European experience of assessing social justice

Введение

Неравенство доходов в условиях рыночной экономики рассматривается как естественный результат различных умений и усилий человека, как стимул брать на себя предпринимательские риски и увеличивать инновационную активность. Негативные оценки вызывает только излишнее неравенство, которое определяется как отклонение от нормального уровня. А. Шевяков и А. Кирута определяют нормальное неравенство доходов как неравенство, соответствующее ситуации, когда все доходы ниже границы бедности повышены до этой границы, а все доходы, которые были не ниже границы бедности остаются неизменными, а избыточное неравенство – как разность между исходным общим неравенством и нормальным неравенством ^{[1, c.66-68]}.

Однако в последние годы во многих странах мира по данным статистики уровень бедности и нищеты (как ее крайней формы) сокращается, но при этом, во-первых, растет разрыв между богатыми и бедными, и, во-вторых, усиливаются протестные движения среди уязвимых групп населения, воспринимающих свое жизненное положение как несправедливое. При сокращении разрыва в базовых условиях жизни за счет гарантирования минимального дохода, растет разрыв возможностей, обусловленный объективными и независящими от человека факторами, например, страной проживания, социальным статусом, накопленным богатством семьи, доступом к власти. Именно неравенство возможностей, не зависящее от талантов, интенсивности работы, предпринимательской активности, унижает достоинство человека, вызывает негативные жизненные ожидания, девиантное поведение, подрывает веру в социальную справедливость.

В связи с этим особую актуальность приобретают задачи измерения и сокращения неравенства возможностей, как составляющей социальной справедливости, вытекающей из равенства прав всех народов и возможности для всех людей без какой-либо дискриминации извлекать выгоду из экономического и социального прогресса.

При всем многообразии отдельных показателей, используемых для оценки экономического и социального неравенства, индикативные системы и индексы, позволяющие дать комплексную оценку социальной справедливости, остаются малоизученными. Так, в отечественной научной литературе проблемам оценки неравенства доходов посвящены фундаментальные труды Г. В. Анисимовой ^[2] и М. И. Воейкова ^[3], К. П. Глущенко ^[4], А. Ю. Шевякова и А. Я. Кирута ^[1] и др. Среди зарубежных авторов существенный вклад в разрешение проблем оценки неравенства и социального благосостояния внесли Д. К. Гэлбрейт ^[5], Дж. Стиглиц ^[6]. Методы оценки социального неравенства рассматривается в публикациях Л. М. Григорьева и А. А. Салминой ^[7], Л. Б. Косовой ^[8], А. М. Колота и О. А. Герасименко ^[9], А. В. Милехина и А. С. Максимовой ^[10], Л. И. Иванкиной ^[11] и др. Среди многокритериальных индексов, используемых для международных сравнений социальной сферы разных государств, наибольшую популярность в российской практике исследований получили индекс человеческого развития, индекс уровня «счастья» населения, индекс лучшей жизни, глобальный индекс конкурентоспособности, индекс AROPE, детально описанные в ряде научно-исследовательских работ ^[12-17]. Каждый из этих индексов имеет свои достоинства и недостатки. Однако ни один из них не позволяет дать комплексную объективную оценку социальной справедливости как сложной и многогранной категории социальной сферы общества.

В связи с этим цель данного исследования – представить обзор комплексных индикативных систем и индексов, используемых в ЕС для оценки социальной справедливости в интересах адаптации положительного европейского опыта в России.

Материал и методы исследования.

Информационную основу исследования составили данные Европейской комиссии по социальным индикаторам ЕС, используемым для мониторинга прогресса в достижении целей ЕС по социальной защите и социальной интеграции ^[18]; материалы монитора социальной интеграции в Европе и независимого фонда частного права Bertelsmann по составляющим индекса социальной справедливости ^[19]; данные двухлетнего отчета Организации экономического сотрудничества и развития «Society at a Glance», содержащего сопоставимые на международном уровне данные по демографии и характеристикам семьи, занятости и благосостоянию, мобильности и жилью, состоянию здоровья, социальным расходам, субъективному благополучию, социальной сплоченности и другим социальным мерам ^[20]. Для достижения цели исследования были использованы общенаучные методы исследования.

