Continuity and novations in U.S. policy in Afghanistan

Shapiro Nataliya Igorevna Junior Research Fellow at the National Research Institute Of World Economy And International Relations   117997, Russia, g. Moscow, ul. Profsoyuznaya, 23 nataliashapiro7@gmail.com Other publications by this author

Современная система международных отношений переживает период глубокой трансформации. Ключевой структурной характеристикой формирующегося мирового порядка является полицентричность. Происходит переформатирование глобального и регионального силового равновесия. Меняется соотношение военных, институциональных и экономических потенциалов ведущих мировых держав и новых центров силы, укрепляющих свои позиции в мировой политике. Обостряется стратегическая конкуренция между государствами. В отношениях между ведущими мировыми державами углубляются существующие противоречия и появляются новые антагонизмы. Междержавное противоборство приобретает все более жесткие и бескомпромиссные формы.

Вызовы и угрозы, масштаб и значимость которых существенно возросли после окончания биполярного противостояния (в первую очередь, международный терроризм, религиозный экстремизм, деградация режима ядерного нераспространения, угрозы информационной и кибербезопасности), приобретают все более комплексный характер. В условиях деградации отношений между Западом и Россией повышается их уязвимость перед вызовами безопасности, противодействие которым требует кооперативных усилий. Конфликты асимметричного типа, которые стали одним из наиболее распространенных типов вооруженного противоборства, отличаются многомерностью, множественностью вовлеченных сторон и нелинейным характером протекания. Указанные факторы создают риски длительной вовлеченности государств в вооруженное противостояние. Иллюстрацией подобных оценок служит затянувшаяся вовлеченность США – наиболее политически активной и мощной в военном и экономическом отношении державы – в конфликты на Ближнем и Среднем Востоке. Это обстоятельство обусловливает устойчивый интерес исследователей к изучению стратегии США в асимметричных региональных конфликтах 2000–2010-х гг. ^{[9],[7],[12, с. 22-23],[17],[36],[35],[66],[20],[72]}.

В данной статье на примере конфликтной ситуации в Афганистане анализируются особенности формирования американской стратегии в современных асимметричных конфликтах. Рассматриваются рекомендации, предложенные ведущими американскими «мозговыми центрами» с целью корректировки стратегии США в Афганистане. Особое внимание уделено исследованию процесса выработки американской стратегии на указанном направлении в период с 2009 г. до 2019 г. Данный период отмечен реализацией Соединенными Штатами комплекса мер, направленных на постепенную редукцию вовлеченности и эвентуальный выход из вооруженного конфликта в Афганистане. Исследование процесса формирования афганской стратегии США предваряет краткий анализ роли экспертно-академического сообщества во внешнеполитическом процессе.

Роль политической экспертизы во внешнеполитическом процессе

В настоящее время реализация эффективного и инициативного внешнеполитического курса ведущих мировых держав невозможна без участия влиятельного исследовательского сообщества, призванного решать задачи, с которыми конкретные государства сталкиваются на международной арене. Экспертно-аналитические организации США, сформировавшиеся и функционирующие в соответствии с потребностями внешнеполитического курса страны, отражают специфику американской политической системы ^{[39],[52],[4, с. 125-126]}.

О значении научно-аналитической деятельности в формулировании внешнеполитического курса государства свидетельствует, в частности, тот факт, что США стабильно удерживают лидирующие позиции по числу исследовательских центров. По данным американского исследователя Дж. Макгэнна, в 2018 г. в мире функционировало более 8200 исследовательских центров. В США действовали свыше 1870 исследовательских институтов, наиболее влиятельные из которых расположены преимущественно в Вашингтоне ^{[38, p. 35-36]}. Интенсивность и регулярность коммуникаций между экспертами и государственным аппаратом, наличие диверсифицированных – формальных и неформальных – каналов взаимодействия между ними, включая привлечение внешних экспертов для решения конкретных внешнеполитических задач, указывают на вовлеченность экспертов в политический процесс. При этом в целом ряде случаев выявление степени влияния исследователей на выработку конкретных политических решений представляется затруднительным ^{[6, с. 21]}. Это обусловлено тем, что взаимодействие между государственным аппаратом и экспертно-аналитическим сообществом имеет комплексный характер. Готовность представителей государственной власти интегрировать экспертные разработки в практическую деятельность является одним из важнейших условий поддержания этого взаимодействия.

Политические решения, как правило, вырабатываются в течение достаточно продолжительного периода времени под влиянием целого ряда факторов. Исключения составляют кризисные ситуации, которые требуют оперативного реагирования и принятия решений в течение ограниченного периода времени. Темпоральный аспект играет важную роль во взаимодействии экспертов и государственного аппарата. Американский исследователь Э. Рич указывает на то, что cвоевременность и формат предоставления необходимой экспертной продукции наряду с использованием соответствующих каналов и инструментов для ее целенаправленного продвижения предопределяют степень влияния исследователей на принятие того или иного решения ^{[52, p. 178-196]}. Наличие заранее сформированного пула идей и практических рекомендаций, прошедших предваряющую апробацию в ходе мероприятий с участием представителей политико-экспертного сообщества, способствует оперативному удовлетворению запроса на внешнюю экспертизу со стороны представителей государственной власти.

