Subsidies as a universal form of government support of companies in the real sector: grounds for provision

Правительство неоднократно озвучивало планы по сокращению доли субсидий в общем объеме бюджетных ассигнований, выделяемых в целях финансовой поддержки реального сектора экономики ^[1], что мотивировалось целым рядом экономических недостатков безвозмездного и безвозвратного финансирования частных компаний из бюджета ^[2], включая нарушение принципов свободной конкуренции, национализацию убытков частного сектора, отсутствие встречного возмещения со стороны получателя, а также иные недостатки, связанные с процессом бюджетного субсидирования юридических лиц ^[3,4]. Тем не менее, по состоянию на 2018-2019 гг. доля субсидий, по-прежнему, превышала 80 % от общего объема бюджетной поддержки частных компаний, и в 2018 г. была сопоставима с расходами, осуществляемыми в рамках федеральной адресной инвестиционной программы ^[5], а в 2019 г. – их даже превысила. ^[6] То есть, на поддержку частного сектора из федерального бюджета выделяется столько же или больше, чем на строительство школ, больниц и иных социальных объектов. Перспектива реализации планов по сокращению доли субсидий юридическим лицам, и их замене иными, более прозрачными, формами бюджетной поддержки частного сектора, не просматривается. Дело в том, что субсидии, предоставляемые на основании ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, в последние несколько лет стали универсальной формой трансфера бюджетных средств в частный сектор, успешно заменяя и гос. задания (в ситуации, когда бюджетная услуга предоставляется юридическим лицом, созданным не в форме казенного, бюджетного или же автономного учреждения), и закупки для государственных нужд, и инвестиции в капитал юридических лиц, и кредиты, предоставление каковых юридическим лицам Бюджетный кодекс РФ не предусматривает в принципе (для кредитования приоритетных направлений экономики используются институты развития -Внешэкономбанк, ОАО «РОСНАНО», АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», ОАО «РВК» и др.- получающие субсидии из бюджета и распределяющие их между хозяйствующими субъектами на возвратной основе). Более того, в 2018 г. Минфин прямо рекомендовал главным распорядителям бюджетных средств (далее – ГРБСам) использовать субсидии вместо инвестиций в уставный капитал юридических лиц ^[7], указав на их правовые и технические преимущества: размер субсидии проще определить – она предоставляется в размере стоимости планируемых расходов на создание объекта кап. строительства; в отличие от взноса в уставный капитал, субсидия имеет строго целевой характер, в связи с чем ГРБСу и органам фин. контроля проще отслеживать процесс ее расходования; и наконец, для субсидий, создан простой механизм возврата неизрасходованных остатков в конце года и не противоречащий Гражданскому кодексу и иным актам корпоративного законодательства механизм возврата средств, истраченных нецелевым образом. Кроме того, при субсидировании отпадает необходимость прохождения длительных корпоративных процедур, связанных с дополнительной эмиссией акций компании-получателя бюджетной поддержки.

Универсализации субсидий как инструмента взаимодействия публичного и частного секторов экономики способствует и недостаточная правовая определенность оснований их предоставления. Согласно п. 1 ст. 78 БК РФ, все субсидии предоставляются в целях компенсации «…недополученных [бизнесом] доходов и/или финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров…». Формально под такое определение можно подвести любые субсидии, выделяемые из бюджета, поскольку любой субъект реального сектора - как коммерческие, так и некоммерческие организации, как аффилированные, так и не связанные с бюджетным сектором - несет определенные затраты при производстве товаров работ и услуг. Проще говоря, на основе п. 1 ст. 78 БК РФ бюджетные субсидии могут быть предоставлены кому угодно и с любыми целями. Вместе с тем, по нашему мнению, следует выделить, как минимум, следующие разновидности оснований для предоставления бюджетных субсидий юридическим лицам, каждое из которых требует самостоятельного правового регулирования на уровне положений БК РФ, так, а также подзаконных актов, определяющих порядок отбора получателей и критерии результативности субсидий:

