Application of periods of limitation for the institution of administrative proceedings in cases of administrative offences in business activities

Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Other publications by this author

Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich PhD in History Associate Professor at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Department of administrative and information law 123456, Russia, Moscow, Leningradskiy prospect, 49 dimak7571@mail.ru Other publications by this author

Статья написания с использованием СПС «КонсультантПлюс»

Проблемы реализации мер административной ответственности в сфере предпринимательской деятельности имеет актуальное значение. Обусловлено это как сущностью производства по делам об административных правонарушениях и вопросами обеспечения законности в сфере государственного управления. В этой связи одной актуальных проблем административного права, являющейся предметом рассмотрения в научных трудах, являются сроки давности привлечения к административной ответственности ^[1-6].

Так, А.В. Жароввыявил проблемы несбалансированности действующего административного законодательства, устанавливающего сроки давности привлечения к административной ответственности ^[1]. Автор отмечает, что по ряду составовадминистративных правонарушений могут быть привечены различные субъекты – граждане, должностные лица, юридические лица. При этом, если по отношению к юридическому лицу постановление о привлечении к административной ответственности может быть вынесено не позднее двух месяцев со дня его совершения (по состоянию КоАП РФ, действующему в 2009 году на момент написания статьи- авт.), то в отношении должностного лица, в отношении которого может быть применена мера наказания –дисквалификация, срок давности привлечения в ответственности составляет один год ^[1]. «В результате – отмечает автор, - нарушается установленный ст. 1.4 КоАП принцип равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом» ^[1].

Как отмечеат С.Н Зырянов С.М. высокий уровень изменчивости норм административного процесса, регламентирующего сроки давности привлечения к административной ответственности с ярко выраженной тенденций их увеличения ^[2]. Ученый отмечает, что в КоАП РСФСР в редакции 1984 года был установлен единый двухмесячный срок давности, исключение было сделано лишь для контрабанды. В КоАП РФ помимо общего двухмесячного срока давности был введен годичный срок давности, равный одному году для девяти составов административных правонарушений ^[2]. В дальнейшем количество специальных сроков привлечения к административной ответственности постоянно разрастался. По мнению ученого, указанная тенденция идет вразрез с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который в Постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П обратил внимание на недопустимость установления срока давности привлечения к административной ответственности большего, чем срок давности привлечения к уголовной ответственности. «Игнорируя правовую позицию Конституционного Суда РФ, - отмечет С.М. Зырянов, - законодатель установил по ряду административных правонарушений срок давности привлечения к административной ответственности равным трем годам и даже шести годам, как для преступлений средней тяжести!» ^[2].

Обратим внимание, что в соответствии с положениями части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. Кроме того, за отдельные административных правонарушений, установлены специальные сроки давности привлечения к административной ответственности, которые составляют один, два, три и шесть лет со дня совершения административного правонарушения.

Обратим внимание, что в случае совершения длящегося административного правонарушения сроки давности привлечения к административной ответственности в соответствии с частью 2 указанной статьи начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушении. За совершение административных правонарушений, влекущих применение в качестве административного наказания дисквалификацию, лицо может быть привлечено к административной ответственности не более одного года со дня совершения административного правонарушения. а в случае совершения длящегося административного правонарушения – не позднее одного года со дня его обнаружения (часть 3 ст. 4.5 КоАП РФ).

Так, следует отметить, что данная статья не содержит перечень конкретных составов административных правонарушений (с указанием номеров статей Особенной части КоАП РФ и их частей), в отношении которых могут быть применены специальные сроки привлечения к административной ответственности, а формулирует лишь родовые составы административных правонарушений, увязывая их со специальными сроками привлечения к ответственности.

Так, например, за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах КоАП РФ устанавливает годичный срок привлечения к административной ответственности со дня совершения административного правонарушения; за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, установлен двухлетний срок привлечения к административной ответственности со дня совершения административного правонарушения; за нарушение законодательства о несостоятельности (банкротстве) данный срок составляет три года; а за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму – шесть лет.

Указанное обстоятельством обусловило неоднозначное толкование судебных инстанций о возможности применения общего и специальных сроков привлечения к административной ответственности к отдельным составам административных правонарушений.

Следует отметить, что нарушение срока привлечения к административной ответственности может иметь место вследствие неоднозначного толкования соответствующих положений КоАП РФ судебными инстанциями. Так, постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2010 года N 6971/10, разъяснено, что нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой нарушение прав потребителей оказываемых лицензиатом услуг, обусловливает необходимость применения годичного срока давности привлечения к административной ответственности.

Исходя из этого толкования, арбитражные суды применили специальный годичный срок давности привлечения к административной ответственности к нарушениям, предусмотренным частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), посчитав что, данный состав административного правонарушения относится к правонарушениям, связанным с защитой прав потребителей.

Таким образом, указанное обстоятельство привело к обращению в Конституционный Суд Российской Федерации, который принял Постановление от 15 января 2019 г. № 3-П, разъяснив конституционно-правовой смысл статьи 4.5 КоАП РФ. Конституционный Суд разъяснил, что «если нарушение требований и условий, предъявляемых к осуществлению предпринимательской деятельности специальным разрешением (лицензией), повлекшее нарушение прав потребителей, квалифицируется правоприменителями, в том числе судами, по части 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации, юридически это означает не что иное, как вменение в вину лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, нарушения лицензионного законодательства Российской Федерации, что в рамках действующего правового регулирования исключает возможность распространения на него специального (особого) срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей».