Ряд исследовательских центров (например, консервативный Фонд наследия) специализируются на подготовке аналитической продукции «в режиме быстрого реагирования», генерируя компактные по объему и лаконичные по содержанию исследования, включающие набор рекомендаций ^{[14, p. 137]}. При этом необходимо учитывать, что в рекомендациях экспертов редко содержатся принципиальные новации, хотя и присутствуют отдельные элементы новизны. Эксперты обладают более объемным, комплексным восприятием проблемной ситуации и свежим непредвзятым взглядом со стороны. Готовность к поиску нетривиальных решений сложных проблем повышает их привлекательность для лиц, вовлеченных в формулирование и осуществление внешней политики.

Исследования, подготовленные внешними экспертами, способствуют конкретизации и углублению представлений о проблемных ситуациях у политикоформирующего сообщества. По мнению американского политолога С. Уолта, исследования выполняют диагностические, прогностические и прескриптивные функции. Кроме того, они позволяют оценить результаты деятельности субъекта политического процесса. Диагностические функции предполагают изучение большого объема информации об объекте исследования и ее последующее структурирование. Прогностические функции предусматривают определение временно́го горизонта прогноза и выявление специфики эволюции явления. Прескриптивные функции подразумевают формулирование альтернативных вариантов решения проблемных ситуаций, конкретизацию целей, анализ последствий реализации конкретных альтернатив. Анализ итогов деятельности субъекта предусматривает оценку его действий с учетом сопоставления интересов, целей и достигнутых результатов ^{[69, p. 29-34]}.

Одним из распространенных механизмов внедрения результатов научной деятельности экспертов во внешнеполитический процесс является модель «коалиции убеждений». Общие ценности, совпадающие или схожие представления субъектов политического процесса способствуют их объединению в коалиции в целях продвижения своих предпочтений и интересов в процессе выработки и реализации внешней политики. Ядро системы убеждений участников коалиций отличается высокой резистентностью к изменениям. Это, в свою очередь, предопределяет их восприимчивость к информации, которая подкрепляет сформировавшуюся у них точку зрения по конкретной проблеме. Значимость сведений, не соответствующих базовым установкам, образующим ядро системы убеждений участников коалиций, нивелируется. Коалиции могут обладать высокой степенью устойчивости и существовать на протяжении длительного периода времени (в течение нескольких лет или десятилетий) ^{[57, p. 189-222]}.

Иллюстрацией противоборства конкурирующих коалиций внутри администрации США является ситуация, сложившаяся в 2009 г. в преддверии масштабного наращивания американского контингента в Афганистане в рамках стратегии «большой волны» (surge). Вице-президент Дж. Байден был одним из противников увеличения американского военного персонала, однако сторонники противоположного курса одержали верх. Схожая ситуация борьбы между конкурирующими коалициями внутри администрации наблюдалась в период разработки стратегии США в отношении Афганистана и Южной Азии, обнародованной президентом Д. Трампом в августе 2017 г. С. Бэннон, который в то время занимал пост старшего советника президента, крайне негативно относился к перспективе увеличения американского контингента в Афганистане. Он стремился склонить президента к реализации альтернативного курса действий.

В условиях острого межинституционального и межведомственного противоборства, характерного для политической системы США, повышается востребованность внешней экспертизы для поиска противоборствующими коалициями максимально эффективных способов реализации своих целей в политической борьбе. Это, в свою очередь, предопределяет вовлеченность американского экспертно-аналитического сообщества в процесс выработки политических решений.

«План Обамы»: проблемы имплементации

Среди прецедентов по проведению пенитенциарных интервенций особое место в американской внешнеполитической практике занимает инициированная США операция по международному вооруженному вмешательству в Афганистане. Она осуществлена на легитимных основаниях с целью свержения режима талибов и ликвидации угрозы со стороны транснациональной террористической организации «Аль-Каида» (запрещена в России), ответственной за теракты в США 11 сентября 2001 г. Долгосрочные результаты военной операции в Афганистане, начавшейся в октябре 2001 г., оказались непропорциональны многолетним усилиям коалиционных сил. Афганский блицкриг сменился затянувшейся вовлеченностью США и НАТО в изнуряющий асимметричный конфликт. Хроническая внутриполитическая турбулентность, отсутствие функциональных государственных институтов и дееспособных сил безопасности, неразвитость экономики, непрекращающаяся десятилетиями гражданская война, усугубленная вмешательством региональных и внерегиональных держав, активная роль в вооруженном противостоянии множественных негосударственных акторов (международных террористических организаций, криминальных сетей, наемников и др.) превратили Афганистан в «серую зону» мировой политики. Ситуация в Афганистане продемонстрировала, что наличие широкой международной коалиции во главе с США – наиболее мощной в военном и экономическом отношении державы – не гарантирует успеха акциям по вооруженному вмешательству в конфликты кризисных государств ^{[13, с. 189-190]}.

Эскалация вооруженного конфликта, расширение зоны влияния Движения талибов (запрещено в России) и рост диверсионно-террористической активности боевиков во второй половине 2000-х гг. стимулировали Вашингтон к переосмыслению стратегии в Афганистане. Воплощением нового подхода демократической администрации Б. Обамы, пришедшей к власти в январе 2009 г., стали (1) признание неразрывности безопасности Афганистана и Пакистана (концепция «Аф-Пак»), а также (2) комплекс практических мер, направленных на «ответственное завершение войны». Эти меры включали спорадические попытки налаживания диалога c «умеренными» талибами, активизацию усилий по подготовке афганских вооруженных сил, стимулирование кабульского правительства к осуществлению внутренних реформ, масштабное наращивание иностранного контингента, сопровождавшееся его поэтапным выводом, а также передачу ответственности по поддержанию безопасности национальным силовым структурам ^{[44],[13, с. 189-190]}.

