International legal initiatives in the 1970’s on the global anti-corruption policy: the problems of criminalization and administration of questionable transactions of transnational corporations

Trofimov Egor Viktorovich ORCID: 0000-0003-4585-8820 Doctor of Law Deputy Director for Science, St. Petersburg Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice 199178, Russia, g. Saint Petersburg, 10-ya liniya V.O., 19, lit. A, kab. 36 diterihs@mail.ru Other publications by this author

С 1990-х гг. вопросы противодействия коррупции активно обсуждаются и разрабатываются на международном уровне, однако корни этих инициатив уходят в 1970-е гг. И хотя условия, цели и содержание инициатив трех последних десятилетий существенно отличаются от глобальных разработок 1970-х гг., без их догматического, историко-правового и системного анализа и осмысления подчас оказывается затруднительным понимание сущности и тенденций современного международно-правового сотрудничества и регулирования в сфере противодействия коррупции.

В послевоенном миропорядке вопросы коррупции редко поднимались на международном уровне. Хотя, например, на 51-й Межпарламентской конференции Межпарламентского союза (г. Бразилиа, 24 октября — 1 ноября 1962 г.) ее резолюцией IV был рекомендован проект конвенции о мерах, принимаемых в международной сфере в отношении лиц, виновных в мошенническом обогащении при исполнении государственной должности, наносящем ущерб общественным интересам ^[1], но этот проект был забыт настолько, что даже его название некоторые авторы ^{[2, с. 9]} приводят неточно. Такие инициативы были единичны, и до начала 1970-х гг. коррупция оставалась внутренней проблемой государств.

Разработка международно-правовых документов ООН в сфере противодействия коррупции была тесно связана с глобальными политико-экономическими процессами, развивавшимися в последней трети XX столетия. В послевоенный период страны социалистического лагеря последовательно поддерживали рост самостоятельности развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. Проявления несогласия развивающихся стран с политикой развитых капиталистических государств объективно приводили к ослаблению позиций последних на сырьевых и товарных рынках развивающихся стран, а также в целом в мировой политике и экономике. Действия социалистических и развивающихся стран порождали негативные политические и экономические последствия для развитых буржуазных государств не только в международных отношениях. Они ослабляли западный мир изнутри, вызывая социально-политическую и экономическую напряженность в самих капиталистических государствах. Эти процессы меняли баланс сил в международных отношениях.

Валютный кризис 1967-1975 гг. и экономический кризис 1973-1975 гг., проявившиеся в США и быстро затронувшие все индустриально развитые капиталистические страны, подстегивались политическими акциями ОАПЕК и других развивающихся стран, особенно экспортеров энергоресурсов и сырья. На фоне валютного и экономического кризисов, а также достигнутого в 1970-х гг. ядерного паритета СССР и США значение международной политики развивающихся стран резко возросло. К тому времени они обладали существенным влиянием в Генеральной Ассамблее ООН, ЭКОСОС и на других международных площадках и, более того, действовали вполне организованно. Активность развивающихся стран проявлялась в формате образованной в 1964 г. «группы семидесяти семи» (G-77), а также в формате созданного в 1961 г. «движения неприсоединения», в рамках которого с 1969 г. на совещаниях министров иностранных дел неприсоединившихся стран ежегодно стала согласовываться позиция этих стран по вопросам повестки дня сессий Генеральной Ассамблеи ООН ^{[3, с. 82]}.

Однако индустриально развитые капиталистические страны практически не шли на уступки развивающимся странам ни в политической, ни в экономической сферах ^{[4, с. 965]}. В результате в 1970-х гг. развивающиеся страны часто действовали в ООН совместно с государствами социалистического блока, выступая против позиции развитых капиталистических стран по целому спектру проблем ^[5]. Среди них были вопросы предоставления независимости колониальным странам и народам, реализации суверенитета развивающихся стран над своими природными ресурсами, борьбы с иностранной оккупацией и расовой дискриминацией и многие другие. Усиление роли развивающихся стран в международных отношениях и проблемы, которые испытывали развитые страны капиталистического блока на международной арене и во внутренних делах, привели к становлению и укреплению в 1970-х гг. ряда новых международно-правовых явлений, инструментов и институтов, в том числе к трансформации взглядов на международные роли и положение транснациональных корпораций (ТНК), а также на их взаимоотношения с государствами ^[6].

Многие годы до этого ТНК действовали и в странах происхождения, и в принимающих странах без эффективного государственного контроля. Причиной их исключительного положения служило то, что они обеспечивали, наряду с собственными корпоративными интересами, жизненно важные интересы развитых капиталистических стран (положительное сальдо платежных балансов, устойчивость бреттон-вудской валютной системы и т.д.). Причем в обстановке умаления роли развивающихся стран ТНК достигали этого эффекта за счет эксплуатации сырьевых ресурсов развивающихся стран и проведения агрессивной политики на их товарных рынках. Для этого при поддержке стран происхождения ТНК, многие из которых были северно-американскими, использовали в развивающихся странах неправомерные и неэтичные методы деятельности, в том числе ограничительную коммерческую практику, свержение невыгодных политических режимов, вмешательство в выборы и другие внутриполитические процессы, а также подкуп местных политиков и правительственных чиновников.