Исходя из этого конституционно-правовой смысл части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, заключается в том, что установленный в ней годичный срок привлечения к административной ответственности, по истечении которого постановление по делу об административном правонарушении, выразившемся в нарушении законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, не может быть вынесено, не может быть применен за административное правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 14.1 данного Кодекса, в том числе когда такое административное правонарушение повлекло нарушение прав потребителей.

Конституционный Суд постановил пересмотреть правоприменительные решения по делу общества с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКСПРЕСС» в установленном порядке с учетом сформулированных правовых позиций и считать выявленный конституционно-правовой смысл части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что применение сроков привлечения к административной ответственности обусловлены конструкцией правового предписания, сформулированного в статье 4.5 КоАП РФ, и, как следствие, их неоднозначными, противоречивыми толкованиями судебными инстанциями.

Это приводит к незаконному привлечению предпринимателей к административной ответственности и наложение на них штрафных санкций. Как избежать неоднозначные толкования положений части 1 статьи 4.5 КоАП РФ? Представляется, что нужно сформулировать данное правовое предписание более четким, то есть увязать специальные сроки привлечения к административной ответственности (один, два, три и шесть лет) с конкретными составами административных правонарушений, сформулированных в Особенной части КоАП РФ. В качестве примера такой конструкции можно привести положения статьей, сформулированных в главе 23 КоАП РФ, определяющих конкретные составы административных правонарушений Особенной части КоАП РФ, которые уполномочены рассматривать, судьи, органы и должностные лица.

Еще одной проблемой применения сроков давности привлечения к административной ответственности является применение последних к длящимся административным правонарушениям. В соответствии с положениями части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения состава административного правонарушения. Дефиниция длящегося административного правонарушения с формулирована в актах нормативного толкования высшей судебной инстанции – Верховного Суда РФ. Так, в пункте 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния. В соответствии с положениями пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например, представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Как видно из приведенных формулировок два понятия практически идентичны друг другу и взаимоисключающими не являются.

Главная проблема применения сроков давности привлечения к административной ответственности в рассматриваемом случае заключается отнесении отдельных административных правонарушений к длящимся составам. Это влияет на исчисление сроков привлечения к административной ответственности. Так, в Обзоре судебной практики, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 06.12.2017 проиллюстрирован следующий пример применения срока давности привлечения к административной ответственности.

В свое время в арбитражный суд поступило заявление от административного органа о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности по части 4 статьи 14.13 КоАП РФ. Суд установил, что административный орган провел административное расследование по заявлению индивидуального предпринимателя¸ в котором выявил факт ненадлежащего исполнения арбитражным управляющим как организатором торгов обязанности по принятию решения о допуске индивидуального предпринимателя к их участию по результатам рассмотрения представленной документов в соответствии с положениями Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

По факту выявленного нарушения в отношении арбитражного управляющего составлен протокол об административном правонарушении по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ. Арбитражный суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на пропуск срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ. Обжалуя решение суда первой инстанции, административный орган указал, что данное правонарушение совершено арбитражным управляющим в период проведения процедуры банкротства (конкурсного производства), в связи с чем является длящимся. Арбитражный суд апелляционной инстанции оставил без изменения решение суда первой инстанции, сославшись на толкование, содержащееся в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, от 27.01.2003 № 2 о длящемся административном правонарушении. Совершенное арбитражным управляющим противоправное деяние является однократным действием, совершенным в конкретный день принятия решения об отказе в допуске индивидуального предпринимателя к участию в торгах. Следовательно, на момент принятия арбитражным судом первой инстанции решения срок давности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, истек.

Следует также отметить, что позиция высшей судебной инстанции по поводу отнесения отдельных составов административных правонарушений к длящемся постоянно меняется. Так, в соответствии с положениями пункта 17 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2019 N 20 административное правонарушение, связанное с нарушением правил остановки или стоянки транспортных средств, допущенное в результате одного действия и характеризующееся неизменностью места его совершения, является длящимся. В связи с этим в случае выявления такого административного правонарушения, в том числе при фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, либо работающими в автоматическом режиме средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, лицо может быть привлечено к административной ответственности за допущенное нарушение однократно до его пресечения (применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде задержания транспортного средства) либо до добровольного прекращения лицом противоправного действия.

Отнесение данных составов административных правонарушений к длящимся диссонирует с вышеизложенной дефиницией длящегося правонарушения, так как последняя предусматривает длительное непрекращающемся невыполнение установленных предписаний, в то время как в рассматриваемом случае имеет место нарушение, допущенное в результате одного действия.

В отличие от первой обозначенной проблемы применения сроков давности применения административной ответственности, которую предлагается решить посредством четкого соотнесения конкретных составов административных правонарушений, изложенных в Особенной части КоАП РФ, со специальными сроками давности привлечения к административной ответственности, вторая проблема не может быть решена аналогичным способом. Материальная дефиниция «длящееся административное правонарушение» носит оценочный характер, поскольку ее структурные элементы длительность, непрерывность, невыполнение или ненадлежащее выполнение отражают процесс совершения противоправного деяния, объективная сторона которого в каждом конкретном случае носит индивидуальный характер, что объективно обусловливает изменение содержания рассматриваемой дефиниции. Ведущую роль в данном интерпретационном процессе занимают судебные инстанции.