Instruments for adjusting Algeria's fiscal policy to market economy

Bobrova Anna Vladimirovna Professor, Department of Customs Affairs, South Ural State University 454080, Russia, Chelyabinsk region, Chelyabinsk, Lenin Avenue , 76 / Main building, office 518a/3 ms.Bobrova_AV@mail.ru Other publications by this author

Abassi Abderraouf post-graduate student of the Department of Customs Affairs at South Ural State University (National Research University) 454080, Russia, Chelyabinskaya oblast', g. Chelyabinsk, ul. Prospekt Lenina, 76 / Glavnyi korpus, of. 518a/3 raoufabassi1993@gmail.com Other publications by this author

Принципы и методы формирования бюджетно-налоговой системы государства во многом зависят от уровня развития экономики и ее ориентиров. С другой стороны, демократизация бюджетно-налоговой политики, совершенствование методологии налогового планирования и бюджетирования способствует трансформации экономики в рыночную и повышению уровня международного сотрудничества. Алжир по характеристикам экономики является в настоящий момент ресурсно-ориентированной страной с централизованной политической и финансовой властью. Принятие демократических принципов построения бюджетно-налоговой системы способен изменить процесс взаимодействия участников экономических отношений в стране и способствовать формированию основ рыночной экономики.

Принципиальное влияние бюджетно-налоговой политики на состояние экономики государства подтверждается системными исследованиями как в теории при построении моделей бюджетно-налоговых систем ^[1], так и на практике конкретных государств и регионов мира. Многие авторы признают необходимость изменения бюджетно-налоговой политики в условиях трансформирующейся экономики, возможно, кардинальных ^{[2, 3]}.

При этом бюджетно-налоговую систему государства необходимо рассматривать во взаимосвязи с другими элементами функционирования экономики, например, денежно-кредитной системой, которая оказывает существенное влияние на формирование бюджета и налоговое планирование ^[4]. По мнению D. Bonam, денежно-кредитная политика должна быть активно нацелена на инфляцию, а бюджетно-налоговая политика должна обеспечивать долгосрочную приемлемость государственного долга. Эти требования связаны и зависят от цикличности фискальной политики, если государственный долг является рискованным. В этом случае дефицит бюджета повышает процентные ставки и вытесняет потребление, то есть нарушает стабильное равновесие. Для того чтобы избежать описанных негативных последствий, автор предлагает проциклический тип фискальной политики ^[5], что, по нашему мнению, приведет к еще большим кризисным явлениям. Цикличность экономики является объективным законом развития, и игнорировать подъемы и спады экономических параметров при планировании налоговых доходов государственного бюджета нельзя. При отказе от регулирования государственные органы будут запаздывать с налоговым стимулированием или запретительными мерами на соответствующих этапах цикла.

Не менее важным фактором при формировании бюджетно-налоговой системы государства является соотношение прямого и косвенного налогообложения. По мнению В. В. Ворошило, оно зависит от налоговой политики страны ^{[6, с. 28-29]}. Трудно согласиться с таким мнением, так как у государства с развивающейся или ресурсно-ориентированной экономикой зачастую нет альтернативы косвенным налогам. Доходы физических лиц в такой экономике низки, в дополнение, кризисы значительно влияют на собираемость прямых налогов.

Внутрисистемным фактором бюджетно-налоговой политики выступает и сальдо (дефицит или профицит) государственного бюджета. В последние десятилетия государственный долг постоянно рос практически во всех странах, в том числе экономически развитых, что серьезно сказалось на общем процессе экономического развития. В ряде европейских стран государственный долг сегодня превышает 60 % ВВП, то есть предел установленный Маастрихтским договором, подписанным странами-участницами Европейского союза 07.02.1992 года. По мнению A. C. Marinescu и L.-L. Albu, такой показатель не является критичным, так как основной целью в условиях изменяющейся экономики является не устранение долга, а его диверсификация ^[7]. По нашему мнению, ситуация, относительно стабильная для стран с развитой экономикой, может оказаться кризисной для развивающихся и наименее развитых государств. Кроме того, нестабильно политические страны также традиционно имеют дефицитный бюджет ^[8].

