Military administrative contract as an alternative to requisition in the circumstances of martial law

Utyashov Eduard PhD in Law Associate professor, Department of Theory of State and Law, Gubkin Russian State University of Oil and Gas  119991, Russia, Moscow, Moscow, Prospekt Leninsky str., house 65, building 1, sq. department ueknet@rambler.ru Other publications by this author

Utyashova Ol'ga Viktorovna PhD in Economics Docent, the department of History and Economic Theory, State Fire Academy of EMERCOM of Russia 117405, Russia, Gorod Moscow oblast', g. Moscow, ul. Borisa Galushkina, 4 3372887@gmail.com

Законодательство ряда государств предусматривает возможность введения режима военного (состояния обороны, осадного, чрезвычайного) положения, который необходим для эффективного осуществление функции обороны от возможной агрессии. Его реализация связана со значительными ограничениями прав граждан в различных сферах общественной жизни с одной стороны и наделением органов государства дополнительными компетенциями и полномочиями с другой. Анализ мероприятий, предусмотренных законодательством о военном положении, стран бывшего СССР и современной России в сфере имущественных, частных отношений показал экономическую неэффективность некоторых из них. ^[1-3] В первую очередь это касается осуществления реквизиции, т.е. возмездного изъятия государством имущества у частных собственников.

Объективной причиной ее проведения является возможный недостаток, прежде всего транспортных сил и средств, необходимых для переброски войск, эвакуации раненных и мирного населения, своевременного обеспечения и снабжения вооруженных сил материальными и иными ресурсами. Вследствие этого, государство для решения указанных вопросов в условиях военного положения, осуществляет реквизицию, т.е. изымает недостающее имущество у частных собственников, с ее последующей компенсацией. Представляется, что подобный механизм был, приемлем (оправдан) для советского государства, где фактически господствовала государственная собственность, в силу чего не возникало проблем по возмещению стоимости изъятого. Но в условиях современных рыночных отношений, где имеется значительный сектор частной собственности, которая охраняется и защищается государством, осуществление реквизиции крайне затруднительно, так связано с необходимостью равноценной компенсации ее стоимости, что влечет значительные расходы бюджета государства.

На примере правового института реквизиции современной России обнаруживаются следующие его недостатки как в технико-юридическом закреплении, так и в эффективности как экономического инструмента.^[4]

Во-первых, наличие коллизий и пробелов в нормативных правовых актах предусматривающих осуществление реквизиции. Действующее законодательство в этом вопросе настолько противоречиво, что ставит в тупик собственников изымаемого имущества, так как они не смогут понять, на что они вправе рассчитывать: на получение стоимости изъятого имущества ^[5], последующую компенсацию понесенных расходов ^[6] или возмещение убытков? ^[7]

Исключительной коллизионностью характеризуется правовое регулирование момента осуществления указанных выплат. Действующее законодательство по вопросам обороны, включая закон о военном положении, предусматривающее последующую выплату возмещения собственникам реквизируемого имущества, противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, закрепляющей недопустимость отчуждения имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения.

По мнению ряда авторов, неразрешенность этих вопросов, особой проблемой не является, так как при отсутствии механизма осуществления реквизиции, это не будет препятствием к ее применению властными органами. Предполагается, что правоприменитель будет «по ходу дела разрабатывать такой механизм». Правда, эти авторы признаются, что «такое изъятие по своей сути, мало чем будет напоминать реквизицию как таковую». ^[8] Иными словами при острой необходимости, имущество будет изъято, а все вопросы относительно законности таких действий, оценки стоимости, сроках этих выплат будут решаться потом. Бесспорно, что такой подход в реальных условиях военного положения вызовет негативную оценку действий государства со стороны его граждан. Можно предположить их ответную реакцию, направленную на укрытие своего имущества, приведение его в негодность и т.п. действия.

Во-вторых, наличие изъятого у частных лиц имущества на балансе вооруженных сил в период военного положения, потребует привлечение дополнительных мобилизационных ресурсов на его обслуживание, увеличение штатной численности воинских частей и соединений. Эта же ситуация вызовет необходимость подготовки и обучения в сжатые сроки личного состава использованию такого имущества, но по объективным причинам такая переподготовка недостаточна для выработки твердых навыков и профессионального опыта его эффективного применения. К тому же, подобный подход предопределяет дополнительные расходы бюджета государства.

В-третьих, на государство возлагаются значительные финансовые обременения по эксплуатации, обслуживанию, хранению (утилизации) реквизированного имущества, не только в период военного положения, но и после его отмены, так как часть оставшегося у него имущества будет не востребована. Такая ситуация возможна, вследствие того, что действующее законодательство не предусматривает обязанность собственников вступить во владение изъятым у них имуществом. А при условии получения равноценного, предварительного возмещения перед его изъятием, как это установлено ст. 35 Конституции Российской Федерации, подобные отказы объективно неизбежны.

Другие вопросы, связанные с несовершенством института реквизиции в условиях многообразия различных форм собственности исследовалось в работах ряда авторов, ^[8-10] в связи с чем, ими делались выводы о необходимости принятия соответствующего законодательного акта по вопросам ее реализации. Однако имеющиеся в этом институте права глубинные, сущностные недостатки, всплывающие именно в условиях рыночных отношений, являются не разрешимыми и правотворческой деятельностью вряд ли удаться их решить.

