Problems of Suing for Compensation for the Environmental Damage by Prosecutor

Usov Aleksei Yur'evich PhD in Law Associate Professor of the Department for Prosecutor Supervision and Participation in Civil and Arbitrage Trials at Irkutsk Law Institute, branch of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Shevtsova, 1 alexus_555@mail.ru Other publications by this author

В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 05.01.2016 № 7, в целях привлечения внимания общества к вопросам экологического развития Российской Федерации, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности в 2017 году в Российской Федерации проведен Год экологии.

Основными задачами Года экологии стали внедрение новой системы управления отходами, внедрение наилучших доступных технологий, защита Байкальской природной территории, сохранение водных и лесных ресурсов, развитие заповедной системы и сохранение биоразнообразия.

Безусловно, решить столь глобальные задачи за один год едва ли возможно, однако природоохранная деятельность органов власти, начатая в 2017 году, продолжается. В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 06.12.2017 № 583, 2018 год объявлен «Годом гражданской активности и добровольчества (волонтерства)», что во многом позволило продолжить начатые в 2017 году проекты.

Год экологии стал значимым и для органов прокуратуры, в 2017 году прокурорами комплексно проверено исполнение законодательства, регулирующего вопросы охраны окружающей среды, всего выявлено свыше 22 тысяч нарушений закона ^[1]. В 2018 году Генеральной прокуратурой Российской Федерации организованы и проведены проверки исполнения законодательства об обращении с отходами производства и потребления. В полном объеме начали осуществлять свою деятельность вновь созданные Амурская бассейновая и Байкальская межрегиональная природоохранные прокуратуры.

Вместе с тем, несмотря на общие положительные итоги природоохранной деятельности органов прокуратуры, прокуроры сталкиваются с серьезными проблемами в правоприменительной деятельности по охране окружающей среды. Данные проблемы связаны, прежде всего, с несовершенством законодательства.

Так, одним из наиболее значимых событий для природоохранной деятельности стало принятие постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 (далее – постановление Пленума № 49), в котором раскрыт целый ряд важных вопросов, связанных с применением законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Тщательный анализ положений данного постановления и практики их применения в 2018 году позволяет выявить законодательные пробелы и недостатки экологического законодательства, требующие внимания не только ученых и правоприменителей, но и органов законодательной власти.

Так, в пункте 13 постановления Пленума № 49 указано, что возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания причиненных убытков и (или) путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды в соответствии со статьей 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статьей 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (далее – Закона об охране окружающей среды). Выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец.

Таким образом, в тех случаях, когда в суд обращается прокурор с требованием о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, выбор способа возмещения причиненного вреда осуществляется прокурором.

При этом пункт 13 постановления Пленума № 49 требует применять способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства. Для этого необходимо принимать во внимание необходимость эффективных мер по восстановлению первоначального состояния окружающей среды, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, учитывать позиции лиц, участвующих в деле, конкретные обстоятельств дела, и т. д.

Безусловно, восстановление первоначального состояния окружающей среды является наиболее приоритетной формой возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Однако применение такой формы возмещения не всегда возможно по объективным причинам. Например, в тех случаях, когда идет речь о причинении вреда объектам животного мира, занесенным в Красную Книгу ^[2], или о незаконном извлечении недр ^[3].

Помимо названных объективных причин невозможности восстановления первоначального состояния окружающей среды возникают и проблемы, связанные с несовершенством законодательства.

Так, согласно п. 18 постановления Пленума № 49, в силу пункта 2 статьи 78 Закона об охране окружающей среды возможность возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды поставлена в зависимость от наличия проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного с соблюдением требований действующего законодательства. Следовательно, суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда в натуре, должен основываться на соответствующем проекте и указать на него в резолютивной части решения (часть 5 статьи 198 ГПК РФ, часть 5 статьи 170 АПК РФ). При отсутствии такого проекта суд выносит решение о возмещении вреда в денежной форме.

Иными словами, прокурор, предъявляя иск о компенсации вреда окружающей среде в натуральной форме, должен основывать исковые требования на проекте восстановительных работ.