Недовольство развивающихся стран деятельностью ТНК, поддержанное странами социалистического блока, стало причиной глобального обсуждения в 1970-х гг. проблемы коррупции. Непосредственным поводом к политизации данного вопроса и его вынесению для обсуждения на глобальную площадку стало вмешательство северно-американских ТНК «ITT Corporation», «Anaconda Copper Mining Company» и «Kennecott Copper Corporation» во внутриполитические процессы Чили в 1970-1973 гг., завершившиеся гибелью президента С. Альенде и установлением диктатуры А. Пиночета ^{[7, p. 13]}. Эти события, а также негативная роль Всемирного банка, который, являясь институтом ООН, тем не менее под нажимом США неприкрыто действовал в их интересах против Чили, вызвали активное обсуждение в ООН вопросов регулирования статуса и деятельности ТНК, а также их взаимоотношений с принимающими государствами. После широкого обсуждения в 1972 г. вопроса ТНК на заседаниях ЭКОСОС и Генеральной Ассамблеи этот вопрос с 1973 г. на годы вперед вошел в повестку дня этих основных органов ООН.

В 1974 г. по требованию Алжира, глава правительства которого Х. Бумедьен являлся на тот момент председателем Группы неприсоединившихся стран, была созвана VI специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН для изучения проблем сырья и развития. На ней 01.05.1974 в качестве инструментов «мягкого» права были приняты две принципиальные резолюции по вопросу установления нового международного экономического порядка, причем оба документа прямо касались ТНК. Так, в пункте 4g Декларации об установлении нового международного экономического порядка ^[8] провозглашалось, что этот порядок должен быть основан на полном уважении принципа регулирования и надзора за деятельностью ТНК путем принятия мер в интересах национальных экономик стран, в которых действуют такие ТНК, на основе полного суверенитета этих стран. В Программу действий по установлению нового международного экономического порядка ^[9] был включен раздел V «Регулирование деятельности транснациональных корпораций и контроль над ней», предусматривавший выработку, принятие и имплементацию международного кодекса поведения ТНК.

В ходе международного обсуждения и внутригосударственных разбирательств сформировалась негативная оценка ряда аспектов влияния ТНК на развитие и международные отношения. Уже на Пятом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Женева, 1-12 сентября 1975 г.) представители ряда развивающихся стран подчеркнули, что для их стран коррупция создает особенно серьезные проблемы. Конгресс констатировал, что ТНК и другие влиятельные и потенциально монополистические торговые партнеры обладают огромными размерами и силой и исходя из идеологии максимизации глобальной прибыли, независимо от социальных условий и государственной политики конкретных стран, в которых они работают, действуют различными незаконными (или, как минимум, девиантными и экономически вредными) способами: от трансфертного ценообразования до прямых подкупов государственных чиновников, — создавая серьезные проблемы. На Конгрессе было заявлено, что в некоторых развивающихся странах общественность уже считает коррупционные действия более предосудительными, чем некоторые традиционные формы насильственных или имущественных преступлений. В результате обсуждения Конгрессом был сделан вывод о том, что более эффективный контроль над злоупотреблением экономической властью со стороны национальных и транснациональных предприятий может быть установлен, частности, путем: (а) создания национальных комиссий по ценным бумагам и биржам или других административных органов и, возможно, создания аналогичного органа на международном уровне; (b) принятия законодательства против национальных и транснациональных злоупотреблений экономической властью при осуществлении коммерческой деятельности национальными и транснациональными предприятиями ^{[10, pp. 10, 11]}. При этом Конгресс рассматривал коррупцию как экономическую преступность, значимую для процесса развития, а для эффективного контроля над ней рекомендовал изменения в деятельности как частных лиц, так и должностных лиц ^{[10, p. 50]}. На эти выводы Конгресс обратил внимание не только Комитета по предупреждению преступности и борьбе с ней, но и Комиссии по транснациональным корпорациям ^{[10, pp. 2, 7]}.

Значимым результатом негативной оценки влияния ТНК на развитие и международные отношения стала резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 3514 (XXX) от 15.12.1975 «Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами» ^[11], принятая по докладу Второго комитета (т. е. комитета по экономическим и финансовым вопросам). Эта резолюция осудила все виды коррупции, включая взяточничество, практикуемые транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами в нарушение законов и правил принимающих стран. Резолюция призвала правительства как стран происхождения, так и принимающих стран принять в рамках их национальной юрисдикции все необходимые меры, которые они сочтут целесообразными, включая законодательные меры, для предотвращения подобной коррупции, а также соответствующие меры против нарушителей.

