Legal and theoretical framework of economic zoning as a method of administrative-territorial reform of 1920-1923 in the Siberian region

Parchenko Nikita Andreevich Senior Educator, the department of Theory and History of State and Law, Siberian Institute of Management, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 630102, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Nizhegorodskaya, 6, kab. 440 Nikita090191@mail.ru

Danilov Igor' Borisovich PhD in Law Docent, the department of Theory and History of State and Law, Siberian Institute of Management, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 630102, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Nizhegorodskaya, 6, kab. 440 danilov@siu.ranepa.ru

Образование федеративного советского государства ставило перед правительством задачу административно-территориальной реформы, так как старая модель государственного устройства не удовлетворяла потребностям советского строительства. Основная тяжесть работы легла не только на административную комиссию, образованную при ВЦИКе, но и на местные административные комиссии.

Перед Административной комиссией, образованной в 1920 г., стояла непростая задача соединить в себе два принципа районирования: экономический и административный.

Принцип экономического районирования непосредственно стал разрабатываться в России с XIX века, в то время, когда сам термин «район» еще не был в употреблении. Суть данного принципа заключается в определении и юридическом закреплении таких границ районов, которые бы способствовали динамичному развитию социально-экономической сферы будущего района. В данном контексте под районированием понимается деятельность государства, направленная на разделение географической территории на районы. Для рассматриваемого исторического периода характерно также районообразование – стихийное возникновение новых административно-территориальных единиц «снизу», вызванное децентрализацией государства в период революционных событий ^{[1, С.267]}.

В качестве районообразующих оснований на этой основе служили сельскохозяйственные признаки. Экономический отдел Сибревкома считал необходимым придержаться именно такого метода по следующим причинам: девять десятых населения Сибири занимаются земледелием; ценность земледельческих продуктов в 3 раза превышает ценность продуктов сибирской промышленности; вследствие всеобщей разрухи сельское хозяйство является и будет являться еще долгое время доминирующим занятием для местного хозяйства. Данная концепция частично соответствует теории районирования, выдвинутой К. А. Арсеньевым в 1818 г., основанной на районировании по природным признакам ^{[2, С.144]}. В своей работе он разделял территорию России на 10 пространств. Данную идею развил Семенов П. П., выделив на европейской территории Российской Империи 14 областей по хозяйственно-географическому признаку, среди которых прослеживается выделение единиц уже по экономическим признакам ^{[3, С.165]}. Районная сетка, разработанная Семеновым П. П., фактически использовалась за основу Госпланом вплоть до 1920 г. Окончательно развил идею деления на районы по сельскохозяйственным признакам А. Ф. Фортунатов в свое работе «К вопросу о сельскохозяйственных районах России» ^[4].

На протяжении столетия районированием руководили два принципа: универсализма и специализации. Первый сводился к выделению административно-территориальной единицы по всем или многим хозяйственным признакам, второй выражался в стремлении разбить страну на отдельные районы по одному признаку, который пытался обосновать В. И. Ленин в первом издании «развития капитализма в России» 1899 г ^{[5, С.201]}. Фактически здесь была впервые обоснована точка зрения об объективном процессе формирования экономических районов.

Последняя попытка районировать Россию по принципу универсализма представляла работа Д. Н. Рихтера «Опыт деления Европейской России на районы по естественным и экономическим признакам» ^{[6, С.46-120]}. Амплитуда колебаний численных выражений районно-образующих признаков оказалась настолько широкой, что спутались границы районов, в основу которых были положены множественные признаки. Попытка Д. Н. Рихтера вызвала различные и множественные замечания. В новой работе Д. Н. Рихтер признал «невозможным установить такое деление России на районы, которое удовлетворило бы многообразным предъявляемым жизнью, требованиям и могло бы объединить изучение страны во всевозможных направлениях» ^{[7, С.15]}. Таким образом, Д. Н. Рихтер отказался от принципа универсализма, опираясь, в том числе на практические данные ведомственных изданий в области торговли, промышленности и т. д.

Следующим этапом разработки теории районирования явились попытки соединить оба принципа универсализма и специализации в применении к сельскому хозяйству в работе профессора А. Н. Челинцева «Сельско-хозяйственные районы Европейской России, как стадии сельско-хозяйственной эволюции в культурный уровень сельского хозяйства» ^[8]. В этой работе А. Н. Челинцев обуславливает необходимость районирования по одному признаку посредством последовательного «накладывания» один на другой районов, разделенных по различным признакам. Таким образом, получаются комбинированные районы, которые имеют большие тенденции в хозяйственном развитии. Тем не менее, сам А. Н. Челинцев признавал, что подобные районы не укладываются в административные границы.