Результаты исследования и их обсуждение.

В Европе оценка эффективности социальной политики и принятия обоснованных решений базируется на данных мониторинга Европейской системы социальных показателей. Для определения целей развития и благосостояния в ЕС используется два подхода: а) анализ целевых направлений в соответствии с разными концепциями благосостояния; б) определение целей благосостояния и социального развития согласно Европейским Соглашениям (Рим, 1957; Маастрихт, 1992; Амстердам, 1997). Среди концепций благосостояния выделяют: скандинавскую концепцию благосостояния по возможностям, а также по потребностям (обладание, любовь и счастье); американский подход к качеству жизни на основе субъективных оценок удовлетворения потребностей; концепция пригодности как мера соответствия между общественными требованиями и возможностями граждан; концепции социального единства (социального включения, социальной реабилитации и гражданского общества); концепция социального исключения, охватывающая аспект бедности и как причины, и как следствия социального исключения; концепция социального капитала, рассматривающая понятие тесноты и качества отношений и взаимодействия между индивидами, группами и т.п., их взаимных обязанностей и доверия в контексте общих норм, ценностей, чувства принадлежности и солидарности; концепция человеческого развития, предполагающая создание благоприятных условий для как можно более полного развития человеческого потенциала; концепция социального качества, которое оценивают на основе четырех групп факторов (уровень социально-экономической безопасности, уровень социального включения; сила социального единства и солидарности между поколениями; уровень автономии и полномочий граждан) ^{[21, с. 116-118]}.

В рамках каждой из перечисленных концепций предлагается свой набор показателей и / или многомерный индекс для оценки состояния социальной сферы. Рассмотрим, по нашему мнению, наиболее комплексные из них, которые могут применяться для оценки социальной справедливости: социальные показатели Евросоюза, социальные показатели ОЭСР (в том числе по версии Society at Glance), индекс социальной справедливости.

Системой социальных показателей, максимально адаптированных для восприятия общественностью и характеризующих ситуацию в ключе «постановка проблемы – инструменты решения» является доклад Society at a Glance. В 2019 г. социальные показатели ОЭСР (согласно версии Society at a Glance) представлены перечнем из 25 наименований (некоторые из них включены впервые) и рассчитаны по 36 странам ^[20].

Одна из задач расчета показателей состоит в том, чтобы дать общее представление о реакции общества на проводимую политику и о том, насколько эффективными были предпринятые меры в отношении содействия социальному развитию. Эти показатели подчинены логической цепочке «давление-государство-ответ», которая также использовалась в других областях политики.

Society at a Glance дает характеристику социума с трех позиций:

1) «социальный контекст» – общие показатели, характеризующие конкретное общество (например, соотношение пенсионеров и людей трудоспособного возраста);

2) «социальный статус» – описывает социальные результаты, на которые государство пытается повлиять (например, уровень бедности);

3) «ответ общества» – содержит информацию о мерах и мероприятиях, направленных на изменение показателей социального статуса.

Society at a Glance группирует показатели социального статуса и ответа общества в соответствии с широкими областями политики, которые они охватывают: самообеспеченность; равноправие; состояние здоровья; социальная сплоченность.

Страны ОЭСР существенно различаются в сборе и методологии расчета социальных показателей. При отборе показателей Society at a Glance (Таблица 1) учитываются следующие вопросы:

– степень сопоставимости показателей по странам;

– в доклад включены только основные показатели, доступные для двух третей стран ОЭСР;

– возможность разбивки показателей на страновом уровне.

Таблица 1 - Группы социальных индикаторов по версии Society at a Glance

Общую информацию в данной системе дают следующие группы показателей: доходы домохозяйств, фертильность, миграция, семья, демографические тренды.

Главным достоинством данной методики является простота и закрытый перечень групп индикаторов, которые оценивают социальную сферу с позиции выбранных направлений. В числе недостатков – поверхностность, некоторая политизированность и направленность больше на восприятие обществом проводимой социально-экономической политики, нежели на глубокую оценку состояния социальной сферы.

