Legal status of the “Alaska Permanent Fund”: general characteristics

В середине 1970-х годов в штате Аляска (США) было принято решение о создании «Постоянного Фонда Аляски» (далее – Фонд), который стал одним из первых в мире государственных инвестиционно-накопительных фондов, чья деятельность была направлена на сохранение и преумножение поступающих в бюджет доходов от эксплуатации минеральных природных ресурсов.

До этого, начиная в целом с 50-х годов 20 века, различные государства пытались найти решение задачи по эффективному распоряжению «сырьевыми» (т.е. в основном рентного происхождения) доходами, полученными в период благоприятной экономической конъюнктуры. Было очевидно, что, если экономика страны (или региона, территории, штата) в существенной степени зависит от полезных ископаемых одного или нескольких видов, то целесообразно каким-либо образом сохранять поступающие в бюджет в этот благополучный период временные по своей сущности сверхдоходы с тем, чтобы в последующем – при ухудшении экономической обстановки - более рационально распределить накопленную таким образом ренту.

Именно в эти годы появился такой относительно новый для своего времени инструмент как «государственные инвестиционно-накопительные фонды» (или «суверенные фонды благосостояния» ^[1]), которые к настоящему моменту времени функционируют уже более чем в 50 странах мира среди которых Кувейт, Норвегия, Канада, Саудовская Аравия, Оман, Венесуэла, Иран, Азербайджан, Алжир, Мексика и другие страны.

Характерными чертами большинства государственных инвестиционно-накопительных фондов являются следующие признаки:

· источниками формирования капитала фонда служат доходы бюджета от эксплуатации одного или нескольких видов природных ресурсов (нефть, природный газ, медь, фосфаты, лес и др.) ^[2];

· за деятельностью фонда осуществляется государственный контроль;

· фондам предоставлено право инвестировать накопленные денежные средства в различные виды активов с целью сохранения и преумножения основного капитала фонда.

Инструментарий государственных инвестиционно-накопительных фондов быстро стал востребованным. С течением времени средства подобных фондов стали использоваться не только для финансирования государственных расходов в кризисные экономические периоды, но и для решения текущих задач общегосударственного строительства и развития. Средства фондов направлялись на реализацию крупных инфраструктурных проектов, улучшение уровня благосостояния граждан, финансирование программ бесплатного образования и медицинского обслуживания, выплату различных адресных пособий ^[3].

Сконцентрировав под своим управлением значительные финансовые ресурсы, государственные инвестиционно-накопительные фонды превратились в крупный и эффективный инструмент внутренней и внешней финансово-экономической политики своих стран. Так, например, по состоянию на 2019 год объем норвежского «Государственного пенсионного фонда - «Глобал» составляет более 1 трлн. долл. США, а следующего за ним по объему «Суверенного фонда Абу-Даби» («Abu-Dhabi Investment Authority», ADIA) - 650 млрд. долл. США ^[4]. Достигнув подобных масштабов, фонды превратились в мощных и влиятельных игроков на национальных и международных финансовых рынках, стали оказывать существенное влияние на экономическую, а иногда, и политическую жизнь отдельных стран и регионов ^[5].

В этом контексте деятельность Фонда является достаточно характерным примером функционирования подобного рода структур и на его примере представляется целесообразным рассмотреть те аспекты создания и функционирования института государственных инвестиционно-накопительных фондов в целом, которые могли бы быть применимы в российской действительности.

Система государственных инвестиционно-накопительных институтов в США состоит из нескольких фондов, учрежденных в юрисдикциях различных американских штатов. В Алабаме действует «Фонд доверительного управления штата Алабама» («Alabama Trust Fund»), в Нью-Мехико - «Инвестиционный Совет штата Нью-Мехико» («New Mexico State Investment Council»), в Вайоминге - «Постоянный фонд доверительного управления отчислениями за пользование минеральными ресурсами штата Вайоминг» («Permanent Wyoming Mineral Trust Fund»). Из всех подобных американских инвестиционно-накопительных фондов именно аляскинский фонд демонстрирует наилучшие финансовые результаты управления капиталом (по состоянию на начало 2019 года общий объем средств Фонда составляет около 65 млрд. долл. США), а также наиболее открыт и доступен исследователю для изучения ^[6].