Тем не менее, административная комиссия ВЦИК выработала позднее комбинированный подход единства экономического районирования и административно-территориального деления ^{[9, С.155]}.

Важнейший вклад в теорию экономического районирования внес Н. Н. Колосовский, который обозначил критерии экономических районов ^{[10, С.123]}.

Следует отметить, что советское правительство не могло приступить к экономическому районированию сразу в 1918 г. исходя из целого комплекса объективных факторов. Среди них можно обозначить конкретные исторические условия существования советского государства на тот момент: гражданская война, военная интервенция, что требовало значительного количества усилий по восстановлению народного хозяйства. Теория экономического районирования в задуманном виде требовала серьезной методологической разработки и глубокого анализа экономических возможностей территорий, их потенциал ^{[11, С.7]}. Тем не менее, правительство планомерно проводило работу по изменению территориальных границ административных единиц, в том числе путем выделения новых субъектов, а также создание национальных автономий.

В 1921 г. 8-ой съезд Советов одобрил план электрификации страны, разработанный Государственной комиссией по электрификации (далее ГОЭЛРО), в котором была намечена экономическая сетка районов ^[12]. Фактически данный план совмещал в себе все идеи наработки теории экономического районирования, с учетом уже существующей практики в этой отрасли. Каждый экономический район должен был обладать своей хозяйственной спецификацией в сфере производственных отраслей, что должно было определяться наличием полезных ископаемых, природно-климатическими особенностями, плотности населения и т.п. Одновременно данные мероприятия предполагалось сочетать с построением единого централизованного хозяйства района на основе рационального использования ресурсов, что позволило бы впоследствии перейти к экономическому планированию. В тезисах ГОЭЛРО особо подчеркивалась тесная связь электрификации и районирования, так как электрическая энергия на данном этапе играла значительную и определяющую роль в любом производстве.

План ГОЭЛРО предполагал деление страны на 21 крупную область, которая задумывалась, как целостный экономический район. Однако данный проект не в полной мере учитывал вопросы национального строительства.

Через год, СНК окончательно утвердил данный план, который в своей содержательной части четко обозначал 21 промышленный экономический район и их административный состав ^[13].

22 февраля 1921 г. была создана комиссия по районированию при ВЦИК под председательством М. И. Калинина и М. Ф. Владимирского. Фактически комиссия занималась, в отличие от рабочей группы Г. М. Кржижановского, разрабатывающей экономические вопросы районирования, изучением вопросов административно-территориального деления и системы управления ^{[14, с.116]}.

В течение переходного периода и подготовки реформы было решено временно сохранить существующую систему административно-территориальных единиц. В этой связи в марте 1921 г. при Госплане была образована комиссия по районированию, которая разработала по результатам деятельности доклад «Об экономическом районировании России», в котором излагались положения о создании 22 самостоятельных экономических районов по производственному признаку ^{[15, с.65]}. Административно-территориальное деление предполагалось изменить по схеме: область-округ-район.

Административная комиссия по результатам работы в 1921 г. представила свой план по районированию государства на 2-ю сессию ВЦИК 7-го созыва, который предполагал произвести деление страны на районы по следующим основаниям: сосредоточение промышленности и характер хозяйства, тяготение и плотность населения, пути сообщения и национальный состав. При определении границ областей, губерний и уездов предполагалось учитывать плотность и численность населения – не более 2 млн. человек на губернию-область, и не более 200 тыс. человек на территорию уезда ^{[16, с. 127]}.

В феврале 1922 г. комиссия на основе проекта Госплана подготовила тезисы, согласно которым экономическое районирование было тесно связано с административно-территориальным делением государства. Таким образом, окончательно устоялся экономический принцип при административно-территориальном устройстве, который должен был учитывать экономическое и культурное развитие национальностей. Обязательно должно было учитываться право наций на самоопределение: при включении автономных образований в состав области, их права сохраняются. Особое внимание на сохранение правомочий национальных автономий обращал также профессор Александров И. Г., являвшийся крупным авторитетом в вопросах экономического районирования ^{[17, с. 10]}.