Значимую роль в формулировании афганской стратегии Обамы сыграли рекомендации сотрудника Института Брукингса Б. Ридела. В ходе президентской кампании 2008 г. он консультировал Обаму. На протяжении тридцати лет Ридел работал в Центральном разведывательном управлении. В 1990–2000-е гг. он занимал ответственные посты в Пентагоне и Совете по национальной безопасности (СНБ), где он в том числе курировал южноазиатское и ближневосточное направления. В отличие от сотрудников аналитических центров, оказавших влияние на формирование внешнеполитического курса Обамы, Ридел не стремился занять пост в новой администрации*. Учитывая его глубокое знание региональной специфики, Обама поручил Риделу провести обзор политики США в отношении Афганистана и Пакистана. Согласно проведенному исследованию, разгром «Аль-Каиды» был определен в качестве единственного «жизненно важного» интереса США в регионе. В приложении к документу, которое имело конфиденциальный характер, в качестве одной из приоритетных задач региональной политики США фигурировало предотвращение несанкционированного доступа экстремистских группировок к ядерному арсеналу Пакистана ^{[20, p. 363-366]}.

Процесс разработки новой стратегии в отношении Афганистана и Пакистана характеризовался напряженной борьбой между коалициями сторонников двух противоположных подходов. Активные приверженцы первого подхода – министр обороны Р. Гейтс, председатель Объединенного комитета начальников штабов М. Маллен, генералы Д. Петреус и Ст. Маккристал, госсекретарь Х. Клинтон – призывали к реализации масштабной контрповстанческой кампании. Целесообразность второго подхода – ограниченной контртеррористической миссии – отстаивали вице-президент Дж. Байден, помощник президента США по вопросам внутренней безопасности и борьбы с терроризмом Дж. Бреннан, заместитель советника по национальной безопасности Т. Донилон, руководитель аппарата СНБ Д. Макдоноу, советник по национальной безопасности вице-президента США Э. Блинкен. Решение Обамы о стратегии в конфликте носило компромиссный характер и совмещало элементы обоих подходов ^{[51, p.75-78],[72, p. 254-255]}.

В условиях передачи ответственности за обеспечение безопасности афганским силовым структурам США и НАТО взяли курс на осуществление вспомогательных функций. В январе 2015 г. союзники приступили к реализации новой небоевой миссии «Решительная поддержка», направленной на укрепление потенциала афганских сил. Американский спецназ продолжил выполнение контртеррористических задач*. Переориентация США и НАТО на осуществление консультативно-тренировочных функций сопровождалась выводом основной части иностранных войск из Афганистана.

Значительное сокращение коалиционных сил стимулировало боевиков активизировать действия на локально-региональном уровне. Продолжилась консолидация позиций Движения талибов – наиболее многочисленной группировки, действующей в Афганистане. Участились попытки взять под контроль ряд стратегически важных районов Афганистана. В крупных городах, включая Кабул, наблюдалось нарастание диверсионно-террористической деятельности вооруженных формирований. «Аль-Каида» и различные этнические террористические группировки укрепляли свои позиции. Ликвидация лидера талибов муллы Мансура сопровождалась ростом влияния непримиримых радикалов в Движении талибов. Активизировалось проникновение на территорию Афганистана международных террористических организаций, включая «Исламское государство» (запрещено в России), обосновавшееся на востоке страны. В российском политико-экспертном сообществе дебатировался вопрос о потенциальной угрозе экспорта насилия со стороны афганского филиала ИГ в Центральноазиатский регион. Пекин выражал озабоченность по поводу возможного дестабилизирующего воздействия ИГ на ситуацию в Синьцзян-Уйгурском автономном районе Китая. Учитывая последствия вывода американского контингента из Ирака в 2011 г., в американских политико-экспертных кругах высказывались опасения по поводу развития ситуации в Афганистане по «иракскому сценарию». Американское военное командование стремилось предотвратить рост влияния «Исламского государства» в Афганистане до уровня, сопоставимого с влиянием группировки в Сирии и Ираке ^{[21],[18, p. 25-36],[11, с. 13-22]}.

На этом фоне происходил пересмотр параметров и модальностей присутствия США в Афганистане. Четко обозначились пределы реализации политического, а не военного по своей сути, решения о графике вывода войск, который не учитывал динамику развития конфликта. Испытывая давление со стороны внешнеполитического и военного истеблишмента, Обама взял курс на отказ от фиксации промежуточных сроков сокращения американского контингента. Функции американских военнослужащих были постепенно расширены. Растущая дистанция между политической риторикой и действиями администрации на афганском треке дала возможность аналитикам по-разному интерпретировать намерения Вашингтона. Политические оппоненты Обамы обвинили его в непоследовательности, нарушении предвыборных обещаний и расширительной интерпретации формата новой небоевой миссии ^[11].

В ведущих американских СМИ появились сообщения об эскалации «тайной войны» в Афганистане ^[54]. Крупнейшая победа талибов – захват столицы провинции Кундуз в сентябре 2015 г. – сопровождалась ослаблением ограничений на участие американских подразделений в операциях афганских силовиков. Представители Пентагона дозированно комментировали ситуацию в Афганистане, опасаясь, что действия американских военных могли расцениваться как выходящие за рамки небоевой миссии ^[25],[11]. Военное руководство США было мотивировано стремлением минимизировать освещение хода афганской войны в СМИ. Отсутствие транспарентности в действиях Пентагона делало позицию американского руководства уязвимой для критики. Президент Обама стремился придерживаться линии на минимальное участие США в конфликте. Он искал компромиссную модель минимального вовлечения, которая бы позволила, с одной стороны, избежать дальнейшей деградации ситуации, а с другой – исключить возобновление активного участия американских военных в вооруженном противоборстве.

