Legal Aspects of the Creation and Development of the National Qualifications System in Russia

Aisner Larisa Yur'evna PhD in Cultural Studies Associate Professor of the Department of Judicial Expertise at Krasnoyarsk State Agrarian University 660100, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Lenina, 117, kab. 412 larisa-ajsner@yandex.ru Other publications by this author     Sochneva Elena Nikolaevna PhD in Economics Associate Professor of the Department of Theoretical Grounds of Economy at Siberian Federal University 660041, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, pr. Svobodnyi, 79 sochneva.e@inbox.ru Other publications by this author

Chervyakov Mikhail Eduardovich PhD in Law Associate Professor of the Department of Judicial Expertise at Krasnoyarsk State Agrarian University 660049, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Lenina, 117, of. 312 boing787@inbox.ru Other publications by this author

Сегодня главным событием в социально-трудовой сфере России является, безусловно, внедрение Национальной системы квалификаций (сокращенно – НСК), которая приходит на смену старой системе квалификационных характеристик. В общем виде НСК в России представлена четырьмя взаимосвязанными элементами: профессиональными стандартами, независимой оценкой квалификаций, профессионально-общественной аккредитации образовательных программ и справочником наиболее востребованных профессий.

Определим правовые характеристики указанных элементов. Профессиональный стандарт – это характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности (Так его определяет Трудовой кодекс в статье 195.1) ^[1]. В профстандарте отражены требования к образовательному цензу работника, к знаниям и умениям, представлен набор трудовых действий, которые он должен выполнять. Следует обратить внимание на то, что в России профстандарт пишется на «вид деятельности». Это означает, что на каких бы условиях работник не выполнял бы определенный вид деятельности, требования в профстандарте применимы к нему в любом случае. Сказанное говорит о том, что независимо от правовой формы возложения трудовых обязанностей – профстандарт определяет требования к характеристикам работника. В России работник может вступить в трудовые отношения по трудовому договору на ставку или ее долю (совместительство), гражданско-правовому договору или же на него могут быть возложены дополнительные обязанности по выполнению вида деятельности не связанного с основными обязанностями (совмещение обязанностей). Существует мнение, что, если трудовые отношения основываются не на трудовом договоре, то позиции профстандарта на работника не распространяются. Однако это не так. Исходным посылом к обязанности соблюдать требования профстандарта является факт выполнения данного вида деятельности, вне зависимой от правовой формы отношений работника и работодателя.

Под видом профессиональной деятельности в России понимается совокупность обобщенных трудовых функций, имеющих близкий характер, результаты и условия труда, отражающая сложившееся в отрасли разделение труда, обеспечивая выполнение части производственного процесса. Например, для бухгалтера – это деятельность в области бухгалтерского учета, для специалиста по работе с персоналом видом деятельности является управление персоналом организации и т. п.

Итак, профессиональный стандарт разрабатывается на вид трудовой деятельности, что вводит принципиально новый перечень таких видов в РФ. Одновременно с этим профессиональный стандарт в соответствии с основным нормативно-правовым актом в трудовой сфере РФ – Трудовым кодексом, отождествляется сегодня с квалификацией работника (статья 195.1 Трудового кодекса РФ).

Каждый вид деятельности может выполняться на различных уровнях квалификации. Уровни зависят от степени ответственности широты полномочий, навыков системного мышления и умения принимать решения. В соответствии с этим в России появилась Национальная рамка квалификаций, утвержденная Приказом Министерства труда и социальной защиты № 148н (Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 12 апреля 2013 г. № 148н «Об утверждении уровней квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов») ^[2]. Данный документ является основой для всей Национальной системы квалификаций в России. Он представлен 9-ми уровнями квалификаций. И это его отличает от Европейской рамки квалификаций, которая представлена 8-ми уровнями.