В окончательном варианте принципы экономического районирования и проект территориального переустройства государства были сформулированы в докладе Госплана III сессии ВЦИК. В докладе особенно отмечалось, что экономически выделенные районы должны были быть тесно связанными между собой и представлять отдельный эффективно-действующий централизованный организм ^{[18, с. 8]}. Практическое осуществление проекта Госплана планировалось воплотить следующим образом. Первоначально выявлялась хозяйственная спецификация района, затем к нему присоединялись местности, соответствующие по своим характеристикам данной спецификации. Одновременно учитывались исторические, культурные, транспортные особенности территорий, определялись экономические центры.

Предшествующее административно-территориальное деление, включающее такие единицы, как: губерния, уезд, волость, должны были, согласно проекту, быть заменены: областью, округом и районом соответственно. Существующие губернские границы не совпадали с разработанной системой экономических районов. Однако, как отмечается в работе Егорова К. Д., «районирование не есть предмет децентрализации, а наоборот, один из важных методов концентрации сил, внимания, воли, руководства и организации в советском строительстве» ^{[19, с. 11]}, что еще раз говорит о руководстве принципом демократического централизма.

Как отмечал И. Г. Александров, областное деление должно было разрабатываться и утверждаться центральными органами; окружное деление разрабатывается на местах и утверждается областными органами власти; районное (волостное) деление осуществлялось и утверждалось также областными (краевыми) органами при методологическом контроле центра ^{[20, с. 60]}.

На XII съезде партии в апреле 1923 г. данный вопрос был вынесен на рассмотрение. В газете Известия была опубликована беседа М. И. Калинина: «Основная идея районирования заключается в такой перестройке административной карты Советской России, которая обеспечила бы наиболее полную гармонию административных границ и хозяйственных особенностей каждой местности». Съезд принял резолюцию по докладу, в котором окончательно утверждалось, что прежнее административное деление республики не соответствует новым экономическим и политическим потребностям страны и поэтому подлежит реорганизации ^{[21, с. 42]}.

Однако план комиссии и Госплана нуждался в доработке, и реализацию в контексте правового эксперимента предполагалось провести в двух районах: сельскохозяйственном и промышленном, ими стали Урал и Северный Кавказ.

Тем не менее, в проекте Госплана прослеживается отрицание и нигилизм в отношении предшествующей методологии, выработанной экономической и географической отечественной наукой ранее ^{[22, с. 160]}. Применение экономического районирования в совокупности с административным, как универсального метода, применительно ко всей территории государства также, по мнению некоторых исследователей, было не всегда оправдано, и должно предваряться серьезной работой по сбору необходимого статистического материала, который бы наиболее объективно и полно характеризовал выделяемый район.

Основываясь на проекте Госплана, экономический отдел Сибревкома ставил перед собой первостепенную задачу – найти опорный пункт для административного аппарата и установить четкие административные границы районов, чему не способствовал учет разнообразных факторов теории районирования. Определяющим фактором в этом случае мог стать только сельскохозяйственный признак специализации, при субсидиарном применении во внимание промышленности и торговли. Доля населения, занятого в промышленности и проживающего преимущественно в городах для сибирского региона оставалась незначительной. По статистическим данным, процент неземледельческого населения колебался в среднем значении 12%, и только в Иркутской губернии он составлял 22% - наибольший показатель для Сибири. В Якутской области он составлял меньше пяти процентов ^{[23, с. 3]}.

Доклад Госплана на 3-ей сессии ВЦИК не содержал подробных характеристик районов, входящих в состав территории Сибири, вследствие этого, работу по выявлению хозяйственной специализации районов предполагалось провести Сибревкому.

НКВД обязал все губернские и уездные исполнительные комитеты предоставить следующие сведения по территории, входящей в их полномочия: Число фабрично-заводских предприятий волости, уезда или губернии; основное занятие местного населения; сведения о равномерности или неравномерности распределение населения губернии; наличие естественно-природных границ на территории; хозяйственное тяготение населения к населенным пунктам; наличие и расположение железнодорожных станций; национальный состав населения; появляются ли новые центры экономического тяготения ^{[24, Л. 3]}. Отмечались существенные сложности со сбором необходимого картографического и статистического материала ^{[24, Л. 19]}.