Методика планирования государственного бюджета играет существенную роль с точки зрения эффективности его исполнения. Развивающимся экономикам целесообразно использовать положительный опыт развитых стран, а именно указание приоритетности каждой бюджетной программы с точки зрения политики государства, периодический пересмотр порядка реализации программ, планирование показателей доходов и расходов в диапазоне максимально и минимально благоприятных условий, оформление бюджетных заявок ведомствами как встречного обоснования финансовых потребностей ^{[9, с. 124-125]}. Программно-целевое бюджетирование имеет ряд неоспоримых преимуществ, ориентировано на результат и оценку деятельности государственных учреждений ^{[10, с. 121]}, что особенно актуально для развивающейся экономики.

Точность бюджетного прогнозирования зависит от четкости фискальных правил, но для развивающихся стран велика доля случайных ошибок или перекосов из-за предвзятости политиков. Такие факторы находятся вне контроля прогнозиста ^[11]. Однако и личностный фактор при планировании и прогнозировании бюджета играет существенную роль. Уважение к государственным служащим, стремящимся обеспечить функционирование устойчивой бюджетной системы, и придать прогнозу поступлений обязательный характер в бюджетном процессе, в конечном счете, формирует взаимоотношения контрольных органов и налогоплательщиков, а также налоговую дисциплину ^[12].

Совершенствование налогового администрирования является важнейшим условием формирования эффективной бюджетно-налоговой системы развивающейся экономики. Н. А. Мусаханова определяет ряд условий повышения эффективности налоговой политики: переход от репрессивного администрирования к превентивности, партнерским отношениям между налоговыми органами и налогоплательщиками, предварительному разъяснению налогоплательщикам их платежных обязательств по планируемым сделкам, а также применение принципа содействия налогоплательщику, наличие электронной книги жалоб, хранение всей информации о плательщике в электронном виде в защищенных системах ^{[13, с. 80]}. Мы полностью согласны с мнением автора, но считаем, что данные положения на современном этапе применимы только к странам с развитой экономикой, способной обеспечить механизм данных трансформаций и их финансирование.

Вместе с тем, в отдельных научных работах предложения по усилению налогового контроля представлены наряду с рекомендациями о повышении доверия между участниками налоговых отношений ^{[14, с. 274]}. На наш взгляд, одно положение противоречит другому, так как антагонизм участников налоговых отношений поддерживается некорректными и зачастую чрезмерными административными мерами налогового контроля. Данное мнение поддерживается теми основаниями, что все предложения автора статьи в области налогового администрирования носят ужесточающий и дискриминационный для налогоплательщика характер, а тезисы по улучшению климата абстрактны.

Инструментом адаптации бюджетно-налоговой системы страны к рыночной экономике является также создание действенной модели бюджетного федерализма ^[15], обеспечивающей развитие территорий и формирование сообщества на демократической основе. Большинство стран с развитой экономикой на основе долевого участия в налогах гарантируют, по сути, финансовую самостоятельность местных бюджетов ^[16]. Однако в странах с развивающейся экономикой влияние децентрализации на общую муниципальную эффективность очень низка ^[17]. По нашему мнению, такая ситуация связана не с нарушением принципов бюджетного федерализма, а с низкой эффективностью использования ресурсов коррумпированными местными органами власти в условиях глубокой бедности основной массы населения.

Повышение бюджетного потенциала является важным фактором социально-экономического развития регионов, предоставления бюджетных услуг населению ^[18]. A. A. Kuklin и K. S. Naslunga предлагают классифицировать территории каждой страны именно по степени использования бюджетного потенциала ^[19]. Данный показатель, наряду с налоговым потенциалом региона, по нашему мнению, будет отражать эффективность бюджетно-налоговой политики территорий и государства в целом, а его высокие количественные значения определят уровень развития экономики. Для достижения указанных показателей, в дополнение к бюджетному федерализму, необходима реализация принципов налоговой политики на местном уровне, а именно высокая значимость местных налогов и оптимальное соотношение обременения федеральной и местной властью ^{[20, с. 443-444]}. В полной мере сочетание всех принципов возможно только в странах с развитой экономикой, так как развивающиеся государства испытывают постоянный дефицит бюджетных средств, в условиях которого приоритеты федерального уровня преобладают над местными нуждами. Однако в научных работах уже выдвигаются гипотезы об обратной стороне бюджетной децентрализации в странах с развитой экономикой. По мнению Г. В. Семеко, Франция уже прошла путь активной децентрализации бюджетных ресурсов, результатом чего явились дисбаланс ответственности и ресурсных возможностей территорий, а также недостаточный уровень межмуниципального сотрудничества ^{[21, с. 478]}. Благодаря исследованиям ученых и практике межбюджетных отношений в экономически развитых странах, государства с развивающейся экономикой могут учесть этапы формирования бюджетного федерализма и его воздействие на эффективность экономики.