В течение последних двух лет своего президентства Обама дважды выступал с заявлениями по Афганистану ^[62],[63]. Парируя аргументы своих оппонентов, он акцентировал неизменность своего негативного отношения к участию США в затяжных вооруженных конфликтах. В то же время он отмечал значимость афганской кампании для противодействия эволюционирующей террористической угрозе. Отказ от вывода войск он мотивировал необходимостью продолжать борьбу с терроризмом, в том числе с целью не допустить возрождения активно действующих ячеек «Аль-Каиды».

Ревизия первоначального плана Обамы о выводе войск из Афганистана имела вынужденный характер. По сообщениям СМИ, решение президента базировалось на рекомендациях генерала М. Демпси, занимавшего в то время пост председателя Объединенного комитета начальников штабов. Его рекомендации были представлены на рассмотрение главы государства в августе 2015 г. Они предусматривали пролонгирование афганской миссии после завершения срока полномочий второй администрации Обамы. По замыслу Демпси, для борьбы с ИГ, «Аль-Каидой» и другими группировками, представляющими угрозу безопасности США, американский контингент в Афганистане должен насчитывать от 3000 до 5000 военнослужащих, дислоцированных на двух–трех базах, включая крупную авиабазу Баграм. По мнению ряда наблюдателей, рекомендации Демпси являлись компонентом проекта расширения военного присутствия США в мире в целях борьбы с терроризмом ^[29],[11].

В экспертных дискуссиях о дальнейшем участии США в конфликте доминировал вопрос о численности и параметрах присутствия американских войск. Обсуждение военно-политической составляющей афганской стратегии США фактически выделилось в отдельное, самостоятельное, наиболее проработанное направление. Адепты афганской миссии предлагали различные конфигурации долгосрочного присутствия в Афганистане. С учетом официального завершения военной кампании ряд аналитиков рекомендовали администрации стабилизировать военное присутствие на пониженном – минимально приемлемом – уровне. Высказывались предложения сохранить базы в южных и восточных районах страны с ограниченной численностью американского контингента. В экспертных кругах также рассматривался вариант обеспечения военного присутствия США по так называемой южнокорейской модели ^{[31],[45],[12, с. 24]}.

Ряд аналитиков рекомендовали американскому руководству формулировать стратегию в регионе в соответствии с логикой «удаленного балансирования» (offshore balancing). Политика «удаленного балансирования», которая является альтернативой интервенционизму и изоляционизму, «предполагает самоустранение государства от узла противоречий или региона и предоставление инициативы в его решении другим» игрокам. При этом предусмотрено сохранение потенциала для оперативного вмешательства в случае обострения ситуации ^{[5, с. 259],[12, с. 24],[40, p. 70-83]}.

Немаловажную роль в решениях Обамы сыграло избрание на пост президента Афганистана А. Гани, действия которого контрастировали с действиями его предшественника Х. Карзая. Гани предпринял ряд шагов, направленных на закрепление восприятия в Вашингтоне нового афганского руководства в качестве заинтересованного в сотрудничестве партнера. 30 сентября 2014 г., на следующий день после вступления Гани в должность, в Кабуле состоялось подписание соглашения о статусе сил НАТО, а также соглашения о сотрудничестве в области безопасности и обороны между Афганистаном и США. Эти документы составили правовую базу пребывания иностранных контингентов на афганской территории после официального завершения военной кампании в декабре 2014 г. С афганской стороны оба документа подписал советник по национальной безопасности М.Х. Атмар. Соглашения ратифицированы афганским парламентом 27 ноября 2014 г. и вступили в силу 1 января 2015 г. ^[60],[15]. Нежелание Карзая подписать вышеуказанное соглашение с США было одним из раздражителей в американо-афганских отношениях. Президент А. Гани отменил ряд ограничений, введенных его предшественником, на оказание авиаподдержки афганским силам американскими ВВС, а также проведение ночных рейдов с участием американских и афганских военных. Кроме того, он наладил тесные рабочие контакты с командующим коалиционными силами генералом Дж. Кэмпбеллом ^[37],[12].

Содействие налаживанию диалога между кабульским правительством и талибами декларировалось в качестве одной из приоритетных задач американской дипломатии в регионе. Ставка была сделана на вовлечение в мирный процесс наименее одиозных талибов. Подготавливая почву для переговоров, в 2010 г. Госдепартамент исключил Талибан из списка иностранных террористических организаций. Параллельно США продолжили линию на ликвидацию высшего руководства Движения талибов и других формирований вооруженной оппозиции. Особо отмечалась необходимость поддержки афганского урегулирования со стороны региональных государств, в первую очередь Пакистана. Из лексикона американских дипломатов, политиков и военных исчезло упоминание термина «Аф-Пак», который объединил два кризисных государства в общую конфликтную ситуацию, вызвав крайне негативную реакцию Пакистана ^[53]. В январе 2016 г. был создан новый консультативный механизм – «Четырехсторонняя координационная группа», в состав которой вошли США, Китай, Афганистан и Пакистан. Ряд американских экспертов рекомендовали подключить к работе группы Индию, Иран и Россию ^{[28, p. 63],[73]}. Деятельность группы, которая изначально не воспринималась Москвой в качестве действенной структуры, была направлена на налаживание прямого диалога между кабульским правительством и Движением талибов. Однако значимых результатов достичь не удалось ^{[12, с. 25]}.