Напомним, что построение такой рамки и в России и в европейских странах связано с получением образования в течении всей жизни в сфере определенного вида деятельности. Отличие европейской и российских рамок квалификаций состоит в том, что в нашей стране уровни квалификаций привязаны к уровням образования в соответствии с российским законом об образовании (Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ) ^[3], тогда как в европейской системе уровни образования достигаются через дескрипторы для циклов образования. Каждый дескриптор цикла предлагает общее изложение ожиданий в области результатов и способностей, обычно ассоциируемых с квалификациями, которые представляют завершение данного цикла. Дескриптор краткого цикла высшего образования (внутри первого цикла или связанный с ним) соответствует результатам, которыми необходимо обладать по окончании образования и обучения для получения уровня 5 ЕРК. В России аналогом выступает средне-профессиональное образование (СПО), это первый уровень профессионального образования в соответствии с законом об образовании в РФ (Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ, статья 10) ^[4]. Дескриптор первого цикла в Рамке квалификаций для Европейского пространства высшего образования соответствует результатам, которыми необходимо обладать по окончании образования и обучения для получения уровня 6 ЕРК, что в России эквивалентно высшему образованию «бакалавриат», и что соответствует второму уровню профессионального образования в соответствии с законом об образовании в России. Дескриптор второго цикла в Рамке квалификаций для Европейского пространства высшего образования соответствует результатам, которыми необходимо обладать по окончании образования и обучения для получения уровня 7 ЕРК. Это в соответствии с законом об образовании эквивалентно третьему уровню профессионального образования в России, который представлен магистратурой, а в некоторых случаях специалитетом. Магистратура – это общепринятый уровень образования, тогда как специалитет – это элемент «бывшей» системы квалификаций в России. Специалитет – это одноуровневое высшее образование, которое сегодня в России еще присутствует в некоторых сферах экономики, тогда как большинство программ высшего образования представлено двумя уровнями – бакалавриат и магистратура.

Дескриптор третьего цикла в Рамке квалификаций для Европейского пространства высшего образования соответствует результатам, которыми необходимо обладать по окончании образования и обучения для получения уровня 8 ЕРК. В России это четвертый уровень профессионального образования, который называется в соответствии с законом об образовании «подготовка кадров высшей квалификации», что в нашей стране предполагает обучение в аспирантурах, ординатурах и т. п.

Представим сравнительный анализ европейской рамки квалификаций и российской в таблице. Наименования уровней государства-члены Европейского Союза определяют самостоятельно с учетом национальных традиций (таблица 1).

Сопоставление проведено по трем критериям с сохранением их наименований в соответствующих системах квалификаций: европейской и российской. Как видно для соответствующих уровней квалификации предъявляемые требования сопоставимы.

Сравнение Европейской рамки квалификаций для образования и обучения на всем протяжении жизни (ЕРК) (утверждена Рекомендацией Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 23 апреля 2008 г.) и Национальной рамки квалификаций России

Сравнительный анализ по критерию «Знания» показал, что в России необходим более сложный набор знаний для решения профессиональных задач на каждом из уровней. Кроме того, в российской рамке квалификаций «Знания» подразумевает навыки сбора информации в зависимости от уровня решаемых задач.

Второй критерий предполагает сравнение способностей (в европейской рамке) или умений (в российской рамке). Предполагается, что по смыслу это одно и то же. Уже на пятом уровне квалификации обращает внимание на себя то, что в Европейской рамке важен навык абстрактного мышления, тогда как в российской – основная нацеленность идет на умение решать практические задачи. И, действительно, в системе среднего профессионально образования России (5-ый уровень) в основном идет получение практических навыков, и как раз наименьшее внимание уделяется теории и развитию абстрактного мышления.

Обращает внимание также, что в Европейской рамке способности на 8-ом уровне квалификации нацелены, прежде всего на решение прикладных задач, тогда как в российской – на проведение общетеоретических исследований. Вообще в России более высокий уровень квалификации предполагает более теоретизированную подготовку и соответствующие навыки, а более низкий – нацеливает на прикладную сферу. Европейская же рамка выстроена «зеркально» наоборот.

Третий критерий для сравнения называется в Европейской рамке «Компетенции», а в российской – «Полномочия и ответственность». Однако содержательно обе рамки наполнены одинаково. Различия состоят в том, что в Европейской рамке компетенции описаны более обще, а в российской – присутствует привязка к объекту приложения компетенций, оперируя его размерами (малая или крупная организация).

Общим между двумя рамками квалификация является то, что обе они выстроены по принципу усложнения трудовых функций, и любой вид деятельности на различных уровнях требует разных подходов к освоению.

Рассмотрим типовую структуру профессионального стандарта. Как было отмечено, профессиональный стандарт разрабатывается на вид деятельности, и один работник может выполнять любое их количество, если, конечно, квалификационные характеристики позволят. Профстандарт построен по уровневому признаку – от меньшего к большему. Каждому уровню профстандарта соответствует одна или более обобщенных трудовых функций. Обобщенная трудовая функция ‒ совокупность связанных между собой трудовых функций, сложившаяся в результате разделения труда в конкретном производственном или (бизнес) процессе. Таким образом, обобщенная трудовая функция – это подвид деятельности в рамках определенного вида. В идеале одну обобщенную трудовую функцию должен выполнять один работник, но в практике российской действительности один работник может выполнять несколько обобщенных трудовых функций, так как в России преобладают небольшие организации, где нет возможность содержать большой штат. Кроме того, в российском бизнесе обычно нет четкой регламентации обязанностей, и один работник может выполнять разные трудовые функции не только в рамках одного профстандарта, но одновременно в нескольких. Например, кадровый работник может выполнять обобщенную трудовую функцию «кадровое делопроизводство», но одновременно может заниматься подбором персонала – а это другая обобщенная трудовая функция, также он может заниматься оплатой труда – это уже третья обобщенная трудовая функция и т. п.