Более полную картину о происходящих социально-экономических процессах в стране могут дать показатели, предложенные Европейским Союзом для мониторинга достижения отдельных целей Стратегии Европа-2020. Показатели, вошедшие в индикативную систему Европейского Союза разделены на пять групп: обобщающие социальные индикаторы; индикаторы социальной включенности; группа показателей, характеризующих систему пенсионного обеспечения; индикаторы, характеризующие сферу здравоохранения и оказание паллиативной помощи; индикаторы инвестирования в детство. Большинство из них рассчитываются для различных гендерных, возрастных и квинтильных групп. Ряд показателей рассматривается в страновом разрезе, другие оценивают ситуацию в Союзе в целом.

Европейский союз использует систему индикаторов в области социальной включенности населения и социальной защиты населения (пенсии, здравоохранение, специализированный медицинский уход, инвестиции в детство), которая призвана служить мониторингу целей Стратегии Европа – 2020 и отражать текущую ситуацию в социальной сфере.

Социальные индикаторы ЕС служат:

– предоставлению фактических данных для оценки конкретных социальных проблем, стоящих перед странами ЕС;

– формированию отчетности стран ЕС о социальной политике в рамках национальных программ реформ и страновых/тематических обследований;

– подготовке докладов и обзоров по проблемам пенсионного обеспечения в ЕС, детской бедности, благосостояния и т.д.;

– аналитической работе на уровне ЕС в области социальной политики.

Рассмотрим перечень индикаторов мониторинга достижения целей ЕС в области социальной защиты и социальной включенности ^[18].

IОбобщающие социальные индикаторы.

Основными целями ЕС в области социальной защиты и социальной включенности являются:

– достижение социальной сплоченности, равенства между мужчинами и женщинами, обеспечение равных возможностей для всех граждан посредством создания эффективной, гибкой, прозрачной, доступной и финансово устойчивой системы социальной защиты населения, а также политики социальной включенности;

– сопряженность и корреляция целей Стратегии Европа – 2020 в области интеллектуального, устойчивого и инклюзивного роста;

– прозрачность и вовлечение заинтересованных сторон в разработку, осуществление и мониторинг социальной политики.

Для мониторинга каждой цели определен набор обобщающих показателей ЕС и/или национальных показателей.

При формировании перечня обобщающих социальных индикаторов разработчики руководствовались следующими принципами:

– емкость индикаторов (расходы на социальную защиту, показатели участия на рынке труда и т. д.).

– используемые индикаторы должны отражать связь между основными направлениями политики и конечными её результатами, между масштабом проблемы и характером мероприятий социальной политики.

Обобщающие социальные индикаторы включают в себя:

1) AROP-компонент: монетарная бедность, бедность по депривациям и низкий уровень занятости членов домохозяйств;

2) риск бедности по группам населения;

3) дифференциация населения по доходам (квинтильные группы);

4) ожидаемая продолжительность жизни без инвалидности;

5) формирование человеческого капитала (сквозь призму количества лиц от 18 до 24 лет, не имеющих полного среднего образования);

6) финансовая стабильность и система социальной защиты (оценивается через государственные расходы);

7) адекватность пенсионной системы (средний доход пожилых людей; средний индивидуальный доход пенсионеров по отношению к их среднему доходу без учета социальных выплат);

8) неравенство в доступе к услугам здравоохранения (самооценка неудовлетворенности медицинской помощью);

9) доходы домохозяйств (темпы роста реального располагаемого дохода, улучшение уровня жизни как результат экономического роста (риск бедности на конкретную дату);

10) уровень занятости лиц в возрасте 55-59, 60-64;

11) уровень бедности среди работающего населения;

12) рабочая сила на рынке труда;

13) региональная сплоченность.

II Индикаторы социальной включенности.

Цель социальной включенности состоит в том, чтобы оказать решающее воздействие на искоренение нищеты и социальной изоляции путем:

– обеспечения равного доступ для всех к ресурсам, правам и услугам, необходимым для участия в жизни общества;

– преодоления отчуждения, а также борьбы со всеми формами дискриминации, ведущими к отчуждению;

– активизации социального вовлечения всех групп населения путем поощрения участия на рынке труда и борьбы с нищетой и социальной изоляцией.

Политика социальной включенности охватывает все уровни государственной власти и интегрирована во все соответствующие государственные стратегии, включая экономическую, бюджетную политику, политику в области образования и профессиональной подготовки.