Учитывая отсутствие прогресса на примиренческом треке, российская дипломатия активизировала усилия с целью создания условий для запуска процесса мирных переговоров. Москва была мотивирована стремлением привлечь максимальное количество региональных игроков, включая центральноазиатских партнеров, к работе примиренческих механизмов по Афганистану. Практическим воплощением этого подхода стало возобновление работы Контактной группы «ШОС – Афганистан» в октябре 2017 г. и запуск Московского формата консультаций по Афганистану ^{[12, c. 25-26]}.

Новацией середины 2010-х гг. стало увязывание полного вывода иностранных войск с устойчивым политическим урегулированием между Кабулом и вооруженной оппозицией. Впервые это положение было зафиксировано в совместном заявлении, принятом по итогам визита президента Афганистана А. Гани и главного исполнительного лица А. Абдуллы в Вашингтон в марте 2015 г. В совместном заявлении по итогам переговоров глав двух государств подчеркивалось, что пролонгирование присутствия американского контингента было осуществлено по просьбе президента А. Гани проявить гибкий подход к графику вывода войск ^[67]. При этом глава Пентагона Э. Картер заявил, что руководство США намерено сохранить ограниченное присутствие в Афганистане после 2016 г. в консультативных и контртеррористических целях ^[30]. Доводы ряда американских политологов о несовместимости двух целей – сохранении военного присутствия, обрекающего США на увязание в перманентной антиповстанческой борьбе, и «замирении» с талибами – администрация отвергала. Постоянное военное присутствие США будет содействовать консервации антиамериканских настроений в регионе и неизменно мотивировать афганских боевиков вести борьбу с «иностранными оккупантами». В свою очередь, государства региона будут добиваться вывода американских войск, оказывая поддержку боевикам, и тем самым препятствуя стабилизации обстановки в Афганистане ^{[55],[12, c. 26]}.

Новый этап экспертных дискуссий о региональной внешнеполитической стратегии США свидетельствовал о том, что базовые аргументы адептов афганской миссии с течением времени не претерпели существенных изменений. Формальным обоснованием дальнейшего присутствия служила уже ставшая привычной цель не допустить превращение Афганистана в базу для транснационального терроризма. Это соображение дополнялось устойчивым набором аргументов о необходимости предотвратить захват ядерного арсенала Пакистана исламистами, не допустить неконтролируемую эскалацию напряженности между де-факто ядерными державами Индией и Пакистаном, укреплять конструктивные отношения с Индией как потенциальным противовесом Китаю в случае обострения американо-китайских противоречий, осуществлять мониторинг текущей и перспективной ситуации вокруг ядерной программы Ирана, давление на который является важнейшим компонентом ближневосточной политики Вашингтона и элементом торга в отношениях с Москвой ^{[3, с. 20],[12, с. 26-27],[45],[70],[58, p. 2-8],[34, p. 23-25]}.

Американские эксперты выражали опасения по поводу наиболее высокого уровня концентрации террористических группировок, действующих в Южной Азии, по сравнению с другими регионами мира. Кроме того, американские аналитики высказывали озабоченности относительно темпов наращивания ядерного арсенала Пакистана. Согласно консервативным прогнозам, при сохранении темпов производства на текущем уровне к 2025 г. ядерные силы этой страны будут насчитывать 220-250 ядерных боезарядов (ЯБЗ). Согласно алармистским оценкам, в течение десяти лет Исламабад может увеличить количество ЯБЗ до 300-350 единиц и стать обладателем третьего по величине ядерного арсенала в мире (после США и России) ^{[22, p. 21-23],[33, p. 348]}.

Помимо декларируемой заинтересованности поддерживать стабильность регионального порядка, США сохраняли интерес к Афганистану как оптимальному плацдарму для проецирования силы в Центральной Евразии. Не утратили свою значимость и сугубо военные задачи – испытание новых видов вооружений и совершенствование военных практик в условиях асимметричного противостояния ^{[12, с. 26-27]}. Параллельно на экспертном уровне продолжались поиски модели обеспечения безопасности Афганистана при ведущей роли государств региона, что, в свою очередь, позволило бы США переориентировать ресурсы наболее приоритетные направления и при этом предотвратить появление новых очагов терроризмав регионе. В этой связи аналитики правоцентристского Центра стратегических и международных исследований отмечали, что в долгосрочной перспективе для США наиболее предпочтительной была бы модель, основанная на кооперативном взаимодействии в Афганистане азиатских гигантов – Китая и Индии. Американские аналитики исходили из того, что наличие общего пула проблем безопасности (прежде всего, вызовы со стороны террористических формирований, активно действующих в регионе) будет благоприятствовать сближению двух государств ^{[28, p. 15]}.

Афганский трек внешней политики Дональда Трампа

Приход в Белый дом Д. Трампа ознаменовал радикальную смену лидера в США. Задолго до своего избрания на пост президента Трамп высказывался критически по поводу участия США в затяжных бесперспективных конфликтах и выступал за свертывание американских военных операций за рубежом. С учетом негативного отношения Трампа к обременительной афганской войне Г. Макмастер, занимавший в то время пост советника по национальной безопасности, стремился убедить президента в том, что ситуация в Афганистане не безнадежна. Он предостерегал Трампа о негативных последствиях вывода войск для региональной и международной безопасности. Г. Макмастер и министр обороны Дж. Мэттис (подал в отставку в декабре 2018 г.) сыграли основную роль в формулировании новой стратегии в отношении Афганистана. План Макмастера предусматривал увеличение американского контингента на 3000-5000 военнослужащих, дальнейшее укрепление потенциала афганских сил, мотивирование афганского руководства к реализации демократических преобразований, усиление давления на Исламабад, укрепление отношений с государствами региона (в первую очередь, с Индией), а также сохранение международной поддержки афганского проекта со стороны союзников и партнеров США (39 государств-участников коалиции) ^{[71, p. 119-121],[12, с. 28]}.