Решение об учреждении Фонда было принято жителями Аляски в 1976 году в результате специально проведенного референдума. Нормативно результаты референдума были закреплены позднее в тексте ст. 9 Конституции штата Аляска ^[7].

Согласно ст. 37.13.010 «Свода законов штата Аляска» («Alaska Statutes», далее – AS) Фонд является отдельным фондом бюджетных денежных средств (separate fund), формируемым из следующих источников:

· 25% всех арендных платежей за эксплуатацию минеральных ресурсов, роялти-платежей, выручки от продажи роялти-прав, чистой акционерной прибыли (согласно п. F и G ст. AS 38.05.180), и федеральных платежей за добычу минеральных ресурсов, полученных штатом со всех участков недр, договоры на аренду которых заключены по состоянию на или до 1 декабря 1979 г.;

· 25% от всех бонусов, полученных штатом со всех участков недр, договора на аренду которых заключены по состоянию на или до 15 февраля 1980;

· 50% всех арендных платежей за эксплуатацию минеральных ресурсов, роялти-платежи, выручки от продажи роялти-прав, чистой акционерной прибыли (согласно п. F и G ст. AS 38.05.180), и федеральных платежей за добычу минеральных ресурсов, полученных штатом со всех участков недр, договора на аренду которых заключены после 1 декабря 1979 г.;

· 50% от всех бонусов, полученных штатом со всех участков недр, договора на аренду которых заключены после 15 февраля 1980;

· любых других доходов, полагаемых к начислению в капитал Фонда в соответствии с иными нормативно правовыми актами.

Кроме этого, источником формирования капитала Фонда является также доход от собственной деятельности Фонда (ст. AS 37.13.140 - 37.13.145).

В 1980 году для управления Фондом была создана государственная «Корпорация Постоянного Фонда Аляски» («Alaska Permanent Fund Corporation»), которая, согласно ст. AS 37.13.040, является государственной корпорацией (public corporation) и входит в структуру Министерства по налогам и сборам штата Аляска («Alaska Department of Revenue»).

Целью деятельности «Корпорации Постоянного Фонда Аляски» (далее – Корпорация) и, соответственно, самого Фонда, является, в соответствии со ст. AS 37.13.020:

· сбережение доходов штата от добычи минеральных ресурсов к пользе и выгоде будущих поколений аляскинцев;

· обеспечение безопасного режима сохранения основной части капитала Фонда (principal) при максимизации прибыли от его инвестирования;

· максимально эффективное использование средств Фонда, инвестируемых, согласно целям, установленным законом, в ценные бумаги и финансовые инструменты для получения прибыли.

Основной массив нормативных положений, определяющих правовой статус Фонда в наиболее общем виде закреплен в законодательстве штата Аляска – в Конституции Аляски, «Своде законов штата Аляска» и «Административном Кодексе Аляски» (далее – AAC). Остальные нормы закреплены во внутренних актах Корпорации, в частности, в корпоративном Руководстве по инвестиционной политике и практике и Уставе Фонда ^[8]. Правом издавать корпоративные акты по различным вопросам управления Фондом наделен Совет Попечителей Корпорации.

Управление Фондом осуществляется органами законодательной и исполнительной власти штата, представленными, соответственно, Легислатурой и Министерством по налогам и сборам штата Аляска.

Легислатура осуществляет общие нормотворческие функции по выработке основных подходов и принципов управления Фондом посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов, содержащих отдельные нормы о его деятельности. При этом каких-либо формализованных указаний на компетенцию данного высшего органа законодательной власти штата в сфере управления Фондом нет.

Министерство по налогам и сборам штата Аляска, являясь органом исполнительной власти, ответственно за нормативное и административно-техническое управление Фондом (издание подробных приказов, инструкций и др.), полномочия по осуществлению которого, однако, делегированы министерством Корпорации, которая в свою очередь уполномочена управлять активами Фонда, согласно п. «с» ст. AS 37.13.010. Целью деятельности Корпорации является получение максимально возможного дохода при одновременном ведении сбалансированной инвестиционной политики, минимизирующей инвестиционные риски (ст. AS 37.13.010 - 37.13.190).

Внутреннее управление Корпорацией возложено на Совет Попечителей Корпорации (Corporation Board of Trustees), состоящий из 6 попечителей, нескольких профильных комитетов, входящих в структуру Совета Попечителей, и ряд должностных лиц Корпорации. К последним, согласно п. 1 ст. 2 Устава Корпорации, относятся руководитель (chair) Корпорации, его заместитель, секретарь/казначей и исполнительный директор.

Совет Попечителей Корпорации является главным руководящим органом Корпорации, реализующим политику по управлению активами Фонда. Структурно он состоит из 2 постоянных комитетов и необходимого числа комитетов, формируемых «ad hoc». По состоянию на 2019 год в число постоянно действующих комитетов Фонда входит Комитет по корпоративному управлению (Corporate Governance Committee) и Комитет по аудиту (Audit Committee). Наличие профильных комитетов позволяет сделать управление средствами Фонда более профессиональным за счет передачи специфических функций по управлению средствами Фонда специалистам узкого профиля.

Совет Попечителей назначает специальное должностное лицо – исполнительного директора Корпорации, который персонально отвечает за административно-техническое управление Фондом. Перечень его полномочий закреплен в п. 4 ст. 2 Устава Корпорации.

Возможность инвестирования накопленных средств Фонда в ценные бумаги и финансовые инструменты была открыта в 1982 году, когда Легислатура штата Аляска по специальному запросу Совета Попечителей Корпорации, санкционировала вложение средств Фонда в обычные акции (common stocks) и ценные бумаги под залог недвижимости (equity real estate). Это было сделано в целях т.н. «inflation-proofing», то есть защиты средств Фонда от инфляции. Впоследствии данная практика была признана удачной и перечень ценных бумаг и финансовых инструментов, входящих в инвестиционное портфолио фонда, многократно расширялся.

Управление обширной номенклатурой финансовых инструментов осуществляется в первую очередь Советом Попечителей Корпорации, однако последний наделен правом привлекать для этой цели внешних менеджеров и управляющих.

В Корпорации разработан ряд внутрикорпоративных принципов и правил, которым организация следует при реализации инвестиционной политики:

· руководство Фонда обязано следить за осуществлением стратегии широкой диверсификации активов, находящихся под управлением Фонда, что позволяет повышать доходность и уменьшать риски, осуществляемых инвестиций (п. «с» ст. AS 37.13.120);

· в отношении всей инвестиционной активности Фонда применяется «Правило благоразумного инвестора» (prudent investor rule), сформулированное Легислатурой Аляски в 2005 году и которое накладывает на менеджмент Фонда обязанность действовать разумно с целью достижения приемлемого дохода при сохранении объемов основного капитала Фонда, избегая при этом спекулятивных инвестиций;

· следование при инвестировании – для защиты основного капитала Фонда - принципу «Процент от рыночной стоимости» (Percent of Market Value, POMV), согласно которому лимитируется совокупная доля выручки от инвестиционной деятельности Фонда, которая может ежегодно тратиться на какие-либо цели. Следование принципу POMV позволяет сохранить основной капитал Фонда в неприкосновенности, гарантировать инвестиционные и инфляционные риски и предотвратить осуществление Фондом больших по объему выплат в экономически благоприятные годы, что в существенной степени гарантирует справедливое распределение денежных ресурсов Фонда для всех поколений (в том числе будущих) жителей Аляски;

· вложение средств Фонда допускается только в высоколиквидные активы с тем, чтобы в случае необходимости Фонд мог быстро продать их на рынке по ценам, отражающим их реальную текущую стоимость.

На текущий момент времени к инструментам, в которые инвестируются средства Фонда относятся: ценные бумаги, эмитируемые национальными и иностранными частными юридическими лицами (private equities), публично торгуемые обыкновенные акции компаний (publicly traded stocks/equities), национальные и иностранные облигации с фиксированной процентной ставкой (bonds/fixed income), недвижимость (real estate) и ценные бумаги под залог недвижимости, бумаги хедж-фондов (hedge funds), ценные бумаги правительства США, их государственных агентств, органов и юридических лиц, домицилированных в США, ценные бумаги иностранных государств, иностранных государственных агентств и юридических лиц, домицилированных вне пределов США, ценные бумаги ипотечных инвестиционных фондов (real estate investment trust) и некоторые другие виды ценных бумаг и инструментов (ст. 15 AAC 137.430 – 460).

Согласно ст. 15 AAC 137.470, средства фонда могут быть также инвестированы в акции и другие ценные бумаги коллективных и смешанных инвестиционных фондов (collective / commingled investment funds), собственные средства которых инвестируются преимущественно в другие финансовые инструменты, нежели те, которые определены для Фонда.

Правом вносить изменения в перечень доступных для инвестирования инструментов обладает Совет Попечителей Корпорации, который при установлении нового или изменении существующего регулирования должен руководствоваться нормами законодательства и «Правилом благоразумного инвестора» (ст. AS 37.13.120). При этом п. «с» ст. 15 AAC 137.530 предусматривает, что в случае, если нормативный документ, изданный Корпорацией, или определенный актив Фонда, перестал удовлетворять требованиям данного правила, то Корпорация в течение 6 месяцев должна ликвидировать, реструктурировать или иным образом привести в соответствие с правилом нормативный документ или актив Фонда.

При осуществлении инвестиционной деятельности, Корпорация, в лице Совета Попечителей, обязана поддерживать национальный инвестиционный рынок США и активно инвестировать в американские (внутригосударственные) ценные бумаги при условии того, что данные инструменты принципиально доступны для инвестирования, разрешены к инвестированию нормативно-правовыми актами штата Аляска и внутренними руководящими документами Корпорации, а также, если они имеют уровень риска и уровень доходности, сопоставимый с альтернативными инвестиционными инструментами (п. «с» ст. AS 37.13.120) ^[9].

Фонд имеет право владеть ценными бумагами, финансовыми инструментами и другими активами столько времени, сколько потребуется пока длительность владения активом не нарушает «Правила благоразумного инвестора».

Для некоторых категорий активов, в которые инвестируются средства Фонда, установлены максимальные процентные доли вложений (от общей стоимости капитала Фонда). Так, например, инвестиции в недвижимость за пределами США ограничены суммой 5% стоимости совокупной стоимости активов Фонда (ст. 15 AAC 137.450). Аналогичным образом ограничены инвестиции в долговые инструменты и краткосрочные векселя, выпущенные юридическими лицами, учрежденными в США и за их пределами, имеющие рейтинг ниже инвестиционного или вообще не включенные в рейтинг (п. «d» ст. 15 AAC 137.430).

Использование накопленных Фондом средств допускается только на следующие цели:

· инвестирование в разрешенные активы;

· выплаты дивидендов жителям штата Аляска;

· финансирование затрат на административное обеспечение функционирования Фонда.

Отдельное внимание обращает на себя практика выплаты дивидендов от деятельности Фонда жителям штата Аляска. Начиная с 1979 года в Фонде действует специальная дивидендная программа, финансируемая из средств доходной части Фонда (Permanent Fund Dividend). Программа распространяется на всех жителей (резидентов) Аляски, кроме: а) тех, кто получил данный статус менее чем за 1 год до очередной выплаты, б) лиц, имеющих судимости и в) лиц, не выражающих намерение и дальше оставаться жителем (резидентом) штата Аляска. Сумма, подлежащая к выплате определяется на основе анализа средних показателей доходов Фонда за предшествующий году выплаты 5-летний период и варьируется в зависимости от текущего состояния фондового рынка и других экономических факторов, составляя, как правило, около 10% всей годовой прибыли Фонда. В этой связи необходимо отметить, что Фонд является одним из первых фондов в мире, кто на практике стал выплачивать населению в денежном выражении часть доходов, получаемых государством в виде природной ренты от эксплуатации природных ресурсов. Таким образом, Фонд стал одним из мировых пионеров выплаты населению платежа, условно близкого по своей природе к «базовому безусловному доходу». Базовый безусловный доход (или базовый основной доход, БОД) – социально-экономическая концепция, в соответствии с которой государство без каких-либо условий выплачивает фиксированную сумму всем гражданам страны вне зависимости от их материального положения, факта трудовой занятости, необходимости подтверждать потребность в такой выплате и других подобных требований.

Оставляя в стороне необходимость дальнейшего более детального раскрытия этой проблематики, необходимо подчеркнуть важный для темы настоящей статьи факт: на настоящий момент времени нет достоверных данных, насколько выплата Фондом дивидендов (в 2018 году - 1 600 долл. США каждому жителю Аляски, правовой статус которого удовлетворяет требованиям, установленным законом) реально содействует социально-экономическому развитию штата Аляска. Тем более удивительно, что подобный подход к использованию средств Фонда по-прежнему находит поддержку у некоторых экспертов, ученых и специалистов, в том числе из США ^[10]. Однако к серьезным недостаткам данной практики можно отнести распыление накопленных бюджетных средств и передача значительной их части в руки мелким неквалифицированным инвесторам, в то время как основной задачей любого государственного инвестиционно-накопительного фонда следует признать обеспечение благосостояния текущих и будущих поколений граждан страны в первую очередь посредством осуществления за счет накопленных средств крупных инфраструктурных и значимых экономико-социальных проектов, рассчитанных не на одномоментную выгоду отдельных граждан, а на долгосрочный макроэкономический эффект для всего общества в целом. С точки зрения потенциальных последствий для граждан, важно учитывать, что все дивиденды подлежат обложению федеральным налогом на доходы, администрированием которого (включая проведение мероприятий налогового контроля) занимается Служба внутренних доходов США ^[11]. Федеральное законодательство США достаточно жесткое и предусматривает серьезные санкции за неуплату налогов ^[12]. Таким образом, необходимо понимать, что итоговая сумма дивидендов уменьшается еще на размер федерального налога.

Подводя итог вышеизложенному, представляется целесообразным подчеркнуть те особенности функционирования Фонда, которые, в условиях экономического кризиса и сопутствующего внешнего санкционного давления на Российскую Федерацию, могли бы быть востребованы практикой управления российскими государственными инвестиционно-накопительными фондами («Фондом Национального Благосостояния») ^[13]. Так, в условиях российских реалий может быть актуален опыт Фонда в части:

· разработки более развитой политики нормативных ограничений инвестиций средств государственного инвестиционно-накопительного фонда, направленной на максимизацию прибыльности вложений при одновременном повышении их финансовой защищенности и безопасности. Виды подобных ограничений могут быть различными, но стандартными решениями в этой области – как показывает практика Фонда – остаются количественные ограничения вложений в наиболее рисковые инструменты (для защиты капитала фонда от инфляции и рыночных рисков) и приоритетное внимание к инвестициям в национальные ценные бумаги, инструменты и активы;

· проведения протекционистской инвестиционной политики в отношении финансовых инструментов, выпущенных крупнейшими и наиболее стабильными российскими эмитентами, являющимися в оптимальном случае транснациональными корпорациями ^[14];

· формирования устойчивого отрицательного отношения к любым предложениям и инициативам по финансированию за счет средств отечественных государственных инвестиционно-накопительных фондов («Фонда Национального Благосостояния») различных индивидуально-адресных выплат гражданам таких как дивиденды, базовый безусловный доход, пособия и др.

Стоит признать, что проведение постоянного мониторинга деятельности наиболее крупных и финансово успешных зарубежных государственных инвестиционно-накопительных фондов, а также анализ соответствующего динамично меняющегося нормативного регулирования в этой области, должно стать одной из важных задач информационно-аналитических подразделений российских органов исполнительной и законодательной власти, отвечающих за управление российскими инвестиционно-накопительными фондами (в частности, «Фондом Национального Благосостояния»). Такой подход может содействовать не только приведению практики управления такими фондами в России к мировым стандартам, но также способен в существенной степени облегчить решение наиболее актуальных экономических задач, стоящих перед Российской Федерации в условиях глобальной экономической нестабильности и усиления внешнего санкционного давления ^[15].