Topical problems of legal protection of natural reserves in the Russian Federation

Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Other publications by this author

Averina Kristina Nikolaevna PhD in Law Associate Professor at the Faculty of Law of the Acadamy of Public Service and Administration of the Republic of Komi 167982, Russia, Syktyvkar oblast', g. Syktyvkar, ul. Kommunisticheskaya, 11 akristin@bk.ru

Первые идеи о необходимости бережного отношения к природным объектам и использования для этого методов территориальной охраны появились еще в древности. Так одним из первых известных науке законодательных актов в данной сфере стал закон о создании природных охраняемых зон (Египет, 1370 г. до н.э.) ^{[1, c. 3]}. Идея создания природных территорий с особым режимом охраны имела свои исторические предпосылки и в нашей стране, в законодательстве которой с начала становления государственности и до середины 19 в. присутствовали различные нормы, направленные на охрану различных природных ресурсов как объекта собственности, в том числе и с использованием территориальных подходов. Например, «Проект общих правил рыболовства и рыбоводства» (1884 г.) устанавливал заповедные зоны в водоемах, устьях рек, приустьевых пространствах морей, с изъятием из хозяйственного оборота и полным запретом хозяйственной деятельности ^{[2, c. 97–98]}. В качестве другого примера можно привести появление термина «заповедный лес», распространенного «Положением о сбережении лесов» на все леса, принадлежащие казне и частным лицам. Отнесение лесов к «заповедным» позволяло оградить их от истощения или полного уничтожения ^{[3, c. 89]}. В начале 20 в. Г.А. Кожевников говорил о необходимости сохранения «образцов первобытной природы» на как можно больших территориях в «самом строгом» режиме (доклад «о необходимости устройства заповедных участков для сохранения русской природы» на заседании Русского географического общества в 1908 г. ) ^{[4, c. 13]}.

Первый государственный заповедник Баргузинский появляется в России в 1916 г., а в 1917 г. был разработан первый проект «географической системы заповедников» (доклад «О типичных местностях, в которых необходимо организовать заповедники по образцу американских национальных парков» был представлен В.П. Семеновым-Тян-Шанским на заседании Постоянной Природоохранительной комиссии Императорского Русского географического общества). Предложенная им схема оказалась сопоставимой и созвучной планам пространственного развития молодого большевистского государства и стала последовательно реализовываться ^{[4, c. 9]}. В дальнейшем к концу 20 в. более 80% предложенных в докладе территорий в Российской Федерации получили статус особо охраняемых ^{[5, c. 36]}.

Создание государствами на национальном уровне системы особо охраняемых территорий с различными правовыми режимами на сегодняшний день является общепризнанным методом охраны природы, сохранения биологического разнообразия и его компонентов на планете. Конвенцией о биологическом разнообразии 1992 г., участником которой является Российская Федерация (Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. № 16-ФЗ «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии» // СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 601.) предусмотрена охрана биологического разнообразия как общечеловеческой ценности, в том числе в естественной среде обитания ее компонентов (in-situ). Для чего стороны Конвенции должны создавать системы охраняемых районов или районов, в которых должны приниматься специальные меры по сохранению биологического разнообразия. Необходимо также разрабатывать руководящие принципы отбора, создания и рационального использования таких районов. А.А. Тишков считает целесообразным создание основ территориальной охраны природы и создания системы особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ), адекватно отражающей биогеографическое многообразие Земли и обеспечивающей сохранение биологического разнообразия на всех уровнях его проявления. По его мнению, оптимизация существующей сети ООПТ должна проводится с позиции репрезентативности и достаточности ООПТ, оптимальности размеров и режимов ООПТ и возможности их кластерилизации, поддержания оптимальной доли ООПТ в площади природных зон и отдельных регионов ^{[6, c. 30]}.