Перспектива увеличения американского контингента в Афганистане вызвала противодействие со стороны ряда высокопоставленных членов администрации. В частности, старший советник президента Ст. Бэннон критически отозвался о плане Макмастера. Желая дискредитировать Макмастера, сторонники Бэннона в «Брейтбарт Ньюс» и других консервативных СМИ обвинили его в игнорировании интересов президента. В частных беседах Макмастер выражал раздражение по поводу того, что Бэннон, по его мнению, пытался дистанцировать президента от военного командования и склонить его к реализации сомнительных иницитив. Особую озабоченность Макмастера вызвало поддержанное Бэнноном предложение Э. Принса, основателя частной военной компании «Блэкуотер», деятельность которой была связана с чередой скандалов в Ираке, делегировать ЧВК бо́льшую часть военных функций в Афганистане. Макмастер, Мэттис и другие представители военного истеблишмента крайне негативно отнеслись к этой идее ^[64]. Борьба между Макмастером и Бэнноном достигла пика в июле 2017 г. в период напряженного обсуждения альтернативных вариантов корректировки американской стратегии в Афганистане. Спланированная кампания по дискредитации Макмастера, причастность к которой Бэннон отрицал, вызвала недовольство некоторых высокопоставленных членов администрации, включая главу аппарата Белого дома Дж. Келли ^[56].

Склоняясь к выводу войск из Афганистана и получая противоположные рекомендации от конкурирующих между собой коалиций сторонников различных стратегий поведения в конфликте, Трамп колебался между следованием своим милитаристским и антиинтервенционистским импульсам. Подобно своим предшественникам (Дж. Бушу-мл. и Б. Обаме), Трамп не желал войти в историю как президент, который потерпел поражение в Афганистане. В то же время он сетовал, что увеличение контингента окажет незначительный эффект. Президент проявлял растущее нетерпение в ходе брифингов. По сообщениям СМИ, фрустрация Трампа по поводу отсутствия приемлемых альтернатив вылилась в угрозу отправить в отставку командующего коалиционными силами генерала Дж. Николсона ^{[56],[71, p. 124-128],[12, с. 28]}.

К лету 2017 г. процесс обзора афганской стратегии начал стагнировать. Над всеми вопросами, связанными с афганской войной, довлело наследие Обамы и его стиль управления, который вызывал острое неприятие Трампа. В частных беседах со своими советниками Трамп жаловался на нежелание исправлять чужие ошибки. Помимо советника по национальной безопасности и главы Пентагона к числу ключевых фигур, сыгравших роль в принятии решения Трампа относительно стратегии в Афганистане, относился сенатор-республиканец Л. Грэм. Будучи одним из последовательных сторонников сохранения американского присутствия в Афганистане, он настоятельно советовал президенту прислушаться к мнению военных. Еще одной значимой фигурой, повлиявшей на решение Трампа, был глава аппарата Белого дома, отставной генерал Дж. Келли. В отличие от своего предшественника Р. Прибуса, который занимал пассивную позицию по Афганистану, Келли, по словам одного из советников президента, выступил в роли катализатора принятия решения. Помимо жесткой позиции по вопросу борьбы с терроризмом, Келли имел личные мотивы: в 2010 г. его сын, 29-летний Р. Келли, погиб в Афганистане ^[56].

По мере того, как президент начал склоняться к рекомендациям военных, генеральный прокурор Дж. Сешнс и некоторые советники Трампа напомнили ему об ожиданиях его наиболее активных сторонников, желавших, чтобы президент освободил страну от бремени участия в затяжных войнах. Тем не менее, в конечном итоге Трамп внял рекомендациям генералитета и сделал выбор в пользу конвенционального подхода к афганскому конфликту. В то же время Трамп не изменил свое негативное отношение к войне в Афганистане. Впоследствии он вновь заявлял о необходимости свертывания афганской миссии ^{[71, p. 315]}.

21 августа 2017 г. президент Трамп обнародовал новую американскую стратегию в отношении Афганистана и Южной Азии, которая базировалась на пяти основных положениях ^[50]. Во-первых, она формировалась в соответствии со складывающейся обстановкой, а не временны́ми рамками. Лишая противника возможности оперативно корректировать свои действия, Вашингтон стремился повысить эффективность осуществляемых мер. Сознательное введение элемента непредсказуемости в новую стратегию позволяло администрации решить, как минимум, две задачи: расширить пространство для дальнейшей корректировки стратегии и лишить Талибан стимула к терпеливому ожиданию ухода американских войск. Во-вторых, помимо силового инструментария, новая стратегия предусматривала использование комплекса невоенных средств. Практическое взаимодействие с Кабулом было увязано с наличием прогресса в государстве-партнере. Трамп подчеркнул, что кабульское правительство должно нести свою часть военного, политического и экономического бремени. В-третьих, политика США в отношении Пакистана была увязана с оценкой его реального вклада в обеспечение американских интересов в регионе. По словам Трампа, продолжающаяся поддержка террористических формирований со стороны Исламабада неприемлема ^{[12, c. 28-30]}.