В свете всех представленных положений проанализируем бюджетно-налоговую политику Алжира – страны с развивающейся экономикой и заложенными относительно недавно демократическими началами в управлении. Это позволит выявить проблемы, которые стоят перед государством в области бюджетно-налогового регулирования, и определить инструменты адаптации бюджетно-налоговой политики Алжира к рыночной экономике.

Алжир – страна с устойчиво дефицитным государственным бюджетом на протяжении длительного периода (табл. 1).

Таблица 1 – Государственный долг Алжира по отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) ^[22]

Государственный долг Алжира оставался практически неизменным до начала внутренних конфликтов населения с военно-бюрократическим режимом и увеличения военных расходов. С 2016 года происходит резкое увеличение бюджетного дефицита, так как сохранение власти потребовало активного вмешательства военных и, следовательно, государственных займов. В 2017 году Алжир потратил на военные нужды четверть бюджета, что сделало экономику еще более неустойчивой и привело к дальнейшему нарастанию долга.

Необходимо отметить, что данные о бюджете Алжира, представленные в открытом доступе, крайне противоречивы. Государственные органы страны в силу выше указанных причин не стремятся сделать доступной информацию о доходах и расходах бюджета, поэтому международные организации трактуют довольно ограниченные данные с определенной долей погрешности. Так, например, Торговое представительство Российской Федерации в Алжирской народной демократической республике указывает на дефицит бюджета в 2016 году в размере 12,9 %, в 2017 году – 9,8 %, в 2018 году – 10,5 % из-за колебаний цен на нефть, а также на внешние заимствования в 4,7 % ^[23]. Наблюдается явное несоответствие данных двух надежных источников. Расхождение связано и с оптимистичными прогнозами государственных органов по развитию экономики. Ожидается, что в 2019 году дефицит торгового баланса сократится на 10,4 млрд. долларов ($), в 2020 и 2021 годах – по 6,4 млрд. долларов. По мнению мирового сообщества, отраженному в новостных лентах, нет оснований полагать, что кризисная ситуация в стране разрешится в ближайшее время и без использования дополнительных финансовых ресурсов.

Бюджет Алжира в целом нельзя назвать сбалансированным. Его показатели наглядно демонстрируют проблемы развивающейся экономики, ориентированной на добычу и экспорт углеводородов (табл. 2, 3).

Таблица 2 – Динамика доходов консолидированного бюджета Алжира

Таблица 3 – Структура доходов консолидированного бюджета Алжира

Данные таблиц 2 и 3 подтверждают следующие положения:

1. Бюджет Алжира основан на экспорте нефти. Доля доходов от экспортных операций составляет ежегодно около 40 %. Рост показателя в 2018 году обусловлен исключительно повышением цен на нефть, но не эффективной работой государственных органов по формированию доходов бюджета.

2. Второй по уровню доходов показатель также является следствием ресурсно-ориентированной экономики. На долю налога на нефтепродукты приходится более 20 % доходов бюджета. В совокупности с экспортными операциями данный показатель составляет критические для экономики Алжира 60 %, представляя угрозу экономической безопасности страны.

3. В бюджете Алжира практически не представлены неналоговые доходы, являющиеся показателем уровня экономического развития страны. Доля таких доходов находится в диапазоне 3–6 %, что свидетельствует о неразвитости фондовых, земельных, имущественных отношений в государстве.

4. Преобладает косвенное налогообложение (налог на нефтепродукты, налог на добавленную стоимость, таможенные налоги) над прямым налогообложением (валовой подоходный налог, налог на прибыль организаций, налог на кустарную деятельность). Соотношение косвенных и прямых налогов составляет 2:1, что характерно для развивающейся экономики, имеющей существенные финансовые проблемы.

5. В отраслевой структуре экономики Алжира высока доля кустарей. Разработанный для них налог не отвечает требованиям рыночной экономики, в том числе, по мнению контрольных налоговых органов. Попытки заменить налог на кустарную деятельность другим налогом сталкиваются с рядом препятствий. Данный платеж представляет, по-прежнему, исключительно форму контроля, не учитывая специфику деятельности и интересы кустарей.

6. Повышение ставок валового подоходного налога в стране с крайне низким уровнем жизни населения не приводит к увеличению его собираемости. Наоборот, с учетом инфляции происходит сокращение декларируемых доходов. Ставки подоходного налога достигли критического уровня, выше которого проявляются последствия теневой экономики.