Согласно статистическим данным, приведенным в Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году», в Российской Федерации в 2017 г. насчитывалось около 12 тыс. ООПТ федерального, регионального и местного значения, общая площадь которых составила 232,7 млн га (с учетом морской акватории), что составляет 13,6% площади территории Российской Федерации. В системе ООПТ Российской Федерации в наибольшей степени представлены ООПТ регионального и местного значения (в 2017 г. их суммарное количество составило 97,5% от общего, а суммарная площадь 72,9% от общей площади ООПТ). По состоянию на конец 2017 г. в Российской Федерации начитывалось 298 ООПТ федерального значения, из них 105 государственных природных заповедников, 52 национальных парка, 57 государственных природных заказников, и 17 памятников природы. Общая площадь, занимаемая ООПТ, составила 63,1 млн га (с учетом морских акваторий), при этом около половины площади всех ООПТ федерального значения составляли государственные природные заповедники ^{[7, c. 248–249]}. Однако необходимо отметить, что на сегодняшний день, несмотря на признание на государственном уровне необходимости развития и совершенствования существующей сети ООПТ в Российской Федерации, существует ряд проблем, связанных с необходимостью достижения баланса экономических и экологических интересов общества и государства, что зачастую приводит к понижению статуса отдельных территорий (к примеру, перевод заповедников в национальные парки для реализации возможностей развития туризма в их границах). Наличие на пути масштабных инфраструктурных и хозяйственных проектов, имеющих стратегическое значение для обеспечения экономической безопасности государства или политическое значение, особо охраняемых природных территорий зачастую не является препятствием для их реализации. Периодически возникают ситуации, в которых попытки изменения границ особо охраняемых территорий или их режима охраны происходят в интересах хозяйствующих субъектов, часто лоббирующих свои интересы на различных уровнях государственного управления, в том числе подталкивая уполномоченные органы государственного управления в сфере охраны окружающей среды к принятию не совсем правомерных решений в отношении существующих ООПТ, мешающих реализации их коммерческих проектов. В качестве примера можно привести ситуацию в Республике Коми, на территории трех муниципалитетов располагается крупнейший Национальный парк «Югыд Ва», площадь которого составляет 1, 894 тыс. га. С учетом уникальности природных ландшафтов данный природный объект находится под юрисдикцией международной Конвенции ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) об охране всемирного культурного и природного наследия. В 1994 г. в результате поисково-оценочных работ было обнаружено золотопалладиевое месторождение «Чудное», которое территориально оказалось в границах созданного в 1995 г. Национального парка «Югыд Ва». Указанное обстоятельство на протяжении всей истории существования Национального парка провоцирует исполнительную власть региона на принятие решений об изменении границ природного объекта, невзирая на его статус и существующие ограничения, предписанные нормами права. На протяжении нескольких лет предпринимались попытки изменения границ Национального парка «Югыд Ва» различными нормативными актами Главы, а также Правительства Республики Коми (1997 г., 2004 г.), приводивших к изъятию значительных площадей заповедной территории (более 200 тыс. га, относящихся, в том числе, и к заповедной зоне парка). Так, в марте 2004 г. на территории МО ГО «Инта», входящего в состав Республики Коми, прошли общественные слушания «Геологическое изучение района и освоение месторождения «Чудное», проект которого был предложен компанией «Голд Минералс». В целях обеспечения дальнейшей разработки месторождения «Чудное», во исполнение поручения Минприроды России от 3 августа 2004 г. № ВС-62-27/5762 было издано постановление Правительства Республики Коми № 206 «Об утверждении границ национального парка «Югыд Ва», что также свидетельствует о нарушении требований федерального законодательства. В целях устранения выявленного нарушения прокурором Республики Коми в мае 2005 г. было внесено представление об устранении нарушений природоохранного и земельного законодательства. Постановлением Правительства Республики Коми от 28 июня 2005 г. № 160 постановление Правительства Республики Коми от 18 ноября 2004 г. № 206 «Об утверждении границ национального парка "Югыд Ва"» было признано утратившим силу ^{[8, c. 120]}.