Для сравнительной характеристики уездов использовались данные о количестве хозяйств на территории уезда. Этот фактор обуславливался непригодностью значительного и подавляющего количества земли в Сибири для хозяйственного оборота. Мероприятия по мелиорации на тот момент времени произвести не представлялось возможным, вследствие чего перед органами власти стояла задача административного районирования с использованием настоящих и объективных данных. Таким образом, географическая плотность населения районов не могла использоваться, как фактор, что могло бы привести к необъективной оценке хозяйственной мощности и перспектив отдельных районов.

Основываясь на принципиальной позиции Сибревкома, экономический отдел разработал проект статистико-экономического районирования, в основу которого была положена программа разработки экономических районов, принятая ученой комиссией Н. П. Когановского.

Районирование представлялось провести в двух направлениях. Первое направление заключалось в определении экономических районов и установлении границ в еще не районированных Томской, Енисейской и Иркутской губерниях. Экономические районы были сведены в уезды в пределах административных границ последних. По той же форме была разработана сводная губернская таблица. Второе направление заключалось в перегруппировке волостей в границах новых уездов в уже разработанных комиссией М. И. Органовского экономических районах Омской, Новониколаевской и Алтайской губерниях ^[25].

Губернии были разделены на экономические районы, по которым распределялись волости, с одновременным исправлением старых административных границ с учетом экономического тяготения. Границы Омской губернии были существенно изменены с образованием Кировского края.

Во всех случаях последовательно соблюдался принцип неделимости волостей старого состава, за исключением выделения некоторых инородческих волостей. Перегруппировке подвергались только губернии, уезды и целые волости. В результате вновь были разделены губернии: Омская, Алтайская, Новониколаевская, Томская, Енисейская и Иркутская. Границы были проведены поуездные и погубернские ^{[25, Л. 10]}.

Также НКВД, исходя из утвержденного административной комиссией принципа экономического районирования, выделял следующие факторы при выделении новых волостей. Численность населения района, который желает выделиться в самостоятельную административно-территориальную единицу, должно соответствовать возможности уплаты налогов и сборов в будущем. При учете экономического положения и возможности несения налогового бремени жителями района, возможно выделение, исходя из естественных условий местности ^{[24, Л. 21]}.

Экономический отдел начал свою работу 15 марта 1920 г. и закончил 28 апреля 1920г. За это время он столкнулся с различными трудностями, включавшими в себя: отсутствие необходимых по масштабу карт, недостаточности сведений о хозяйственном положении в районах, недостаток рабочего персонала и квалифицированных кадров, сжатые сроки. Вследствие данных факторов, границы уездов были намечены без полной точности. Статистически были вновь разработаны 342 волости ^{[25, Л. 15]}.

В 1920 г. вышло постановление Сибревкома от 04.08.1920 г. «О районировании Сибири», в котором Комиссии по районированию Сибири при Сибревкоме предложено при разработке проекта нового административно-территориального деления Сибири положить в основу своих работ систему экономического тяготения. Разработанный проект должен был подвергнуться рассмотрению и обсуждению на местных съездах Советов. Окончательный проект должен был поступить в Сибревком 01.02.1921 г. ^{[25, Л. 6]}Система экономического тяготения разработана на основании сельхоз переписи 1917 г. Отступление возможно было лишь в случаях, когда отсутствовал центр, население которого по своему социальному составу могло бы служить основой для построения советского аппарата управления. В таких случаях экономический район без его дробления присоединялся к уезду ^{[26, Л. 14]}.

Таким образом, на основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы. Теоретические аспекты экономического районирования в различных вариантах и объеме разрабатывались с начала XIX века, что было вызвано объективными факторами, но практически не находили практического применения в условиях унитарного государства. Советское правительство обозначило проведение административно-территориальной реформы в 1917 г., и непосредственно приступило к ее подготовке в 1918 г. На данном этапе на местах утверждались уже произошедшие территориальные изменения, осуществлялся сбор комплекса необходимых данных и происходило коренное реформирование местных органов власти. Задача перехода в 1923 г. к непосредственной практической реализации реформы была невыполнима без окончательного утверждения основного принципа административно-территориального деления, в качестве которого выступил принцип экономического районирования. Согласно данному принципу, государство делилось на районы по экономическому производственному признаку специализации. Сложившиеся исторически экономические городские центры притяжения становились административными центрами вновь разработанных экономических районов. Тем не менее, советское правительство предполагало использовать унифицированный метод к различным по своим характеристикам территориям (в качестве особой области со своими специфическими характеристиками выступала Сибирь), что в последствии приведет к корректировке всей административно-территориальной реформы.