а) субсидии, действительно имеющие компенсационный характер. Данный вид субсидий предоставляется лицам, несущим затраты (или - убытки), в связи с производством и реализацией товаров, работ и услуг по регулируемым ценам или тарифам. Так, в 2019 г. с этими целями выделялись субсидии крымским энергокомпаниям (у которых возникают убытки у них в силу установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии ниже экономически обоснованного уровня), также АО «РЖД», осуществляющей перевозку отдельных категорий пассажиров (студентов, школьников и федеральных льготников), а также грузов (зерна) по льготным тарифам ^[8]. Субсидии, связанные с компенсацией убытков, возникающих в результате ценового регулирования, по нашим оценкам составили порядка 138546548 тыс. руб., или 20,10 % от общего объема субсидий, выделенных юридическим лицам. Основная часть субсидий компенсационной направленности была выделена в рамках гос. программы «Развитие транспортной системы».

б) широко распространены и компенсационные субсидии, перечисляемые негосударственным поставщикам социальных услуг. Большая часть подобных субсидий выплачивается из средств региональных и местных бюджетов, к примеру, необходимость их перечисления вытекает из комплексного толкования положений п. 1 ст. 78 БК РФ, а также п. 8 ст.30 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», предусматривающего право гражданина на получение социальных услуг, предусмотренных индивидуальной программой, у любых поставщиков, включенных в реестр поставщиков социальных услуг субъекта Российской Федерации, Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», позволяющего перечислять негосударственным клиникам средства за услуги, оказанные в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи по тарифам ОМС, п.6 пп.1 ст.8 Федерального закона «Об образовании», предусматривающего необходимость перечисления компенсационных субсидий негосударственным образовательным организациям для возмещения части затрат, связанных с осуществлением образовательной деятельности и др. актов. Компенсационные субсидии, перечисляемые негосударственным организациям, и при этом прямо связанные с исполнением задач и функций государства, по нашим оценкам, в 2019 г. составили порядка 25 % от общего объема субсидий, выделяемых юридическим лицам, не входящим в число бюджетных учреждений и некоммерческих организаций, на основании закона о федеральном бюджете на 2019 г. К этой же группе также относится и значительная часть субсидий, выделяемых НКО в целях компенсации их затрат на оказание услуг населению. В целом, доля НКО составила порядка 15 % от общего объема субсидий, приходящихся на долю организаций, не входящих в число автономных, бюджетных и казенных учреждений. Однако выделить в их числе субсидии, предоставляемые в целях компенсации затрат некоммерческих организаций на оказание услуг населению (ст. 78 БК РФ), и разграничить их с субсидиями, выделяемыми в целях реализации отдельных проектов НКО (ст.78.1 БК РФ), не представляется возможным.