Резолюция 3514 (XXX), являясь инструментом «мягкого» права, стала центральным и одновременно поворотным пунктом в глобальных антикоррупционных инициативах 1970-х гг. Основной темой для международного обсуждения тогда, как и в середине 1990-х гг., была не коррупция в целом, а только коррупция в международных коммерческих операциях. Однако, в отличие от инициатив второй волны, разработки 1970-х гг. отталкивались от идей неприятия коррупции, практикуемой ТНК в отношении развивающихся стран.

В рамках глобального обсуждения вопросов влияния ТНК Генеральный секретарь ООН и группа экспертов по транснациональным корпорациям (известная также как «группа известных деятелей по изучению воздействия транснациональных корпораций на развитие и на международные отношения»), созданная ЭКОСОС ^[12], представили в 1974 г. доклады по проблеме ТНК ^[13]. Эти доклады вызвали активное обсуждение проблемы ТНК на площадке ЭКОСОС и привели к принятию им резолюции 1913 (LVII) от 05.12.1974 «Влияние транснациональных корпораций на процесс развития и на международные отношения» ^[14]. Этой резолюцией была создана, сообразно рекомендациям вышеназванных докладов, межправительственная Комиссия по транснациональным корпорациям в качестве консультативного органа ЭКОСОС, состоящего их представителей 48 государств. ЭКОСОС определил в качестве одной из функций этой Комиссии проведение работы, которая может помочь ЭКОСОС в рассмотрении возможных мер или соглашений по конкретным аспектам, касающимся ТНК, с целью изучения возможности выработки общего соглашения и, на основе решения ЭКОСОС, объединения их в общее соглашение в будущем.

На 2-й сессии Комиссии по транснациональным корпорациям, состоявшейся в Риме 1-12 марта 1976 г., была создана межправительственная рабочая группа по разработке кодекса поведения ТНК ^{[15, pp. 11-12]}, утвержденная резолюцией ЭКОСОС 2041 (LXI) от 05.08.1976 «Коррупция, в особенности незаконные выплаты, в связи с международными коммерческими сделками» ^[16]. Рабочая группа разработала к 1978 г. проект кодекса поведения транснациональных корпораций. Однако при обсуждении в Комиссии по транснациональным корпорациям проблемы регулирования деятельности ТНК акцент на антикоррупционных вопросах сделан не был, а сам кодекс, разрабатывавшийся много лет, так и не был принят сначала ввиду принципиальных разногласий относительно его характера и содержания, а затем по причине неактуальности в изменившейся к 1990-м гг. международной политико-экономической обстановке.

Вместе с тем Комиссия по транснациональным корпорациям приняла деятельное участие в подготовке другого документа — проекта международного соглашения о незаконных выплатах (an International Agreement on Illicit Payments), посвященного международному коммерческому взяточничеству. Это соглашение активно разрабатывалось в 1976-1979 гг. и должно было стать первым международным договором антикоррупционного характера, призванным воплотить в жизнь идеи резолюции 3514 (XXX) и в глобальном масштабе противодействовать коррупции, практикуемой транснациональными и иными корпорациями в международных коммерческих операциях, а также коррумпированию властей принимающих стран.

Разработка проекта международного соглашения о незаконных выплатах была изначально проблематична, поскольку являлась инициативой США. Когда отрицать масштабы негативного воздействия ТНК на развитие отдельных стран и на международные отношения было уже невозможно, США стали парировать нападки на ТНК (среди которых было много северно-американских компаний) и на сами США (как страну происхождения) путем активного включения в решение проблемы коррупции в международных коммерческих операциях. Показательно, что США не возражали относительно резолюции 3514 (XXX) от 15.12.1975, и она принималась Генеральной Ассамблеей единодушно (без голосования) как Вторым комитетом, так и на пленарном заседании ^[17].

Смена курса США с поддержки своих ТНК на противодействие коррупции, практикуемой ТНК, произошла в 1975 г. на волне многочисленных разоблачений как внутри страны, так и на международной арене. Количество, масштабы и публичное значение разбирательств по фактам коррупции и финансовых махинаций в США резко возросли на фоне «уотергейтского дела» ^{[18] [19, pp. 361-362]}. Были преданы гласности материалы расследований, согласно которым сотни северно-американских компаний направляли огромные средства на подкупы иностранным агентам и чиновникам. Публично были освещены вопиющие факты использования ТНК своих экономических и политических возможностей, включая лобби и тайные корпоративные фонды, для свержения и дестабилизации иностранных правительств ^{[20, p. 309]}. Факты таких злоупотреблений обнародовались не только в общественной и научной печати, но и с самых высоких трибун: например, в декабре 1972 г. в ООН на заседании Генеральной Ассамблеи лично президент Чили С. Альенде обвинял северно-американские ТНК в злонамеренном влиянии на внутренние экономические и политические процессы в Чили.