Однако фактически у прокуроров такая возможность есть только в том случае, если ответчик (причинитель вреда окружающей среде), уже разработал проект восстановительных работ. Дело в том, что разработка проекта восстановительных работ зачастую является весьма дорогостоящим мероприятием, и в бюджете органов прокуратуры соответствующая строка расходов не предусмотрена. При этом прокурор, участвующий в деле, не вправе ходатайствовать о разработке проекта восстановительных работ в рамках осуществления судебной экспертизы, поскольку целью проведения судебной экспертизы является ответ эксперта на конкретные вопросы, сформулированные сторонами, лицами, участвующими в деле, судом, а не разработка проекта.

Безусловно, прокурор вправе предъявить исковые требования к ответчику о необходимости разработки такого проекта восстановительных услуг или финансирования данных мероприятий. Однако, во-первых, использование такого механизма приводит к затягиванию процесса компенсации вреда, причиненного окружающей среде. Во-вторых, нередко возникают сомнения в том, что ответчик оплачивает разработку проекта восстановительных работ именно в целях полного устранения причиненного им природе вреда, а не для того, чтобы получить проект восстановительных работ, требующий от него минимальных финансовых, организационных и иных затрат.

В результате, зачастую прокурор вынужден подавать иск о компенсации вреда окружающей среде в денежной форме. Однако и с компенсацией вреда в денежной форме не все обстоит благополучно.

Во-первых, возникают проблемы с определением цены иска, и, в частности, с денежной оценкой причиненного окружающей среде вреда. Постановление Пленума № 49 говорит о том, что для определения размера вреда, подлежащего применению, применению подлежат утвержденные в установленном порядке таксы и методики исчисления размера вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, отдельным компонентам природной среды (землям, водным объектам, лесам, животному миру и др.)

В отсутствие такс и методик определение размера причиненного вреда, осуществляется исходя из фактических затрат, которые произведены или должны быть произведены для восстановления нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ.

Таким образом, прокурор, предъявляя иск о компенсации в денежной форме вреда, причиненного окружающей среде, опять-таки обязан воспользоваться услугами специалистов, экспертов, которые могут дать заключение о денежном выражении причиненного вреда. При этом ответчики нередко не соглашаются с размером таких исковых требований, оспаривают их в суде, ссылаясь при этом на некомпетентность и необъективность лиц, проводивших оценку, недостоверность и неполноту проведенных измерений и т. д.

Во-вторых, в тех случаях, когда прокурору все-таки удается добиться вынесения судебного решения о взыскании вреда, причиненного окружающей среде, впоследствии нередко возникают проблемы, связанные с взысканием с ответчика денежных средств на проведение восстановительных работ. Дело в том, что зачастую в качестве ответчиков по данной категории исков оказываются предприятия, в отношении которых осуществляется процедура банкротства или ликвидации.

В-третьих, в настоящее время в силу несовершенства бюджетного законодательства возникают проблемы с расходованием денежных средств, которые были взысканы по искам о компенсации вреда окружающей среде. Согласно ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), суммы, взысканные по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, городов федерального значения. Иными словами, деньги по искам о компенсации вреда окружающей среде, взысканные с ответчика, поступают в бюджет того муниципального образования (или города федерального значения), на территории которого причинен вред. Однако при этом статья 46 БК РФ не содержит требований, в соответствии с которыми данные деньги должны расходоваться муниципальным образованием (городом федерального значения) именно на цели охраны окружающей среды. В результате нередко полученные по данной категории исков деньги расходуются на иные цели: финансирование различного рода программ, проектов, а нередко и для оплаты труда государственных (муниципальных) служащих соответствующего органа власти.

При этом прокуроры не могут требовать от органов местного самоуправления, чтобы указанные суммы расходовались именно для целей охраны окружающей среды, поскольку в законе соответствующие требования отсутствуют. В результате прокуроры вынуждены ограничиваться направлением информационных писем, которые носят исключительно рекомендательный характер ^[4].

Обозначенные проблемы законодательного характера значительно ограничивают природоохранную деятельность органов прокуратуры, поэтому требуют скорейшего решения путем внесения изменений в законодательство Российской Федерации.