Role and efforts of the United Nations in conflict resolution around Western Sahara

Kaouar Rachid post-graduate student of the Department of the Theory and History of International Relations at Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, Gorod Moskva oblast', g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 7 kaouarachid@gmail.com Other publications by this author

Конфликт вокруг территории Западной Сахары длится уже более 40 лет. Этот конфликт проистекает из неразрешенного вопроса, возникшего в период деколонизации. Согласно нормам международного права, народ, проживающий на территории Западной Сахары, имеет право на самоопределение, независимость и создание собственного суверенного государства, которое вплоть до настоящего времени ему не удалось реализовать.

Конфликт в Западной Сахаре считается одним из аспектов алжиро-марокканских отношений и отличительной особенностью соперничества стран в регионе Северо-Западной Африки. Для широкого понимания этого длительного конфликта необходимо проведение многоуровнего анализа: на глобальном уровне, где рассматривается роль ООН и мировых держав в разрешении конфликта, и региональном, определяющим место западносахарского конфликта в политических процессах стран арабского мира. Кроме того, необходимо осуществление анализа на национальном (внутреннем) уровне, с целью понимания внутренних отличительных черт и особенностей конфликта.

ООН стала первой международной организацией, озаботившейся вопросом о спорной территории Западной Сахары. Инициатором разрешения данной проблемы было Королевство Марокко, которое после получения независимости в 1956 году и ликвидации режима французского и испанского протекторатов, поставило перед собой задачу восстановить территориальную целостность страны, включающую в себя, по мнению марокканского правительства, территорию Западной Сахары, а также Мавританию и часть западной территории Алжира ^[1].

Занявшись вопросом о деколонизации Испанской Сахары, Генеральная Ассамблея ООН, основываясь на Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, принимает в 1965 – 1974 годах ряд резолюций, подтверждающих неотъемлемое право населения Западной Сахары на самоопределение и независимость. В 1965 году ГА ООН принимает первую резолюцию, касающуюся вопроса о территории Западной Сахары. Данная резолюция 2072 содержала рекомендации о немедленной ликвидации колониального господства в Испанской Сахаре и призыв к переговорам, с целью разрешения проблем, касающихся суверенитета этой территории. В следующем году ГА ООН признала право народа Западной Сахары на самоопределение ^[2].

В 1969 году в Западаной Сахаре возникает первое национально – освободительное движение – Фронт за освобождение Сахары, на основе которого в 1973 году был создан Народный фронт за освобождение Сегиет-эль-Хамра и Рио-де-Оро (ПОЛИСАРИО), который вел вооруженную борьбу за предоставление Западной Сахаре независимости. Начиная с 1979 года ООН признает ПОЛИСАРИО единственной легитимной политической силой и представителем интересов народа Западной Сахары, который не перестает вести борьбу за независимость.

С того момента вопрос о спорной территории Западной Сахары был включен в повестку дня всех сессий Генеральной Ассамблеи ООН, без каких-либо важных изменений в подходе международной организации к рассмотрению и разрешению данного конфликта. Во время вооруженных противостояний, произошедших в феврале 1976 года, Совет Безопасности ООН постоянно призвал к мирному решению всех противоречий, существующих между сторонами конфликта. В 1991 году под эгидой ООН Соглашение о прекращении огня было подписано Марокко и Фронтом ПОЛИСАРИО. В свою очередь, Генеральный секретарь ООН выступил с предложениям о урегулировании конфликта ^[3]. Конфликтующие стороны выразили согласие и приняли план, который был разработан под эгидой Генерального секретаря группой специалистов, имеющих возможность проводить консультации с всеми участниками конфликта, о проведении референдума о статусе Западной Сахары.

