге, на национальную экономику.