Индикаторы социальной включенности подразделяются на 3 группы: первичные, вторичные и общие. Первичные показатели – это ограниченный перечень ключевых показателей, охватывающих широкие области. Выбор именно этих показателей в качестве первичных обусловлен тем, что бедность и социальное отчуждение – это явления, напрямую связанные не только с доходом, но и с доступом к основным социальным и экономическим благам (возможности приобретать товары длительного пользования, получать качественные услуги образования, здравоохранения, иметь нестесненные жилищные условия, доступ к рынку труда и т. д.). Вторичные индикаторы поддерживают первичные, более подробно описывая характер или отдельные стороны проблемы.

Первичными индикаторами признаны доля населения за чертой бедности (с доходом ниже 60% медианного уровня); разрыв в уровне занятости между мигрантами и коренным населением; население в возрасте 18-24 лет, не имеющее полное среднее образование; уровень материальной депривации и др.

Вторичными индикаторами социальной включенности являются глубина материальной депривации; депривация в жилищных условиях; влияние социальных трансфертов на риск бедности в разрезе различных возрастных групп; доля лиц, проживающих в безработных домохозяйствах, от общего числа лиц в данной возрастной группе и др.

Общие показатели социальной включенности охватывают распределение доходов населения по квинтильным группам, коэфициент Джини, региональные диспропорции в уровне занятости населения и проч.

II Группа показателей, характеризующих систему пенсионного обеспечения, исходит из достижения глобальных целей пенсионной системы:

1) адекватность пенсий;

2) устойчивое пенсионное обеспечение;

3) модернизация пенсий;

Достижение каждой из этих целей оценивается с помощью первичных и вторичных индикаторов.

Перечень показателей в рамках оценки системы пенсионного обеспечения отражает три перечисленные цели, которые предполагают:

– обеспечение достаточности пенсионных доходов для всех граждан, которые позволяют людям поддерживать свой уровень жизни после выхода на пенсию на принципах солидарности и справедливости;

– достижение финансовой устойчивости государственных и частных пенсионных систем с учетом существующей тенденции к старению населения на основе поддержки более продолжительной трудовой жизни; сбалансированности взносов и пособий; содействия доступности и безопасности частных пенсионных систем;

– прозрачность пенсионной системы, адаптированной к потребностям общества, демографическому старению и структурным изменениям, реформируемой на основе максимально широкого консенсуса.

IV Индикаторы, характеризующие сферу здравоохранения и долгосрочное медицинское обслуживание (паллиативную помощь)

Данная группа индикаторов характеризует возможности равноправного доступа всех граждан к качественному медицинскому обслуживанию, специализированному медицинскому уходу, паллиативной помощи, который обеспечивается нуждающимся и не приводит к ухудшению финансового состояния больного и его близких.

С помощью выбранных индикаторов характеризуется эффективность профилактики заболеваний, качество медицинского обслуживания, паллиативной помощи, мероприятия по поощрению здорового образа жизни.

Данная группа индикаторов также служит мониторингу достижения нескольких целей:

1) доступ к специализированному медицинскому уходу, паллиативной помощи и оценка результатов этих услуг;

2) обеспечение качественной медицинской помощи (её эффективность, безопасность и ориентация на пациента);

3) достижение эффективности расходов на здравоохранение и охрану здоровья.

Реализация каждой из этих целей оценивается с помощью первичных и вторичных индикаторов (принципы формирования их перечня те же, что и для индикаторов оценки системы пенсионного обеспечения). Отдельно также выделяются общие показатели сферы здравоохранения.

VИндикаторы инвестирования в детство

Данная группа индикаторов призвана оценить успехи стран в борьбе с детской бедностью, в её предупреждении и содействии благополучию детей; в достижении социальной включенности детей; в обеспечении доступа ко всем видам ресурсов, качественным услугам образования и здравоохранения. Отдельное внимание концентрируется на важности раннего вмешательства и превентивных подходов при достижении обозначенных целей.

Инвестиции в детство, их необходимость и эффективность оцениваются с позиции 3 поставленных целей:

1) борьба с детской бедностью, социальной исключенностью и содействие благополучию детей;

2) доступ к ресурсам;

3) доступ к услугам.