Тем не менее предложения по урегулированию конфликта содержали не до конца продуманные задачи, которые было невозможно реализовать в установленный срок. Все стороны конфликта осознали, что победа в референдуме будет зависеть от влияния на процесс идентификации народа Западной Сахары, которые будут иметь право голосовать в планируемом референдуме. Поэтому каждая из сторон разработала свою стратегию в борьбе за перепись населения. Марокко попыталось расширить список электората, в то время как Фронт ПОЛИСАРИО высказался за сохранение изначального списка избирателей, близкого к испанской переписи населения Западной Сахары ^[4]. Из-за расхождения по данному пункту участники конфликта отказались от сотрудничества с группой миротворческой миссии МООНРЗС, поскольку понимали, что она не способствует реализации их интересов. В очередной раз Марокко и ПОЛИСАРИО приостановили реализацию плана по урегулированию конфликта, стремясь не достичь своих целей: ПОЛИСАРИО использовал эту тактику из опасения, что МООНРЗС добавит в список избирателей большое количество марокканцев, в то время как Марокко отказалось от данного плана после первых результатов идентификации народа Западной Сахары, показывающих, что предполагаемые исход референдума будет не в пользу Марокко. В связи с этим, МООНРЗС не предложила конкретной стратегии к решению новых проблем, возникающих в ходе процесса идентификации, пытаясь решить техническими методами то, что изначально должно быть решено на политическом уровне. Речь шла о проблемах, которые миротворческая миссия не решала либо в силу своей неспособности, либо нежелания. Кроме того, действие режима прекращения огня между сторонами удалило характер срочности с процесса урегулирования конфликта и еще больше отдалило от проведения референдума.

Поскольку в предложениях о урегулировании конфликта не говорилось о будущем территории после референдума, сразу после начала консолтации был поднят вопрос о проведении прямых переговоров между конфликтующими сторонами. По мнению Анна Теофилопулу, бывшего сотрудника ООН и члена переговорной группы Джеймса Бейкера по конфликту в Западной Сахаре (1994-2006), ООН и Фронт ПОЛИСАРИО надеялись, что через прямые переговоры обе стороны сумеют достичь консенсуса и решения, отражающее и интеграцию, и независимость. Однако после того, как вступило в силу предложение о урегулировании конфликта, переговоры не состоялись, потому что ПОЛИСАРИО всегда стремился к созданию независимого государства, а Марокко выразило согласие о проведении переговоров только о предоставлении автономии территории Западной Сахары ^[5]. Даже внутри Организации Объединенных Наций план о урегулировании не считался наиболее оптимальным подходом к решению вопроса о статусе Западной Сахары. В своих мемуарах Генеральный Секретар ООН Хавьер Перес де Куэллар пишет, что на собрании с сторонами конфликта он разделял мнение о предоставлении автономии Западной Сахаре, как самый целесообразный выход из данной ситуации. Король Хасан Ⅱ первоначально дал позитивный ответ, обращаясь с просьбой к президенту Алжира Шадли Бенджедид оказать влияние на Фронт ПОЛИСАРИО в пользу данного предложения ^[6]. В 1995 на неофициальной консультации с Советом безопасности ООН, Генеральный Секретарь Бутрос Гали прямо заявил, что он никогда не верил в возможности проводения референдума, судя по бескомпромиссным позициям двух сторон по отношению к ключевых проблемам в реализации предложения о урегулировании конфликта. После своего избрания на пост Генерального Секретаря в январе 1997 года, Кофи Аннан начал внутренний обзор по операции ООН на территории Западной Сахары.

Понимая, что обе стороны поддерживают продолжение участие ООН в процессе урегулирования конфликта, новый Генеральный секретарь высказал идею о том, что необходимо привлечь к данному процессу посредника, который смог бы наставить обе стороны принять сложные решения и прийти к договоренностям. Эта задача была возложена на бывшего министра иностранных дел США Джеймса Бейкера Третьего. После своего визита в регион он предложил провести прямые переговоры между сторонами конфликта с участием Алжира и Мавритании. Джеймс Бейкер смог собрать стороны конфликта и соседние страны в рамках четырех стадий переговоров, где обсуждались все проблемы, касающиеся процесса идентификаци и других элементов плана о урегулировании конфликта. На пятой встрече в Техасе с участием всех вовлеченных в конфликт сторонами обсуждался проект кодекса поведения при проведении референдума, и все согласия, достигнутые на предыдущих встречах, были парафированны Марокко и ПОЛИСАРИО. Однако некоторые представители команды Бейкера выразили свои сомнения о том, что одна, либо обе из конфликтующих сторон отступит от достигнутых согласий после завершения процесса идентификации в сентябре 1998 года, что и произошло, когда Марокко вышло из процесса и в сентябре 2000 года на встрече с участниками конфликта заявило о своей готовность к диалогу с целю достижения прочного и окончательного решения, учитывая суверенность и территориальную целостность Марокко. Безусловно, Фронт ПОЛИСАРИО отказался от этого предложения и подчеркнул, что он готов съесть за стол переговоров только для обсуждения подходов к реализации предложения о регулировании конфликта, предлагаемого ООН.