Спустя несколько лет в ноябре 2008 г., руководителем администрации МО ГО «Инта» было подписано постановление «Об утверждении проекта границ земельного участка на территории Национального парка «Югыд ва» , в соответствии с которым предполагалось изъятие 1 900 га земель «Югыд ва», а также включение участка «Чудное» в состав промышленных земель муниципалитета. Данное решение вызвало широкий резонанс в обществе. В связи с очередной попыткой урезать территорию объекта всемирного природного наследия «Девственные леса Коми» ЮНЕСКО затребовал у Минприроды РФ объяснения. Общественники тоже не остались равнодушными и направили запрос в Минприроды России Генеральную Прокуратуру РФ, что обеспечило отмену указанного постановления, хотя и в судебном порядке. Данный пример иллюстрирует необходимость наличия в действующем законодательстве эффективных мер, позволяющих обеспечить должный уровень правовой охраны в нашей стране окружающей природной среды в целом и особо охраняемых природных территорий в частности.

Меры юридической ответственности являются традиционным инструментом, имеющим с одной профилактическое воздействие, предостерегающее от противоправного поведения, с другой стороны, обеспечивающих пропорциональное тяжести совершенного деяния наказание. По мнению О.Л. Дубовик, целями уголовной ответственности в сфере охраны окружающей среды среди иных являются: защита с помощью наиболее жестких мер окружающей среды, ее компонентов и объектов, а также порядка деятельности, установленного законодательными и иными нормативными правовыми актами и связанного с использованием природных ресурсов или воздействием на состояние и качество окружающей среды, предотвращение уничтожения (гибели) объектов природы ^[9]. Уголовная ответственность за нарушение режима ООПТ устанавливается ст. 262 УК РФ «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов».

Для начала приведем краткую характеристику положений российского законодательства в сфере создания и функционирования особо охраняемых природных территорий. В соответствии с положениями Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133) для охраны природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, устанавливается особый правовой режим, в том числе путем создания ООПТ (ч. 1 ст. 58). Данный режим устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 59). На территории указанных природных объектов хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к их деградации и (или) уничтожению, запрещена (ч. 2 ст. 59). Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (СЗ РФ. 1995. № 2. Ст. 1024.) регулируются отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий шести категорий ( государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, е) дендрологические парки и ботанические сады), а также устанавливаются соответствующие правовые режимы для каждой из перечисленных категорий. При этом законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Особенности правового режима конкретной территории определяются соответствующим Положением, разрабатываемым в соответствии с нормами действующего законодательства в отношении ООПТ указанной категории и утверждаемым уполномоченным органом государственной власти, в ведении которого она находится. В пункте 2 ст. 36 указанного Закона содержится отсылочная норма об установлении законодательством РФ уголовной ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.

Для понимания характера правонарушений, совершаемых на особо охраняемых природных территориях, обратимся к данным, приводимым в Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году». Так, сотрудниками федеральных государственных бюджетных учреждений (ФГБУ) – дирекций государственных природных заповедников и национальных парков в 2017 г. было выявлено 8 855 нарушений режима охраны и иных норм природоохранного законодательства ООПТ, 32 человека были привлечены судом к уголовной ответственности. У нарушителей были изъяты: в сфере рыболовства 1 463 орудия преступлений (бредни, сети, электроловы), в сфере охоты 1 813 орудий преступления (гладкоствольного и нарезного оружия, капканы, петли и иные самоловы). Основными нарушениями являлись: незаконное нахождение, проход и проезд граждан по территории ООПТ – 5 255 случаев, незаконная охота – 170 случаев, незаконное рыболовство – 837 случаев, незаконная рубка деревьев и кустарников – 208 случаев, загрязнение природных комплексов – 127 случаев, незаконные сенокошение и выпас скота – 48 случаев, незаконный сбор дикоросов – 82 случая, нарушение правил пожарной безопасности в лесах – 758 случаев ^{[7, c. 253]}.