Каждая обобщенная трудовая функция состоит из трудовых функций. Трудовая функция ‒ это система трудовых действий в рамках обобщенной трудовой функции, представляющая собой интегрированный и относительно автономный набор трудовых действий, определяемых бизнес-процессом и предполагающий наличие необходимых умений и знаний для их выполнения.

Трудовое действие ‒ это процесс взаимодействия работника с предметом труда, при котором достигается определенная задача. Знания – это набор изученных и освоенных навыков и компетенций о ведении трудового процесса. Умения – это навык применения полученных знаний в различных производственных ситуациях для ведения трудового процесса.

В России внедрение профстандартов носит обязательственный характер. Во-первых, каждый профстандарт – это приказ Министерства труда и социальной защиты России. Во-вторых. Для государственных организаций существуют отдельные указания, носящие императивный характер. Так, с 01.01.2020 года все государственные учреждения должны перейти на профессиональные стандарты в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.06.2016 № 584 «Об особенностях применения профессиональных стандартов в части требований, обязательных для применения государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и хозяйственными обществами, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности» ^[6]. Этот нормативно-правовой акт носит много домыслов и получил большой резонанс в России. Ведь переход на профстандарты – это означает приведение функционала работников к требованиям профстандартов – с одной стороны, и квалификационных характеристик работников к тем же квалификационным требованиям, указанным в профстандартах – с другой. Однако в России в соответствии с указанным нормативно-правовым актом в организациях (государственные учреждения, внебюджетные фонды, государственные предприятия, госкорпорации) до этого срока должно быть подготовлено ряд документов:

а) составлен список профессиональных стандартов, подлежащих применению;

б) собраны сведения о потребности в профессиональном образовании, профессиональном обучении и (или) дополнительном профессиональном образовании работников, полученные на основе анализа квалификационных требований, содержащихся в профессиональных стандартах, и кадрового состава организаций, и о проведении соответствующих мероприятий по образованию и обучению в установленном порядке;

в) этапы применения профессиональных стандартов;

г) перечень локальных нормативных актов и других документов организаций, в том числе по вопросам аттестации, сертификации и других форм оценки квалификации работников, подлежащих изменению в связи с учетом положений профессиональных стандартов, подлежащих применению.

Поэтому с юридической точки зрения переход на профстандарты – это создание вышеуказанных документов, а с экономической – это изменение системы управления персоналом и корректировка бизнес-процессов. Обязательность в этой системе возможна только в контексте нормативно-правовых актов, поэтому большинство организаций. Подпадающих под действие профстандартов ограничивают свой переход на новую систему только реализацией требований указанного Постановления.

Однако даже в таком восприятии новой системы существуют свои проблемы. В позициях нормативно-правового акта по переходу на профстандартах заложен поэтапный план перехода на профстандарты. Если строго соответствовать данному алгоритму, а другого в российском законодательстве на сегодняшний день нет, то квинтэссенция его состоит в приведении образовательного ценза работников к требованиям профстандартов. То есть организация должна обучить работников (или доучить) до требований профстандартов по формальном признаку. Это затратно, как для организаций, так и для самих граждан. По российскому законодательству необходимость обучения на соответствие профессиональным стандартам определяет работодатель (ст. 196 Трудового кодекса). Для собственников компаний это очень дорогостоящая процедура и вот почему. Дело в том, что в России долгое время образование не отождествлялось с компетенциями работника. Часто работники получали необходимые знания и умения в процессе трудовой деятельности. Образование в России часто носило формальный характер, пропуском на рынок труда, а не эквивалентом профессионализма. Это, к сожалению, недостатки профессионального обучения и образования. Сейчас в России поставлена цель исправить эту ситуацию, и сегодня система образования должна на выходе поставлять на рынок труда квалифицированного работника, который не требует доучивания и дополнительной подготовки и готов выполнять данный вид деятельности. Проблема в том, что есть уже существующие работники, которые пришли на рынок труда ранее и получили необходимые навыки непосредственно в трудовом процессе.

Кроме того, современный выпускник получает документ об окончании учебного заведения, в котором направление обучения или специальность написано также, как в профессиональном стандарте. Наименования все возможных направлений образования в России утверждено в Общероссийском классификаторе специальностей образования (сокращенное наименование – ОКСО). Таким образом, образовательные учреждения выдают дипломы и свидетельства государственного образца, в которые наименование направлений образования соответствуют указанному классификатору. Общероссийский классификатор был утвержден только в 2016 году. А те дипломы, которые выдавались до этого времени, в большинстве случаев не соответствуют классификатору по образованию (ОКСО) в части наименований направлений (специальностей) образования, и, поэтому, с формально-правовой точки зрения работники оказываются не соответствующими профессиональным стандартам. Это приводит к тому, что на современных предприятиях (или в государственных учреждениях) большая часть работников не соответствуют профстандартам и требуют дополнительного обучения. Финансовая нагрузка на работодателя делается непомерной и топ-менеджмент и собственники бизнеса просто теряются и отторгают новую систему квалификаций. Это и является едва ли не самым главным «тормозом» при внедрении профстандартов.

В современной России формируется единая система квалификаций, ядром которой станет профстандарт. В скором времени обучение переориентируется на профессиональные стандарты. Это достигается посредством профессионально-общественной аккредитации образовательных программ – то есть аттестация их на соответствие требованиям профстандартов. Такую аккредитацию в России делают объединения работодателей, которые дают заключение соответствует или нет образовательная программа требованиям профстандартов или рынка труда. В некоторых случаях, когда нет пока еще профстандартов, оценка образовательных программ происходит на соответствие требованиям рынка труда. Например, если рассмотреть такой вид деятельности, как юриспруденция, то вряд ли можно рассчитывать на скорый выход профстандартов, их пока нет. Но юристам они и не нужны, так как требования к их деятельности установлено процессуальными кодексами и федеральными законами, и ассоциации работодателей дают оценку соответствия образовательных программ реальным требованиям профессиональной деятельности. В любом случае профессионально-общественная аккредитация образовательных программ – это оценка качества образовательного учреждения, которая в некоторых случаях даю определенные преимущества для организации (например. дополнительные бюджетные места с государственным финансированием).

Итак, новая система квалификаций в России по аналогии с европейскими системами говорит о необходимости постоянного (непрерывного) обучения и влиянии работодателей на процесс обучения. Кроме того, оценка знаний, умений и навыков в новой системе должна проводиться также работодателями. Таким образом, учат образовательные учреждения, а проверяют или оценивают знания работодатели. Для этого в России был внедрен механизм независимой оценки квалификаций (НОК).

В общем виде независимая оценка квалификации проводится в форме профессионального экзамена специальными центрами оценки квалификаций в порядке, установленном Правительством РФ.

Процедура НОК имеет открытый характер и доступна:

- соискателям по собственной инициативе;

- работникам по направлению работодателя.

Следует заметить, что для прохождения такой оценки соискатель должен также соответствовать требованиям по направлению и уровню образования, а также иметь определенный опыт работы в рамках данной обобщенной трудовой функции. Заметим, что экзамен может производиться на одну определенную обобщенную трудовую функцию. Поскольку в России один работник реально выполняет несколько обобщенных трудовых функций, то процедура НОК делается достаточно трудоемкой.

Для проведения профессионального экзамена открываются специальные центры оценки квалификации (ЦОК), созданные объединениями работодателей — Советами по профессиональным квалификациям (СПК).

Центр оценки квалификаций (ЦОК) – это юридическое лицо или его структурное подразделение, прошедшее отбор советом по профессиональным квалификациям и наделенное полномочиями для проведения независимой оценки квалификации. Центры оценки квалификаций в России представлены коммерческими организациями, имеющими государственную аккредитацию.

При успешном прохождении профессионального экзамена соискателю выдается Свидетельство о профессиональной квалификации, которое может быть предъявлено гражданином при трудоустройстве.

Таким образом, с одной стороны, НОК позволит работнику оценить свои силы и понять соответствует ли он требованиям рынка труда, а если нет, то поможет определиться, в каком направлении необходимо двигаться для достижения цели. С другой стороны — даст возможность работодателю четко и конкретно установить требования к работнику и проверить, соответствует ли им работник, обладает ли необходимыми знаниями и навыками. В случае, если такого соответствия нет, или соответствие не полное, то результаты НОК позволят это установить, а работодатель, в свою очередь, получит материал, дающий представление о том, каким навыкам и где ему необходимо обучать своего работника для того, чтобы он смог как можно эффективнее выполнять свою работу.

В итоге НОК позволит соискателю подтвердить свою квалификацию, получив соответствующее свидетельство, а работодателю – убедиться в том, что у него работает грамотный персонал, соответствующий современным требованиям рынка труда.

Необходимо отметить, что независимая оценка квалификаций по аналогии с профессиональными стандартами постепенно обрастает обязательственными элементами. Например для некоторых сфер деятельности, особенно связанных с безопасностью, она обязательный элемент для вхождения в профессию, например, для лифтовой отрасли. В некоторых случаях в соглашениях по социальному партнерству отражается обязательность независимой оценки квалификаций. Такие соглашения в России могут заключаться на всех уровнях социального партнерства и носят обязательный характер.

Для студентов учебных заведений (пока на уровне среднего профессионального образования) оценка знаний и умений в центрах оценки квалификаций становится также обязательной. Достигается это на выходе студента из учебного заведения сопряжением государственной итоговой аттестации выпускника и независимой оценки квалификаций (в России это называется ГИА-НОК: государственная итоговая аттестация – независимая оценка квалификаций).

Но самое главное заключается в том, что начиная с июля 2019 года, в России отменяются все иные формы аттестации персонала (как добровольные, так и в рамках отраслевых систем), кроме независимой оценки квалификаций. Это серьезный шаг в сторону обязательственности системы НОК. Регламентируется это Федеральным законом № 238 «О независимой оценке квалификаций» (статья 11) ^[7].

Однако при внедрении национальной системы квалификаций возникают некоторые проблемы.

Во-первых, прохождение экзамена независимой оценки квалификаций хоть и имеет определенные преимущества, однако достаточно дорого стоит. В соответствии с российским законодательством, если работодатель направляет работника на этот экзамен, то он его оплачивает (это определено в ст. 187 российского Трудового кодекса), в этом случае для неработающего гражданина прохождение такого экзамена затруднено.

Во-вторых, в стране очень много граждан старшего поколения, которые не имеют никакого образования, кроме базового или, как оно называется в соответствии с законом об образовании РФ, основного общего. К такому образованию в России относится 8 или 9 классов из 11 возможных. В 2015 году удельный вес таких граждан в стране по данным Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» составлял 5,8 % от общей численности граждан возрастной категории 25-64 лет ^[8]. Особенно велико количество граждан с основным общим образованием в сельской местности. Им сложно соответствовать профессиональным стандартам, поэтому предлагаем рассмотреть органам власти РФ при внедрении Национальной системы квалификаций признание в качестве эквивалента образовательного ценза - определенный опыт работы для каждого вида деятельности. Независимая оценка квалификаций в России, регламентируемая соответствующим Федеральным законом № 238 «О независимой оценке квалификаций», нацелена на присвоение работнику необходимой квалификации. Сегодня для прохождения данного экзамена, как правило, необходимо наличие определенного образования (в части основного профессионального и дополнительного профессионального), исключая обобщенные трудовые функции, относящиеся к 1 и 2 уровням квалификации. К сожалению, многие граждане в силу возраста или удаленности от крупных городов не смогут получить соответствующего образования. Тем более речь идет о получении уровнего образования, которое в России возможно только посредством обучения в образовательных учреждениях в соответствии с законом об образовании РФ. На основании сказанного считаем целесообразным рассмотреть вопрос о приравнивании наличии определенного стажа по данному виду деятельности и свидетельства об успешном прохождении независимой оценки квалификации к определенному виду образования с соблюдением всех других требований профессиональных стандартов. Иными словами речь идет о приравнивании образовательного уровня, требуемого профстандартом к определенному стажу (например, более 15 лет по данному виду деятельности). Но такое приравнивание считаем допустимым только при успешном прохождении процедуры независимой оценки квалификаций.

Таким образом, образовательные организации будут учить работников соответственно профстандартам, а квалификации им будут присваивать теперь центры оценки квалификаций с присвоением соответствующих свидетельств о квалификации.

В итоге национальная система квалификаций в России месте со всеми ее элементами привносит существенные изменения в систему обучения и оценки персонала.

Отличия старой системы и новой приводятся в таблице 2.

Таблица 2

Сравнительная характеристика «старой» и новой систем

квалификаций в России

Примечание: составлена авторами

Коротко основные различия состоят в следующем: новая система квалификаций показывает пути достижения определенных уровней квалификации; она предусматривает четко выделенные уровни, которые достигаются только посредством уровней профессионального образования; на каждый вид деятельности оформляется профстандарт. В отличии от квалификационных справочников, которые, как известно, носили рекомендательный характер, профессиональные стандарты утверждаются приказами Министерства труда и социально защиты, что подчеркивает их обязательность в принципе. И главное, в России теперь необходимо подтверждать квалификацию посредством системы независимой оценки квалификации в специально созданных центрах.