Несмотря на то, что в описанных двух случаях имеет место перечисление бюджетных ассигнований в пользу негосударственных компаний, признать данные разновидности субсидий формой государственной поддержки реального сектора, по нашему мнению, нельзя. Дело в том, что эти субсидии никак не улучшают экономического положения хозяйствующих субъектов, не стимулируют капиталовложения, научное и инновационное развитие компаний-получателей; напротив, они призваны возместить тот ущерб, который возникает у организаций реального сектора в результате экономического взаимодействия с государством. По сути, субсидия здесь используется в качестве формы оплаты за товары, работы и услуги компаний реального сектора, приобретаемые государством (без права отказа со стороны поставщика), стоимость и объем которых государство, как покупатель услуг, само же и определяет (в части тарифов, объема услуг и т.д.). Субсидии, выделяемые в порядке, установленном ст. 78 Бюджетного кодекса, в данном в случае являются альтернативой: с одной стороны, субсидиям на выполнение государственного задания (которое формируется лишь для казенных, бюджетных и автономных учреждений и не может использоваться при работе с частными поставщиками бюджетных услуг – ст. 69.2 Бюджетного кодекса), а, с другой стороны - закупкам для государственных нужд - в силу бессмысленности проведения конкурсных процедур в условиях монопольного положения поставщика (диспетчерские услуги АО «РЖД»; перевозка льготных категорий граждан и пр.) или делегирования права выбора конечному потребителю услуг (частные школы, организации дошкольного образования, частные учреждения здравоохранения и пр.). Из этого, в частности, вытекает отсутствие необходимости дополнительного финансового контроля за порядком расходования выделяемых субсидий, а также целесообразность максимального упрощения процедуры их предоставления. Также из этого также следует бессмысленность установления для данной разновидности субсидий каких-либо критериев их результативности или же эффективности. Единственными критериями результативности и эффективности бюджетных субсидий, в данном случае могут служить лишь: отсутствие убытков у поставщика товаров, работ и услуг, не покрываемых субсидией (размер субсидии соответствует рыночным ценам и является достаточным для покрытия затрат поставщика), а также доказанность факта поставки товаров, работ и услуг в заявленном количестве и отсутствие жалоб на их качество со стороны конечных потребителей. Вместе с тем формальные требования пункта 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, а также - Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 № 887 о проведении оценки эффективности бюджетных субсидий ^[9], распространяются и компенсационные субсидии, что вынуждает получателей подходить к вопросу об их установлении формально. К примеру, в Москве при выделении субсидий частным дошкольным образовательным учреждениям «в целях возмещения затрат» [возмещаются затраты на выполнение образовательных стандартов для ДОУ] к числу показателей отнесены – отсутствие жалоб со стороны родителей и отсутствие обоснованных замечаний со стороны органов государственного контроля (надзора) в сфере образования (Постановление Правительства Москвы от 18 сентября 2012 г. N 489-ПП). Сочетание этих двух показателей, в целом, позволяет сделать вывод о том, что [бюджетные] образовательные услуги оказаны [частным поставщиком] с необходимым уровнем качества. При этом влияние субсидий на сферу образования, как таковую, не оценивается, поскольку при компенсационном механизме субсидирования задач отраслевого развития и не ставилось. Аналогично, при субсидировании льготных тарифов на перевозку отдельных категорий пассажиров железнодорожным транспортом оценивается лишь отношение фактически недополученных перевозчиком доходов к размеру субсидии (Постановление Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. N 452-ПП). Субсидия признается эффективной, если эти две величины совпали, т.е. бюджет, с одной стороны, не переплатил перевозчику за оказанные [бюджетные, социальные] услуги, а с другой – не создал для него некомпенсируемых убытков.

в) Еще одну группу образуют субсидии, предоставляемые в целях преодоления недостаточной платежеспособности и экономической эффективности получателей; их можно условно назвать «антикризисными». На первый взгляд, эти субсидии целесообразно было запретить, поскольку они представляют собой механизм национализации убытков, полученных частным сектором. Однако практика показывает, что в ряде случаев они оказываются необходимыми по политическим и социальным причинам: к примеру, в случае, когда в кризисном состоянии оказалось стратегически значимое предприятие, или же когда они служат альтернативой увеличению социальных расходов на поддержку граждан, рискующих потерять работу, регионов/муниципальных образований, утрачивающих, в случае банкротства кризисного предприятия, значительную часть своих доходов и т.д. В частности, подобные субсидии активно предоставлялись из федерального бюджета в 2009-2010 г. ^[10]. Однако, и позднее практика субсидирования организаций реального сектора, остающихся в стабильно проблемном состоянии, также использовалась. Так, практически постоянными получателями субсидий, целью которых является поддержание рентабельности производства, остаются российские организации автомобильной промышленности – они получают на неконкурентной основе до 60 % ассигнований, выделяемых в 2018-2019 гг. по гос. программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» ^[11], предоставляются «антикризисные» субсидии и российским лизингодателям, пострадавшим в результате банкротства авиационных компаний-лизингополучателей ^[12]. По нашим оценкам, на долю «антикризисных» субсидий в бюджете 2019 г. пришлось около 9,3 % от общего объема субсидий, выделенных юридическим лицам.