7. Падение в 2018 году налога на добавленную стоимость связано с отменой экспортной составляющей с целью поощрения инвестиций и позиционирования на глобальном рынке. Последствия таких мер пока не ясны, но снижение или отмена экспортных платежей, как правило, приводит к оттоку природных ресурсов, но не готовой продукции, из страны.

8. Бюджетно-налоговая система Алжира характеризуется наличием специфических налогов, обоснованных лишь неблагоприятными экономическими условиями и фискальной функцией. Типичным примером может служить налог в виде почтовых марок.

Основной проблемой Алжира, безусловно, является ресурсно-ориентированная экономика, не предполагающая диверсификацию экономики и получение доходов бюджета из других налоговых и неналоговых источников. Исторически сложившаяся ситуация, не меняется из-за нерешенных политических, экономических и социальных проблем страны. Нефть и газ оказались единственными надежными источниками доходов государства.

По запасам нефти у Алжира 17-ое место в мире и 3-е в Африке после Нигерии и Ливии, по газу – 7-е место в мире и 1-ое в Африке ^{[23, 24, с. 10]}, но запасы углеводородов мало разведаны. Кроме того, даже у столь доходной отрасли хозяйствования низкая инвестиционная привлекательность из-за ряда политических и экономических причин. Государственное присутствие в нефтяном бизнесе Алжира в размере 51 % усиливает инвестиционный дефицит. В этих условиях использование природных ресурсов не обеспечивает финансовую состоятельность государства, гарантирующую переход к рыночной экономике.

Помимо отрывочных сведений о добыче углеводородов, остальные отрасли и источники средств бюджета практически не представлены. Следует отметить не структурированность имеющейся в открытых источниках информации, наличие большого количества расхождений между данными, предоставляемыми различными источниками по схожей проблематике, нерегулярность опубликования информации, а также сложность в получении данных от алжирских органов государственной власти. Все эти факторы затрудняют сбор и анализ данных о бюджетно-налоговой системе страны. Научных работ, посвященных бюджетно-налоговой политике в самом Алжире мало, наука не развита. Представленные на официальных сайтах Интернет положения налоговой политики декларируют лишь международные принципы ее формирования: справедливость, определенность, адекватность, платежеспособность, экономичность, эффективность ^{[25, 26]}.

Широкое освещение получили только бюджетно-налоговые меры государственной администрации Алжира по повышению инвестиционной привлекательности экономики, в первую очередь, для зарубежных капиталов. Основные налоговые льготы для инвестиционных проектов предполагали ^[27]:

1. До осуществления инвестиций:

1) применение пониженного тарифа таможенных пошлин на импорт оборудования, прямо связанного с вложением инвестиций;

2) отмена налога на добавленную стоимость на товары и услуги, непосредственно направленных на осуществление инвестиций;

3) распространение освобождения от имущественных и земельных налогов на объекты, приобретенные в рамках инвестирования.

2. После осуществления инвестиций:

1) освобождение инвесторов от валового подоходного налога и налога на прибыль организаций сроком на 10 лет активной деятельности;

2) освобождение от имущественных и земельных налогов в рамках осуществленного инвестирования сроком на 10 лет со дня приобретения объектов.

Компании, получившие инвестиционные льготы, должны были в течение 4 лет инвестировать 30 % своей прибыли. Необходимо признать, что инвестиционная политика не дала должных результатов, так как многие инвесторы пытались получить краткосрочную выгоду, преследовали спекулятивные интересы, открыто шли на мошенничество. Оказалось малоэффективным и стимулирование внутренних сбережений населения, направленных на производительные инвестиции, из-за низких доходов граждан и отсутствия действенного механизма инвестирования для физических лиц.

В последние годы государственные органы Алжира осознали важность применения налоговых льгот и социальных программ для перехода к рыночной экономике. Расширился спектр применяемых в налоговой политике страны временных и постоянных освобождений от различных налогов. Постоянное освобождение связано со значимостью отдельных видов деятельности для государства и их влиянием на экономическую и социальную жизнь страны. Например, такое освобождение предоставляется компаниям, работающим на юге Алжира, в виде освобождения от налога на прибыль организаций. Временное освобождение является отменой части государственного права на определенный период. Примером может служить освобождение государственных учреждений во втором кольце на юге страны от валового подоходного налога или налога на прибыль организаций, а также снижение указанных налогов для бизнеса на 25 % ^[28].