В-четвертых, Трамп подтвердил сделанную его предшественниками ставку на Индию как оплот американской политики в Южной Азии. Он заявил об общности задач, стоящих перед двумя государствами, по обеспечению мира и безопасности в Индо-Тихоокеанском регионе. Вашингтон рассчитывал на повышение профиля участия Индии в афганских делах. В-пятых, снятие ограничений на ведение боевых действий в Афганистане, введенных предыдущей администрацией, было призвано повысить эффективность борьбы с терроризмом. С одной стороны, Трамп продолжил линию Обамы, который в 2014-2016 гг. постепенно ослаблял введенные ограничения. С другой стороны, Обама стремился контролировать действия американских военных. Трамп, напротив, расширил свободу их действий, мотивируя это тем, что жесткий контроль со стороны Белого дома препятствует достижению победы ^{[12, c. 28-30]}. Воинственная риторика Трампа не исключала возможность поиска переговорных решений. Наращивание силового прессинга было призвано склонить талибов к переговорам.

Обнародованная Трампом стратегия позднее была дополнена формулой «регионализировать, объединять, укреплять, примирять и поддерживать» (regionalize, realign, reinforce, reconcile and sustain –“R4+S”), предложенной министром обороны Дж. Мэттисом. Она сочетала отдельные компоненты афганской политики Обамы с более активным использованием методов дистанционной войны. По словам Мэттиса, эта формула предусматривала активизацию взаимодействия с государствами региона, интенсификацию консультативно-тренировочных функций в целях укрепления боевого потенциала афганских сил, незначительное увеличение иностранного контингента, а также стимулирование вооруженной оппозиции к прекращению борьбы и началу переговоров с афганским правительством ^{[47, p. 13-15]}.

Стратегия Д. Трампа в отношении Афганистана и Южной Азии вызвала неоднозначную оценку американских аналитиков. Комментарии адептов афганской миссии были выдержаны в оправдательно-апологетическом ключе с элементами сдержанной критики. Сторонники афганской кампании ожидали от администрации четко артикулированных долгосрочных политических обязательств в отношении Афганистана. В качестве положительных аспектов стратегии аналитики отмечали продолжение борьбы с террористическими группировками, публичное признание главой государства негативной роли Пакистана, а также приоритетность сохранения политической, экономической и военной помощи Афганистану. Подчеркивалось, что программы помощи должны носить обусловленный и более селективный характер. Американские эксперты рекомендовали администрации дозированно поощрять конкретные действия страны-реципиента в области военного строительства и демократических преобразований, сохраняя возможность полного или частичного прекращения помощи в случае отклонения Афганистана от траектории демократического развития ^{[12, с. 30],[16],[26],[24]}.

В заслугу Д. Трампу было поставлено его заявление о недопустимости продолжающейся поддержки террористических организаций со стороны Исламабада. Эксперты указывали на явное противоречие между декларируемым отказом от государствостроительства и необходимостью продолжения усилий на этом направлении в соответствии с заявленной стратегией ^{[41],[26, p. 2]}. Не объявленная Трампом, но планировавшаяся отправка дополнительного контингента расценивалась как паллиативная мера, не способная оказать значимое влияние на военно-политическую обстановку в стране.

Акцентировалась безальтернативность урегулирования ситуации в Афганистане политическими средствами и необходимость координации действий с региональными державами для содействия запуску прямого диалога между Кабулом и талибами. В целях достижения устойчивого «замирения» с талибами аналитики рекомендовали действующей администрации избегать соблазна форсировать переговорный процесс и отказаться от упрощенного восприятия двусторонних договоренностей в категориях «сделки». Отмечалась растущая значимость региональных усилий по стабилизации Афганистана. Окончание вооруженного конфликта адепты афганской миссии рассматривали в качестве главного условия концентрации ресурсов на решении узко сформулированных контртеррористических задач в регионе. Американские аналитики предостерегали, что исход США и НАТО из Афганистана может способствовать расширению активности различных вооруженных формирований. Форсированный вывод коалиционных сил чреват коллапсом кабульского режима, девальвацией хрупких политических достижений прошедших лет и погружением Афганистана в масштабную гражданскую войну ^{[26, p. 1-2],[58, p. 2-8],[61],[42],[16],[19],[24]}.

Противники афганской миссии заявили об исчерпанности ресурсов по адаптации стратегии в отношении Афганистана. Отмечалось, что Белый дом не в состоянии предложить альтернативу сложившемуся статус-кво. Администрация Трампа подверглась критике за формулирование ложных внешнеполитических приоритетов и неадекватную оценку угроз для национальной безопасности США. Подчеркивалось, что США не имеют значимых стратегических интересов в Афганистане, которые могли бы служить обоснованием дальнейшего присутствия в стране. Основной рациональный мотив афганской кампании – предотвращение превращения Афганистана в базу для транснационального терроризма – утратил актуальность. Задачи ослабления потенциала «Аль-Каиды», имеющей глобальные амбиции, были в основном решены. Борьба с террористическими группировками, активно действующими на локально-региональном уровне, не способствует укреплению безопасности США. Объем ресурсов, необходимых для достижения военной победы, существенно превышает потенциальные выигрыши от нее ^{[12, с. 30],[65],[46],[23]}.