В практике применения норм ст. 262 УК РФ существует ряд проблемных моментов, на характеристике которых хотелось бы в первую очередь остановиться. Необходимо отметить, что в действующем законодательстве отсутствуют четко определенные критерии значительности ущерба, причиняемого особо охраняемым природным территориям, что значительно затрудняет правоприменение ст. 262. Обратим внимание на тот факт, что с момента ее введения в УК РФ 1996 г., количество ежегодно регистрируемых преступлений, ею предусмотренных, невелико. Так, в 2017 г. по данным статистики МВД, количество зарегистрированных преступлений составило всего 74 ^{[7, c. 786]}. При определении размера причиненного ущерба, Верховный Суд РФ при рассмотрении конкретных обстоятельств дела рекомендовал учитывать категорию ООПТ, ее экономическую, социальную, историческую, культурную, научную значимость, способность природного ресурса к самовосстановлению, количество и стоимость истребленных, поврежденных компонентов природной среды (рассчитывается в соответствии с действующими методиками) (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 12). Отметим, что для полноценного и качественного учета судом всех обстоятельств при определении размера ущерба необходимо привлечение соответствующих специалистов или экспертов. Представляется целесообразным конкретизация критериев значительности ущерба в норме ст. 262 УК РФ, как это было недавно сделано для целей применения ст. 258 УК РФ, путем введения УК РФ в 2018 г. Федеральным законом от 27 июня 2018 г. № 157-ФЗ примечания, зафиксировавшем крупный и особо крупный ущерб в денежном выражении и исчисляемый по утвержденным Правительством РФ таксам и методике (крупным признается ущерб, , превышающий 40 тыс. руб., особо крупным – 120 тыс. руб.). Введение аналогичного примечания к ст. 262 значительно упростит разграничение предусмотренных ею преступлений от административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.39 КоАП РФ за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, которое может быть совершено как в виде действия, прямо запрещенного нормами действующего законодательства, так и в виде бездействия (непринятии должностными лицами соответствующих мер по обеспечению соблюдения режима охраны указанных территорий). По мнению М.С. Зайцева, важным шагом по предотвращению правонарушений, предусмотренных ст. 8.39, является исключение из текста ее нормы указания на федеральный уровень ООПТ и тем самым распространение ее сферы действия не только на территории регионального и местного значения ^{[10, c. 17]}. В настоящее время отсутствие конкретизации определения значительности ущерба, являющегося криминообразующим, затрудняет отграничение преступлений, совершаемых в соответствии со ст. 262 УК РФ, от административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.39 и приводит к незначительному количеству регистрируемых преступлений данной категории ^{[11, c. 334]}.

Целесообразной представляется более четкая детализация предмета преступления, предусмотренного ст. 262 УК РФ. По мнению Пырковой А.Г., конструкция диспозиции указанной статьи не раскрывает полного содержания предмета преступления, так как в ее тексте отсутствует термин «природные объекты» ^{[12, c. 202–203]}.

Небольшое количество регистрируемых по ст. 262 УК РФ преступлений может быть также связано с возможностью конкуренции ст. 262 с нормами других статей УК РФ (например, ст. 2431, 2432, 256 – 261). В данном случае ст. 262 УК РФ выступает в качестве общей, а иные упомянутые статьи в качестве специальных. В литературе указывается на отсутствие единообразия в следственно-судебной практике при квалификации преступлений, совершаемых на особо охраняемых природных территориях ^{[11, c. 336]}. Представляется необходимым упорядочение подходов к квалификации преступлений, совершаемых на особо охраняемых природных территориях, в том числе и по единообразному применению совокупности норм.

При рассмотрении соответствующих положений уголовных законов зарубежных стран, предусматривающих ответственность за причинение вреда особо охраняемым природным территориям, объективная сторона в них выражается в таких деяниях, как уничтожение и повреждение объектов в границах ООПТ, нарушение их режима, в сочетании указанных выше деяний, нарушение требований по их использованию и охране, нарушение режима управления и защиты природных территорий, охраняемых государством. При этом диспозиции соответствующих статей являются также, как и ст. 262 УК РФ, бланкетными и отсылают к нормам действующего в этих странах природоохранного законодательства, а большинство указанных составов являются материальными ^{[13, c. 16]}. Критерием квалификации противоправного деяния как преступного в большинстве стран, как и в РФ, является причинение значительного ущерба.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что эффективность норм уголовного права в охране окружающей среды напрямую зависит от полноты и четкости их формулировок, а также однозначности их трактовок. Особенность окружающей среды как предмета преступления требует наличия специальной подготовки сотрудников уполномоченных органов государственной власти и судебной системы, осуществляющих их правоприменение.