В целом бюджетно-налоговую политику Алжира на современном этапе можно признать неэффективной. Меры, не подкрепленные детальным анализом предпосылок, повышением качества администрирования, решением насущных вопросов населения, не дают прогнозируемого властями результата. Отсутствие опыта формирования демократической системы приводят к перекосам даже в налоговой сфере. Например, государство пообещало гражданам снижение налога на кустарную деятельность в обмен на список клиентов, с которыми они работают ^[28], что явно противоречит этике бизнеса.

Систематизируем меры бюджетно-налоговой политики Алжира в историческом разрезе и на перспективу в таблице 4.

Таблица 4 – Основные меры бюджетно-налоговой политики Алжира ^[29]

Данные таблицы 4 свидетельствуют о том, что государственные органы Алжира на современном этапе реализуют ряд демократических мер по регулированию бюджетно-налоговой системы, в то время как в историческом аспекте преобладали в основном фискальные меры для пополнения бюджета. Определенная бессистемность этих мер пока не дает должного результата.

Подводя итоги, выделим проблемы, не позволяющие экономике Алжира и ее бюджетно-налоговой системе адаптироваться к рыночным отношениям:

1. Ориентация экономики на нефтегазовый сектор и импорт углеводородного сырья.

2. Устойчивый государственный долг и дефицит бюджета, отсутствие средств на развитие экономики и администрирования.

3. Преобладание косвенных налогов над прямыми.

4. Отсутствие открытой и эффективной методики налогового планирования и прогнозирования поступлений налогов в бюджет.

5. Неэффективное налоговое администрирование, государственное регулирование, ориентирующееся на процессы приватизации.

6. Структура муниципальных налогов, не обеспечивающая принципы бюджетного федерализма.

7. Наличие неэффективных налогов, например, налога на имущество, единого фиксированного налога, налога на внутреннее потребление, наряду с обременительными для плательщика налогами.

8. Отсутствие поддержки денежно-кредитной политики по отношению к бюджетно-налоговой системе.

9. Недоступность информации о планировании налоговых доходов бюджета, о сборе налогов и их распределении.

10. Высокий уровень уклонения от уплаты налогов и расширение неформального сектора.

11. Слабые стимулы для работников налоговой администрации, взяточничество.

Для снижения негативного влияния указанных проблем на бюджетно-налоговую систему Алжира и экономику в целом предлагаются следующие рекомендации:

1. Диверсификация экономики и экспорта для снижения зависимости от нефтегазовых доходов, например, вывоз продуктов переработки фосфатов, золота, железной руды, реформирование промышленного сектора.

2. Снижение государственного долга, в том числе за счет уменьшения и реструктуризации военных расходов с одновременным урегулированием внутренних конфликтов, а также за счет снижения государственных расходов.

3. Постепенное смещение налогообложения в сторону прямых налогов за счет роста уровня жизни населения и содействия индивидуальному предпринимательству, переход от рациональной системы к экономике, основанной на вкладе граждан, создание действенного механизма возврата налога на добавленную стоимость, снижение таможенных пошлин на импорт товаров.

4. Совершенствование методики налогового планирования и прогнозирования на основе ориентиров экономического развития, а также структуры налоговых органов с учетом личностных факторов.

5. Переход от репрессивного администрирования к консультированию и партнерским отношениям между налоговыми органами и налогоплательщиками, а также приобретение дополнительного оборудования для хранения информации о плательщике в электронном виде в защищенных системах и развития дистанционных взаимоотношений участников бюджетно-налоговой системы, подготовка персонала.

6. Достижение оптимального соотношения государственных и муниципальных налогов в зависимости от объема полномочий органов власти всех уровней, направлений основной деятельности и наличия сырья, постепенный переход к экономической самостоятельности регионов.

7. Оценка эффективности каждого налогового канала, доработка законодательства и методики контроля за собираемостью налогов, замена неэффективных платежей, рационализация налоговых ставок во избежание чрезмерного налогового бремени.

8. Развитие кредитных отношений как фактора влияния на бюджетно-налоговую политику.

9. Обеспечение информационного поля по бюджету и налогам и доступности данных на информационных площадках государственных органов.

10. Проработка налогового законодательства, обеспечение его прозрачности, достоверности, устойчивости, устранение противоречий и лазеек в законодательстве, позволяющих уходить от налогов, создание действенного механизма контроля за исполнением налоговых обязательств, формирование современных государственных реестров учета бизнеса юридических и физических лиц.

11. Обеспечение механизма поощрений и наказаний государственных служащих в сфере налогов.