В июне 2001 года Джеймс Бейкер представил на рассмотрение рамочное соглашение – более известно как План Бейкер Ⅰ – о статусе Западной Сахары, в котором Джеймс Бейкер предлагал пятилетний период автономии, следуя за референдумом о самоопределении. Данное рамочное соглашение содержало достачно много деталей о задачах каждой из сторон, а также определило те варианты, за которые будут голосовать избиратели. Марокко приняло этот план, а Генеральный секретарь ПОЛИСАРИО даже не взял копию документа, поскольку Бейкер не успел убедить ПОЛИСАРИО и Алжир принять документ на рассмотрение. В ноябре 2001 года президент Алжира Абдельазиз Бутефлика в ходе своего визита в Институт Бейкера сообщил, что Алжир и ПОЛИСАРИО готовы рассмотреть вариант деления территории Западной Сахары между Марокко и САДР, после чего Бейкер сразу отправился в Марокко с этим предложением, где он провел две встречи с Королем и его советниками, которые заняли разные позиции к данному предложению. Во время второй встречи Король отверг предложение о делении территории.

После этого в январе 2003 года Джеймс Бейкер выдвинул новое предложение по разрешению проблемы Западной Сахары под названием «Мирный план для самоопределения народа Западной Сахары». Новое предложение имело много общего с рамочным соглашением: речь шла о переходном периоде на 4 года с проведением референдума о самоопределении, однако этот план также предусматривал возможность предоставления Западной Сахаре полной независимости от Марокко. План был единодушно одобрен Советом Безопасности ООН, что нашло отражение в Резолюции 1495 и был принят Фронтом ПОЛИСАРИО ^[7]. Вместе с тем, Марокко не было готово провести референдум на таких условиях и именно поэтому отказалось от этого плана, что по словам Бейкера «сделало невозможным достижение решения, с которым согласились бы обе стороны». После этого, в апреле 2004 года Франция, США и Испания, которая не является постоянным членом СБ ООН, призывали Совет Безопасности отозвать свою поддержку плана Бейкера Резолюцией 1541. В этой связи Джеймс Бейкер сказал во время своего интервью, что «Совет Безопасности никогда не был готов навязать решение к конфликту, выдвыгая конфликта с 6-ой главы к 7-ому главе устава ООН» ^[8].

В июне 2004 года Бейкер заявил о своем желании уйти со своего поста личного посланника Генерального секретаря ООН, так как сделал все, что смог для поиска решения к вопросе о статусе Западной Сахары. В своем заявлении об увольнении он написал, что ООН не сможет решить конфликт до тех пор, пока она не призывает стороны принимать компромиссные шаги, которые обе стороны не готовы принимать добровольно.