Таким образом, система социальных показателей ЕС представляет собой комплексную систему оценки социально-экономического положения населения и процессов, протекающих в социуме. Она включает как простые, так и многокритериальные показатели, которые рассчитываются на основе статистических данных по единой методологии и их межстрановое сопоставление является корректным (чего нельзя сказать о социальных показателях ОЭСР по версии Society at Glance). Однако в целом эта система показателей является излишне детальной для проведения экспресс-анализа. Каждая группа показателей вполне самодостаточна для оценки ситуации в той или иной сфере (качество медицинской помощи, пенсионного обеспечения, борьба с детской бедностью и т. д.).

Исключает недостатки обеих выше рассмотренных систем показателей индекс социальной справедливости – интегральный показатель измерения возможностей доступа разных групп населения к основным социальным благам и возможностей участия в жизни общества. Социальная справедливость рассматривается разработчиками индекса как составной элемент легитимности и стабильности любого политического сообщества, предполагающая:

– де-факто равные возможности как концептуальный идеал: гарантирование каждому человеку действительно равных возможностей для самореализации посредством целенаправленных инвестиций в развитие индивидуальных «способностей»;

– инвестиции в «инклюзию» вместо компенсации «эксклюзии»;

– цель создания равных возможностей (в настоящем и будущем) требует создания необходимых социальных, экономических и экологических условий связи между социальной справедливостью и устойчивостью.

С 2019 г. индекс впервые был рассчитан для 41 государства, входящих в Европейский Союз и ОЭСР. Он включает показатели по шести измерениям социальной справедливости, каждому из которых присваивается вес от 1 до 3 (Таблица 2).

Таблица 2 – Индекс социального развития – измерения и индикаторы

Количественные показатели дополнены качественными, которые отражают оценки, представленные более чем 100 экспертами в ответ на опрос о состоянии дел в различных областях политики в странах ОЭСР и ЕС. Для этих показателей рейтинговая шкала варьируется от 1 (худшая) до 10 (лучшая). Чтобы обеспечить совместимость количественных и качественных показателей, все необработанные значения для количественных показателей подвергаются линейному преобразованию, что также дает диапазон от 1 до 10.

Таким образом, индекс социальной справедливости позволяет получить многокритериальную оценку степени равенства возможностей и доступа различных групп населения к основным социальным благам. Среди его достоинств можно отметить щирокий охват индикаторов, возможность дифференцировать значимость групп показателей посредством присвоения веса, комплексность оценки, а также простота расчета большинства количественных показателей. Однако методологические проблемы его применения в условиях действующей системы российской статистики очевидны. Многие используемые для расчета показатели не оцениваются официальной статистикой даже европейских государств, а собираются в результате иных социологических обследований, например показатели Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся PISA, а также качественные показатели, собираемые в рамках проекта Показатели устойчивого управления (Sustainable Governance Indicators). Это существенно затрудняет адаптацию данного многокритериального индекса для российской практики измерения социальной справедливости. Любая замена показателей из оригинальной методики приведет к несопоставимости международных сравнений России со странами ЕС. Однако концепция и общая формула индекса (при условии адаптации к действующей системе статистического учета) может иметь высокую полезность при оценке социальной справедливости в регионах и муниципалитетах внутри страны, существенно дифференцированных по уровню социально-экономического развития.

Выводы. На сегодняшний день возросший уровень социальной напряженности в России ставит перед органами государственной статистики задачу доработки системы оценок простых показателей бедности и неравенства интегральными индексами, оценивающими не только монетарные критерии, но и уровень депривации, нематериальные показатели. Росстат уже с 2014 г. ведет работы по расчету индекса многомерной бедности и социальной исключенности (AROPE) ^[14]. Мы находим целесообразным адаптировать методику исчисления индекса социальной справедливости к российской статистической базе, что позволит объективно отразить сложившуюся ситуацию в социальной сфере регионов и муниципалитетов, а также повысить качество государственной политики по сокращению целого ряда угроз экономической безопасности: усиление дифференциации населения по уровню доходов; снижение качества и доступности образования, медицинской помощи и, как следствие, снижение качества человеческого потенциала; усиление дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития.