Prosecutor Case Report on Administrative Offense: Legal and Organisational Issues

Bezrukavaya Nadezhda Ivanovna post-graduate student of the Department of Prosecutor's Supervision and Participation in Criminal, Civil and Arbitration Proceedings at St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of the Russian Federation Public Prosecution Office 397854, Russia, Voronezhskaya oblast', g. Ostrogozhsk, ul. K.marksa, 18 bezrukavayan@mail.ru Other publications by this author

Участие прокурора в административно-деликтном процессе в последнее время достаточно часто выступает предметом исследований в области науки о прокурорской деятельности и административного права ^[1-11].

Административные проступки совершаются практически во всех сферах общественной жизни и являются сегодня, пожалуй, самым распространенным видом правонарушений, за которые предусмотрена юридическая ответственность.

Общая база данных о привлечении к административной ответственности в настоящее время отсутствует, но только судами общей юрисдикции в 2017 году по существу рассмотрено 6512128 дел; в 2018 – 7033723; тогда как к уголовной ответственности привлечено в 2017 году – 697054 лица, в 2018 – 658291^[12].

Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными законом в ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) названо в качестве самостоятельной функции прокурорской деятельности, которую в науке также называют функцией административного преследования ^{[13, с. 54]}.

Закон о прокуратуре и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) наделили прокурора широким кругом полномочий, не присущих ни одному из органов административной юрисдикции.

В научной литературе отмечается двойственный статус прокурора в сфере административно-деликтных правоотношений: как носителя надзорных полномочий и как участника производства по делу об административном правонарушении ^{[9, с. 45]}.

КоАП РФ, однако, не разграничивает указанные особенности правового статуса прокурора, разрозненно упоминая его полномочия в нескольких статьях.

Об осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, подлежащих рассмотрению судом, сказано в ст. 24.6 КоАП РФ.

Статьей 28.4 КоАП РФ обозначен перечень составов правонарушений, административные дела по которым вправе возбудить только прокурор, а также закреплено право прокурора возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Право принесения прокурором протеста на не вступившее в силу постановление по делу независимо от участия в деле и от органа, рассматривающего дело, закреплено в ст. 30.10 КоАП РФ.

Нормами ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ определены права прокурора возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Положения п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ об участии в деле и заявлении ходатайств кажутся очевидными и не вызывают вопросов, чего не скажешь о даче заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела.

Можно отметить коллизию норм п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ с положениями ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ, а также п. 9 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ о порядке рассмотрения и пересмотра судом дел, согласно которой в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение. Здесь речь идет уже о даче заключения по делу в целом, а не о заключениях прокурора по отдельным вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела.

В науке отмечается, что «дача заключений по любым вопросам» отражает сохраненную за прокурором надзорную функцию за исполнением требований КоАП РФ в процессе рассмотрения дел^{[14, с. 169; 15, с. 286]}.

Закон не конкретизирует, что следует понимать под дачей заключения в данном случае: из буквального толкования п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ следует, что прокурор может давать заключение по любому вопросу, возникшему в ходе рассмотрения, при этом неясно, кто определяет, в каких именно случаях необходимо выслушать заключение прокурора; по своей ли инициативе это делает прокурор (ведь это его право, а не обязанность) или в тех случаях, когда ему это предложит сделать суд; не установлены требования к форме и содержанию заключения. Данные вопросы не раскрыты и в положениях приказа Генерального прокурора РФ от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» (далее – Приказ № 78). Учеными также не уделено должного внимания данной проблеме.

Полагаем, что заключением прокурора по делу об административном правонарушении по смыслу действующего законодательства необходимо считать окончательную позицию прокурора по делу в целом, содержащую выводы, сделанные на основе оценки доказательств и установленных обстоятельств исходя из норм права, подлежащих применению в данном конкретном случае.

В редакции п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ до 2006 года содержалось, кроме прочего, право прокурора представлять доказательства, что кажется вполне обоснованным, но только в процессе участия прокурора в рассмотрении возбужденных им дел или дел, пересматриваемых по его инициативе.

На наш взгляд, логичным было бы дополнить п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ правом прокурора представлять доказательства, и скорректировать положения данного пункта путем закрепления полномочия прокурора по даче заключения по делу в целом.

Статьей 45 ГПК РФ и ст. 39 КАС РФ предусмотрена дача заключения прокурора по гражданским и административным делам так называемой «обязательной категории», где процедура рассмотрения дела инициирована не прокурором, однако по определенной категории дел участие прокурора в процессе предписано законом.

Указанный подход было бы уместно сохранить и при регламентации вопросов участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, предлагается выделить две формы участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях: инициативную (активную) – участие в рассмотрении дел, возбужденных прокурором, а также участие с целью дачи заключения (пассивную) – по делам, возбужденным иными органами административной юрисдикции в предусмотренных законом случаях.

При этом заключение по делу, на наш взгляд, должно даваться прокурором только при участии в процессе во втором случае, поскольку дача заключения по делу, по аналогии с гражданским процессом, предполагает относительную независимость позиции прокурора, незаинтересованность его в исходе дела, что не вполне применимо при обеспечении участия в деле, возбужденном по его инициативе.

Анализ законодательства и подзаконных актов позволяет определить виды дел об административных правонарушениях, возбужденных не прокурором, но где предусмотрено его участие, которые можно объединить, обозначив как дела «обязательной категории».

К ним относятся, во-первых, дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетних, независимо от органа, рассматривающего дело, (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ); во-вторых, – рассматриваемые судами дела об административных правонарушениях, совершенных лицами с особым правовым статусом или так называемыми «специальными субъектами» (судьями, депутатами, высшими должностными лицами органов власти, членами избирательных комиссий и др.) (обеспечение участие по таким делам предписано прокурорам приказом Генерального прокурора РФ от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом»). Перечень дел «обязательной категории» уместно было бы закрепить в ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ.

Поскольку сегодня закон предполагает дачу прокурором заключения по всем видам дел об административных правонарушениях, где предусмотрено его участие, ниже приведены общие положения, применимые к вопросам организации по каждой из форм участия прокурора в указанных делах.

Уровень эффективности участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях напрямую зависит от качества организации указанной деятельности, от активности в процессе рассмотрения дела, включая использование полномочий по заявлению ходатайств и отводов, исследованию доказательств, а также даче основанного на законе заключения по делу.

Организация участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях представляет собой совокупность взаимосвязанных мероприятий, направленных на создание оптимальных условий внутрисистемного и внешнего взаимодействия и для достижения целей и решения задач на данном направлении, и включает информационно-аналитическую работу, планирование, организацию непосредственного участия в деле, подбор, расстановку и обучение кадров, рациональное распределение и контроль исполнения обязанностей работниками, учет результатов деятельности, материально-техническое обеспечение и делопроизводство, взаимодействие с судами и иными органами. Организация такого участия имеет специфику в зависимости от того, кем возбуждено дело, а также от органа, его рассматривающего.

В целях выявления возможных пробелов в собранных по делу материалах и определения способов их восполнения в рамках стадии подготовки к участию в деле можно выделить 4 этапа: изучение материалов дела об административном правонарушении; анализ законодательства и подзаконных нормативных правовых, судебной практики; анализ собранных по делу доказательств; подготовка заключения по делу.

Важнейшим элементом организации является подготовка заключения по делу, поскольку именно в заключении выражается позиция прокурора и ее обоснование.

Особый государственный статус прокурора предполагает такие требования к его заключению, как объективность и законность: прокурор должен сохранять беспристрастность по отношению к участникам процесса, и основывать свою позицию исключительно на нормах материального и процессуального права; а также полнота и обоснованность: прокурору надлежит определенно и исчерпывающе высказаться по всем подлежащим разрешению судом вопросам, все доводы прокурора должны быть аргументированы.

В частности, заключение должно содержать изложение события правонарушения и фактических обстоятельств его совершения, выводы о виновности (невиновности) лица в совершении правонарушения, анализ и оценка имеющихся доказательств и их источников, обоснование юридической формулировки и правовой квалификации деяния, вывод о наличии (отсутствии) обстоятельств, исключающих производство по делу, о наличии смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств, о наличии (отсутствии) оснований для признания правонарушения малозначительным, предложение суду о виде и размере наказания.

Исходя из обстоятельств конкретного дела, в заключении также могут быть отражены вопросы об анализе причин и условий, способствующих совершению правонарушения, и предложения по их устранению, предложения по определению судьбы вещественных доказательств, предложения по назначению дополнительных видов наказания и их размеров.

Дачу заключения по делу об административном правонарушении, возбужденном прокурором, можно сравнить с оглашением обвинительной речи прокурора в уголовном судопроизводстве, поскольку, как и при поддержании государственного обвинения, прокурору необходимо выразить свое мнение относительно того, как должно быть разрешено дело, какое наказание должен понести виновный.

Как речь государственного обвинителя должна опираться на нормы ст. 299 УПК РФ, содержащие вопросы, разрешаемые судом при постановлении приговора ^{[16, с. 135]}, так и заключение прокурора по делу об административном правонарушении должно корреспондировать с положениями ст. 29.10 КоАП РФ, определяющей, что должно быть указано в постановлении по делу об административном правонарушении.

При этом ст. 29.7 КоАП РФ в отличие от соответствующих положений УПК РФ значительно лаконичнее регламентирует вопросы, подлежащие разрешению при рассмотрении дела. То, что в УПК РФ отражено в нескольких статьях главы 39, касающихся исследования фактических обстоятельств, анализа и оценки доказательств, обоснования правильности квалификации и т.п., в КоАП РФ определено лишь ст. 29.7. Описательно-мотивировочная и резолютивная части приговора (ст.ст. 307, 308 УПК РФ) схожи по содержанию с «мотивированным решением» по делу об административном правонарушении (п. 6 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ).

Если в ходе поддержания государственного обвинения прокурор придет к выводу о невиновности лица или иных обстоятельств, влекущих невозможность привлечения лица к уголовной ответственности, он согласно ч. 7 ст. 246 УПК РФ отказывается от государственного обвинения, и это служит для суда безусловным основанием для прекращения уголовного дела или уголовного преследования. В соответствии же с положениями КоАП РФ (как и в гражданском и административном процессе) суд или иной орган, рассматривающий дело, не связан позицией прокурора и может продолжить рассмотрение даже в отсутствие прокурора.

Поэтому заключение прокурора может содержать как выводы о необходимости привлечения к ответственности, так и выводы о необходимости прекращения дела (как правило, в случае рассмотрения дел, возбужденных не прокурором).

При обеспечении участия в процессе необходимо стремиться к тому, чтобы заключения по делам об административных правонарушениях, возбужденным прокурором, были схожи по содержанию с постановлением о возбуждении дела, поскольку установление судом оснований для прекращения дела, возбужденного прокурором, будет являться свидетельством некачественной работы как прокурора, возбудившего дело, так и прокурора, участвующего в нем.

Прежде, чем давать заключение о возможности прекращения дела, возбужденного прокурором, необходимо учитывать положения п. 3.3.2 Приказа № 78 о том, что в таком случае прокурору, участвующему в процессе, предписано известить о наличии указанных обстоятельств прокурора, возбудившего дело. Последним, при расхождении его позиции с позицией прокурора, участвующего в деле, надлежит своевременно решить вопрос о замене прокурора или самому принимать участие в деле (аналогично замене государственного обвинителя по п. 8 приказа Генерального прокурора РФ от 25.12.2012 № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства»).

На наш взгляд, заключение по делу должно оформляться письменно и приобщаться к материалам дела с целью надлежащей фиксации позиции прокурора в процессе. Подготовка заключения по делу до его рассмотрения в письменной форме существенно затруднена, поскольку именно в процессе могут быть установлены отдельные обстоятельства, влияющие на содержание заключения.

Учитывая изложенное, подготовка заключения по делу может быть осуществлена в нескольких формах:

– написание (подготовка) заключения целиком;

– составление мысленного плана и выступление «экспромтом»;

– составление письменного плана;

– составление письменных заметок;

– составление тезисов выступления.

На практике прокурорским работникам приходится совмещать указанные способы подготовки заключения.

Предлагается комбинировать предложенные формы подготовки заключения, используя подготовку письменного плана, заметок и тезисов выступления. Эти формы позволят соединить строгую структуру речи с ее разговорным характером.

Нами разработана форма заключения прокурора по делу об административном правонарушении (на примере участия в суде общей юрисдикции первой инстанции, но вполне применимой и во всех других случаях), где отражены основные вопросы, подлежащие оценке прокурором. Данная форма могла бы стать приложением к Приказу № 78.

«Приложение № 1.

СОГЛАСОВАНО

Прокурор ____________________

_____________________________

_____________________________

_____________________________

(классный чин)

_____________________________

(подпись, ФИО)

«___»_______________20___года

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

прокурора по делу об административном правонарушении в суде общей юрисдикции первой инстанции

г.__________ «___» _______________20___года

«Уважаемый суд! Уважаемые участники процесса!»

1. В настоящем судебном заседании рассмотрено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. ____ст. ____________ КоАП РФ в отношении ________________________________________________________________________

(данные о личности, о материальном, семейном положении правонарушителя,

________________________________________________________________________

сведения о привлечении к ответственности и т.п.)

________________________________________________________________________

Установлено, что ____________________________________________________

(описание события, обстоятельств совершения правонарушения)

________________________________________________________________________________________________________________________________________________.

2. Полагаю, что представленными суду материалами доказана / не доказана вина _____________________________ в совершении вменяемого правонарушения.

Полагаю, что действия ________________________________________ верно / неверно квалифицированы судом по ч. ___ст.__________КоАП РФ.

Доказательствами виновности / невиновности в совершении правонарушения являются: _______________________________________________________________ ________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________.

Обстоятельства, исключающие в соответствии со статьей 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении: не установлено / установлены, а именно: _____________________ ________________________________________________________________________.

Обстоятельства, смягчающие ответственность по ст. 4.2 КоАП РФ: __________ ________________________________________________________________________.

Обстоятельства, отягчающие ответственность по ст. 4.3 КоАП РФ: __________

________________________________________________________________________.

Основания для применения ст. 2.9 КоАП РФ: не имеется / имеется, а именно:_________________________________________________________________.

Сроки давности привлечения к административной ответственности, предусмотренные ст. 4.5 КоАП РФ, не истекли / истекли _______________________.

3. Учитывая изложенное, полагаю необходимым признать ________________ ________________________________________________________________________

виновным / не виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. ____ ст. _________ КоАП РФ и назначить наказание в виде __________________________

________________________________________________________________________.

(вид и размер наказания, дополнительного наказания)

/ прекратить производство по делу по основаниям, предусмотренным ч.____ ст. 24.5 КоАП РФ, а именно: в связи с ____________________________________________ ________________________________________________________________________________________________________________________________________________.

Участвующий в деле прокурор _________________________________ ».

Таким образом, подготовка прокурора к участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, включая подготовку заключения по делу, представляет собой важнейшую составляющую организации работы прокурора на данном направлении и предполагает качественное изучение материалов дела, нормативной базы, анализ и оценка собранных по делу доказательств, при необходимости – представление дополнительных доказательств, формирование на их основе своей позиции – оформленное в виде заключения по делу предложения о том, как должно оно быть разрешено.

Письменная форма заключения и отражение в нем позиции прокурора относительно основных вопросов, подлежащих разрешению судом или иным органом, рассматривающим дело, а также своевременная и качественная его подготовка позволят повысить эффективность деятельности прокуроров по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях, не допустить возможного нарушения прав участников производства, способствовать принятию законного и обоснованного постановления по делу.