После отставки Джеймса Бейкера были назначены три новых посланника: Питер ван Валсум от Нидерландов (август 2005 – август 2008), Кристофер Росс из США (январь2009 – марта 2017) и Хорст Келер из Германии (август 2017 – по настоящее время). Отказываясь от плана Бейкера, Марокко обещало предоставить свой план к решению конфликта вокруг Западной Сахары, что и сделала в апреле 2007 года. План предполагал автономный статус территории Западной Сахары. В свою очередь, ПОЛИСАРИО тоже предложил свой план, основанный на плане Бейкера. Сразу после того, как Марокко предложило свой план, СБ ООН принял резолюцию 1754 ^[9], которая призвала обе стороны начать переговоры в целях достижения справедливого, долговременного и взаимопримелемого политического решения, которое будет предусматривать самоопределение народа Западной Сахары. Далее Резолюция 1754 описала предложение и усилия Марокко, направленные на продвижение процесса по урегулированию конфликта, как серьезные и заслуживающие доверие. Формально резолюция также принимала к сведению предложение Фронта ПОЛИСАРИО. Однако на сайте Wikileaks было раскрыто, что лидеры нескольких стран – членов СБ ООН негативно отзывались о предложении марокканской стороны, которая, по их мнение, не привнесла ничего нового. Под давлением Франции СБ ООН похвалил этот план, несмотря на нарушение Марокко норм международного права и его притязаний на суверенитет Западной Сахары, что произошло по причине двухсторонних интересов, которые вновь обозначились как наиболее приоритетные, чем само решение конфликта. В Нью-Йорке на основе резолюции 1754 были проведены ряд встреч под эгидой личного посланника Питера Ван Валсума, однако все переговоры были безрезультативными, и СБ ООН отразил основные положения резолюции 1754 в последующих резолюциях. Личный посланник Кристофер Росс пытался включить новые измерения в переговорах, с целью снизить уровень недоверия между сторонами конфликта. Он посетил столицы стран (Франция, Россия, Испания, США и Великобритания), составляющих группу друзей Западной Сахары, а также страны региона, чтобы провести консультации со всеми игроками конфликта. Тем не менее, несмотря на все его усилия, он не смог добиться желаемых результатов. Кроме того, события Арабской Весны вынудили Марокко относиться более непримиримо к вопросу о статусе Западной Сахары. Террористические атаки в регионе и в Европе помогали Марокко стать партнером Франции и США в борьбе с терроризмом. В данных обстоятельствах, Марокко пыталось навязать свою волю в процессе урегулирования конфликт и потребовало поменять личного посланника Кристофера Росса, обвиняя его в предвзятости. Со своей стороны, ПОЛИСАРИО потребовал тщательнее контролировать и следить за соблюдением прав человека в ходе мандата МООНРЗС, что отвлекло внимание СБ ООН от его основной задачи – призвать конфликтующие стороны работать над решением конфликта. Когда в 2013 году представитель США в ООН предложил добавить контроль над соблюдением прав человека в ежегодную резолюцию СБ ООН о Западной Сахаре, Марокко отменило заранее запланированные военные маневры с США и позже, в том же году, президент Барак Обама лично подтвердил позицию США к вопросу о Западной Сахаре, поддерживая марокканский план автономии. Что касается остальных стран – членов Совета Безопасности, то их позиции не привнесли никаких изменений в изменении ситуации в данном конфликте, обращая больше внимание на ситуацию вокруг других арабских стран, в частности, Ливии и Сирии. Действующий личный посланник и бывший президент Германии Хорст Кохлер посетил регион в июне и июле 2018 года, где провел встречи с представителями конфликтующих сторон. Во время переговоров он подчеркнул важность достижения прогресса на пути к справедливому, взаимоприемлемому и долгосрочному разрешению конфликта, которое обеспечило бы право на самоопределение народа Западной Сахары. После небольшого перерыва Кохлер смог собрать вместе участников конфликта и стран-соседей за столом переговоров в Женеве в декабре 2018 года и в марте 2019 года, однако без каких-либо успехов. Подводя итог, необходимо отметить, что методы, к которым прибегает ООН в своем стремлении разрешить конфликт вокруг Западной Сахары, не приносят положительных результатов. В этой связи СБ ООН следует разработать новую стратегию для решении данной проблемы, которая должна основываться на VII главе Устава ООН, которая предоставит возможность призывать обе стороны к принятию необходимых шагов и достичь компромисса. Однако СБ ООН будет нелегко разработать и реализовать данную стратегию, поскольку все осложняется нестабильной ситуацией в регионе, где любое внешнее вмешательство может привести к агрессивной реакции со стороны различных политических и социальных групп, в то время как постоянные страны-члены СБ ООН не готовы принимать чью-либо сторону в вопросе, который является конфликтом низкуой интенсивности.