Неэффективность применения реквизиции, ставит вопрос перед юридической наукой о поиске другого более совершенного института, способного заменить ее в условиях рыночных отношений. И здесь следует обратить внимание не только на вещные права, к которым относиться реквизиция как способ прекращения права собственности, а на обязательственные правоотношения. В связи с чем, представляется более эффективным использование договоров, вместо реквизиции, как менее затратных и более эффективных, соответствующих духу рыночных отношений.

Полезным и продуктивным является опыт привлечения чужой собственности для военных целей, который накоплен в последние десятилетия в ряде стран, в которых провозглашена незыблемость частной собственности. Если взять имеющуюся практику использования вооруженными силами США, чужого имущества для переброски войск и техники в районы вооруженных конфликтов, то они используют договоры аренды воздушных и морских судов, со всеми вытекающими последствиями, связанными с возмещением расходов. Так, силы и средства стратегических перебросок включают не только воздушные и (морские) суда, наземный транспорт министерства обороны США, но и транспорт, принадлежащий коммерческим компаниям. Привлечение возможностей гражданского сектора позволяет армии значительно повысить темпы проведения перебросок войск за рубеж, а также избежать финансовых расходов на содержание собственного резервного парка транспортных средств. Все крупные транспорты, зарегистрированные под флагом США, учтены и при необходимости могут быть привлечены к решению задач в интересах министерства обороны. Для их передачи вооруженным силам в военное время между министерством обороны и компаниями-судовладельцами заключаются контракты на фрахтование не только судового состава частных компаний, но и их портовой инфраструктуры.

По пути привлечения гражданских судов и авиации для своих целей на основе договоров аренды идут вооруженные силы Великобритании, Франции, Японии, Китая. ^[11]

В теоретическую конструкцию подобных договоров ^[12-14] следует включить, с одной стороны, положения договора о государственном контракте ^[15] как институте административного права, с другой стороны, использовать институты гражданского права – условия договоров аренды, перевозки (фрахтования) и других. Для демонстрации значимости и первоочередности заключения таких договоров, с целью подчеркивания их привязки с деятельностью государства по обеспечению обороны такие договоры должны именоваться военно-административными договорами. Природа, подобных договоров с одной стороны, будет выражать административно - властный характер, так как содержит императивные требования государства на получение необходимого ему имущества, а с другой стороны защищает частный интерес собственника, который не утрачивает своего имущества, получает возможность вовлечь его в оборот и получить прибыль. Таким образом, удаться избежать если не всех, то многих противоречий, которые содержит в себе институт реквизиции при осуществлении режима военного положения.

Механизм заключения военно-административного договора видится в следующем. При объявлении военного положения органы государства и прежде всего генеральный штаб определяют степень и уровень возможной или фактической агрессии, планируют силы и средства, необходимые для ее отражения, оценивают состояние техники, вооружения, запасов, личного состава и прогнозируют возможность их переброски, а также эвакуацию из зоны военных действий мирного населения, материальных средств. Если при этом, имеющихся сил и средств будет недостаточно, в соответствие с ФКЗ «О военном положении» предлагают, к примеру, транспортным перевозчикам: воздушного, морского, наземного железнодорожного и автомобильного транспорта заключить с вооруженными силами военно-административные договоры по использованию их имущества в целях обороны. Такие договоры, основанные на административно властном решении органов государства, заключаются в соответствие с вышеназванным законом и предлагаемым Федеральным законом «О военно-административном договоре» не могут быть игнорированы юридическими, физическими лицами, и являются для них первоочередными. В связи с их приоритетом перед иными обязательствами, привлекаемые на этих условиях компании и организации не несут убытки по исполнению уже существующих обязательств, на основании ст. 417 ГК РФ «Прекращение обязательства на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления». Подобные договоры должны включать дополнительные разделы о страховании жизни и здоровья лиц, привлекаемых к исполнению подобных договоров, о дополнительном денежном вознаграждении персонала (экипажа), страхование имущества собственников.

Оставляя за рамками статьи существующие дискуссии о недостатках действующего законодательства о контрактной системе (аналогию которого можно было бы использовать), проблемы соотношения договоров аренды и перевозки, можно сформулировать предложение о необходимости принятия специального закона «О военно-административном договоре», содержание которого не предусмотрено ни административным, ни гражданским правом. Для его разработки и подготовки стандартных положений таких договоров, оперативно заполняемых в условиях военного положения, создать научно-практическую группу из числа специалистов соответствующих направлений Министерства обороны и профильного комитета Государственной Думы РФ.

На наш взгляд, внедрение в практику военно-административных договоров позволит решить следующие проблемы.

1. Заменит собой не совсем отвечающий духу времени институт реквизиции. Существующее правовое регулирование, которого, характеризуется (коллизиями) и пробелами, в том числе квалифицированными, так как законодатель не определился, как ему поступить по таким вопросам как: моменту оценки изымаемого имущества, сроках и размерах выплаты соответствующего возмещения.

2. Взамен экономически не эффективного института реквизиции обусловленного расходами со стороны государства на содержание изъятого имущества, его обслуживание, ремонт, эксплуатацию и хранение вводятся договорные отношения, фактически устраняющие выше названные издержки.

3. Собственник имущества, привлекаемого к выполнению оборонной функции государства в условиях военного положения, не только не утрачивает его, как это происходило при реквизиции, но и получает возможность получить соответствующую прибыль.

4. У собственника не возникает необходимость увольнения соответствующего персонала обслуживающего реквизируемое имущество, а государство не призывает на его место новых военнослужащих, которые могут и не обладать соответствующими навыками по его эксплуатации.