г) Наконец, можно выделить носящие стимулирующий характер, направленные на поддержку развития реального сектора экономики. Указанная группа субсидий также формально предоставляется в целях «компенсации» затрат (убытков) организации-получателя, однако на практике целью предоставления субсидий является финансовая поддержка его развития, а субсидируются затраты, имеющие инвестиционный характер. Как правило, субсидии, носящие стимулирующий характер, представляются в рамках одних и тех же программ, что и компенсационные, а также «антикризисные» субсидии, в связи с чем цели их предоставления, критерии оценки их эффективности и порядок определения категорий (или - условия отбора) получателей, будучи сформулированными для соответствующих программ в целом, могут пересекаться. В числе субсидий, которые можно признать имеющими стимулирующий характер, можно указать, в первую очередь, направленные на поддержку технической модернизации: субсидирование лизинга модернизации производства, строительства новых объектов инфраструктуры (портовой, аэропортовой и пр.), правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности за рубежом и т.д. В системе стимулирующих субсидий особое место занимают субсидии, распределяемые Президентом и Правительством РФ в форме грантов (п. 7 ст. 78 БК РФ). Основной проблемой грантов остается недостаток правового регулирования в части условий и процедур их распределения, а также установления сколько-нибудь четких различий между грантами и прочими субсидиями, распределяемыми: а) на конкурентной основе, но без конкурса (по критериям, которым должен соответствовать получатель); б) на конкурсной основе, но не по решениям Президента и Правительства, а по решению ГРБСов. Таким образом, собственно, стимулирующие субсидии, направленные на развитие реального сектора экономики, составляют не более 45 % от общего объема субсидий юридическим лицам (за исключением НКО).

Анализ российской практики бюджетного субсидирования юридических лиц позволяет сделать вывод о том, что субсидирование хозяйствующих субъектов во многом вызвано необходимостью исполнения задач и функций государства, и, по сути, представляет собой не столько систему поддержки реального сектора и независимых участников рынка, сколько социальные (и некоторые другие - космос, экология и пр.) расходы публично-правовых образований, обусловленные делегированием части публичных функций организациям, созданным в форме хозяйственных обществ. Субсидии, которые формально не имеют социальной (или иной публично-правовой) направленности также в ряде случаев также замещают социальные расходы. В частности, замещение социальных расходов происходит при выделении большинства «антикризисных» субсидий, так, субсидиями компаниям реального сектора происходит при наложении на субсидируемые предприятия обязательств по сохранению рабочих мест. В определенной мере подобный подход следует считать оправданным, поскольку при субсидировании сохранения рабочих мест на государство ложится лишь часть финансовой нагрузки, тогда как основную ее часть продолжает нести субсидируемая компания, в случае же отказа от субсидирования рабочих мест, публично-правовое образование вынуждено будет нести значительно большие издержки, связанные как с социальной поддержкой увольняемых работников, так и с потерями части подоходного налога и взносов во внебюджетные фонды. В совокупности, с исполнением ими социальных задач и функций государства, а также с проведением отдельных «антикризисных» мероприятий связано более половины субсидий, выделяемых юридическим лицам - порядка 55 %. Сложившаяся модель бюджетного субсидирования компаний реального сектора приводит к целому ряду проблем, включая сложность доступа к бюджетным субсидиям компаний, относящихся к сфере малого бизнеса ^[13], невозможность сформулировать критерии эффективности бюджетных субсидий для всех случаев, когда субсидирование не имеет стимулирующего характера ^[14], неопределенность соотношения понятия гранта и субсидий в бюджетном законодательстве, а также постоянное расширение практики финансирования частного сектора на безвозвратной и безвозмездной основе без установления четких встречных обязательств со стороны получателей субсидий (последняя проблема характерна для всех видов субсидий, за исключением связанных с ценовым регулированием).