Критики афганской кампании указывали на переоцененность значения Афганистана для США. Они отмечали, что Вашингтон располагает ограниченным инструментарием рычагов влияния на ситуацию в афгано-пакистанском ареале. В отношениях с Пакистаном Вашингтону приходится довольствоваться краткосрочными тактическими уступками с его стороны в отсутствие значимых для США долговременных изменений в поведении Исламабада. Руководствуясь субъективными мотивами, Исламабад продолжает неофициально патронировать афганский Талибан. Модель поддержания безопасности Афганистана силами международной коалиции себя исчерпала. Констатируя бесперспективность афганской войны, аналитики указывали на необходимость отказаться от ее восприятия сквозь призму концепции «невозвратных издержек», смириться с поражением и вывести войска ^{[12, c. 30],[46],[49],[48],[65],[23]}.

Противники афганской миссии отвергали широко распространенное представление о превращении Афганистана в убежище для террористов в случае исхода США и НАТО. Они заявляли об опасности потакания «мифу о безопасных убежищах» (safe haven myth), укоренившемуся в сознании политиков, журналистов и экспертов, и выражали уверенность в том, что Талибан впредь не будет предпринимать шаги, которые могли бы спровоцировать Вашингтон на силовое вмешательство. В американской аналитике высказывалась мысль о том, что афганское направление является оптимальным для создания дополнительных трудностей для противников США (Китая, России, Ирана). В соответствии с этой логикой Вашингтону следовало прекратить или минимизировать участие в решении проблем безопасности, в значительной степени затрагивающих интересы государств, внешнеполитическое поведение которых представляет вызов для американских интересов. Постулировалась необходимость свертывания вовлеченности США в региональные конфликты и окончательного отказа от попыток осуществления нереализуемой задачи – демократизации кризисных государств на периферии мировой системы. Аналитики констатировали, что Афганистану и региону Южной и Центральной Азии суждено занимать второстепенные позиции в иерархии американских внешнеполитических приоритетов ^{[23],[46],[49],[48],[65],[68]}.

Содержание афганской стратегии администрации Д. Трампа произвело эффект дежа-вю. Действующая администрация, по сути, предложила очередную модификацию стратегии «легкой поступи». Дефицит идей породил у ряда наблюдателей ощущение интеллектуальной стагнации ^{[32, p. 37-46],[27]}, подпитываемое вторичностью рекомендаций, предложенных некоторыми американскими аналитиками. Динамика изменения конфликтной ситуации в Афганистане опережала темпы прироста новых продуктивных идей. Важнейшая черта экспертных дискуссий второй половины 2010-х гг. – осознание «отработанности» и исчерпанности идей и подходов, аккумулированных в американском исследовательском сообществе за годы реализации афганской кампании.

Назначение в сентябре 2018 г. опытного дипломата афганского происхождения З. Халилзада на пост спецпредставителя США по афганскому примирению свидетельствовало об интенсификации усилий Вашингтона по уменьшению бремени вовлеченности в афганский конфликт. Новизна ситуации заключалась в том, что США впервые стали предпринимать энергичные, целенаправленные усилия по достижению «замирения» с талибами. Активные действия американской дипломатии на афганском треке были обусловлены рядом факторов, в первую очередь изменениями внешнеполитических приоритетов США (нацеленностью на междержавное противоборство с Китаем и Россией) ^[43], необходимостью концентрации ресурсов на приоритетных внешнеполитических направлениях (Азиатско-Тихоокеанский регион, евроатлантический трек), а также приближением президентских выборов, в ходе которых Трамп может использовать окончание афганской войны в качестве одного из значимых результатов первого срока своего президентства.

По итогам интенсивных переговоров между З. Халилзадом и представителями Движения талибов, прошедших в Дохе в 2019 г., был подготовлен проект соглашения между США и Талибаном. В сентябре по инициативе президента Д. Трампа переговоры были приостановлены. Формальным поводом послужила гибель американского военнослужащего в результате теракта в Кабуле. Россия, Китай и Пакистан призвали стороны возобновить переговоры и подписать двустороннее соглашение ^[8]. Россия, по словам официального представителя МИД М. Захаровой, «готова выступить свидетелем подписания или гарантом выполнения соглашения между США и Движением талибов, если соответствующее обращение сторон к нам поступит… Международный механизм обеспечения договоренностей должен быть определен в ходе переговоров между самими сторонами – США и Движением талибов – при соответствующих консультациях с потенциальными международными гарантами» ^[2].

* * *

Будучи результирующей сложных социально-политических взаимодействий, внешняя политика государства может значительно отличаться от субъективных целей и предпочтений отдельных участников внешнеполитического процесса. Опыт модификации стратегии США в отношении конфликтной ситуации в Афганистане, предпринятой администрациями Б. Обамы и Д. Трампа, свидетельствует о том, что базовые установки политики американского руководства на протяжении достаточно продолжительного периода времени остаются устойчивыми. Интерпретация ключевой цели в конфликте – предотвращение превращения Афганистана в базу для транснационального терроризма – не претерпевает изменений в течение длительного времени. Утрированно силовое восприятие проблематики противодействия терроризму демонстрирует свою устойчивость. Сокращение вовлеченности в афганский конфликт, которое началось в период правления Б. Обамы, соотносится с долгосрочной нацеленностью США на более осмотрительное и прагматично-избирательное вовлечение в конфликты на периферии мировой системы.

* Помимо Института Брукингса, заметную роль в формулировании внешнеполитической стратегии администрации Б. Обамы сыграли эксперты Центра американского прогресса, Центра стратегических и международных исследований, а также Центра за новую американскую безопасность [Истомин, 2015, с. 125].

* Кульминацией региональных усилий США в сфере контртерроризма стала ликвидация лидера «Аль-Каиды» У. бен Ладена, который скрывался на территории Пакистана, в мае 2011 г.