Как следствие, после нескольких лет расследований по фактам злоупотреблений, совершенных северно-американскими ТНК за пределами США, в 1975-1977 гг. Конгресс и администрация США стали серьезно прорабатывать внутригосударственные меры против подобных коррупционных практик, параллельно инициируя аналогичное международное обсуждение с целью поиска международного согласия и сотрудничества в данном вопросе. При этом рассматривались два главных направления: 1) раскрытие информации, связанной с сомнительными международными коммерческими операциями; 2) криминализация, т. е. установление уголовной ответственности за подкупы иностранных правительственных чиновников и политиков в коммерческих целях ^{[21, pp. 704-705] [22, pp. 407-409]}.

25.09.1975 был внесен проект сенатской резолюции S. Res. 265 (94th Congress) «О защите способности Соединенных Штатов торговать за границей» ^[23], которая предписывала Специальному представителю по торговым переговорам, представителю США при ООН и соответствующим должностным лицам администрации США (Государственного департамента, Министерства торговли, Казначейства, Министерства обороны, Министерства сельского хозяйства и Министерства юстиции) по согласованию с председателем сенатского комитета по финансам и делегатам Конгресса по торговым соглашениям немедленно инициировать переговоры в рамках текущих многосторонних торговых переговоров в Женеве, других переговоров о торговых соглашениях в соответствии с Законом о торговле 1974 г. и на других соответствующих международных форумах с целью разработки кодекса поведения и конкретных торговых обязательств правительств вместе с соответствующими процедурами урегулирования споров. В рамках обсуждения проекта этой резолюции комитетом по финансам Конгресса США был подготовлен отчет ^[24], в котором отмечалось, что пренебрежение практиками иностранных корпораций, конкурирующих с корпорациями США на мировых рынках, не соответствовало бы торговым интересам США при одностороннем принятии Соединенными Штатами законодательства, признающего коррупционные практики за рубежом неправомерными для северно-американских корпораций. 12.11.1975 эта резолюция была принята Сенатом.

После этого в Конгресс США были внесены несколько биллей по вопросу противодействия коррупционным практикам ТНК, а 19.12.1977 президент Дж. Картер уже подписал Public Law 95-213 ^[25] с кратким названием «Закон о зарубежной коррупционной практике» (the Foreign Corrupt Practices Act of 1977; сокращенно: FCPA). FCPA внес поправки в Закон об обращении ценных бумаг 1934 г., расширив требования к раскрытию информации бенефициарными владельцами, введя для определенных эмитентов ценных бумаг обязанность разрабатывать и поддерживать систему внутреннего контроля за бухгалтерским учетом, а также установив запрет платежей иностранным должностным лицам и наказание за его нарушение для граждан и корпораций. В заявлении ^[26] Дж. Картера о подписании FCPA было отмечено, что коррупционная практика корпораций за рубежом наносит ущерб отношениям США с другими странами, и была выражена надежда на то, что в ООН будет продолжаться процесс переговоров по договору о незаконных платежах.

После резолюции Генеральной Ассамблеи 3514 (XXX) от 15.12.1975 власти США были вынуждены безоговорочно осудить коррупцию своих ТНК в международных коммерческих операциях и принимать меры по противодействию этому явлению и восстановлению своего престижа как внутри страны, так и в международных отношениях. Вместе с тем односторонний политико-правовой отказ США от зарубежных коррупционных практик серьезно угрожал им неблагоприятными экономическими последствиями. Такой отказ создавал условия для вытеснения северно-американских корпораций с иностранных сырьевых и товарных рынков компаниями тех стран, которые продолжали поощрять сомнительные платежи за рубежом в целях развития своей внешней торговли. С учетом этого обстоятельства одновременно с обсуждением антикоррупционных инициатив внутри страны власти США стали оказывать серьезное давление на международные институты, добиваясь разработки и подписания международного антикоррупционного соглашения, которое обязало бы не только США, но и другие государства отказаться от коррупционных практик зарубежной коммерческой деятельности, тем самым поставив их в равное с США юридическое положение и нивелировав этот колоссальный провал США на международной арене.

В 1976 г. именно США проявили инициативу в вопросе разработки международного антикоррупционного соглашения и предложили конкретные подходы. Однако в тот период США и ее ТНК демонизировались большинством стран и воспринимались как главный актор международной коррупции ^[27], поэтому их инициативы воспринимались с недоверием, а разработка глобальных антикоррупционных документов после резолюции 3514 (XXX) оказалась затруднена. Инициативы США столкнулись с сильной оппозицией развивающихся стран, отстаивавших более широкий подход к проблеме незаконных платежей, а также с противодействием развитых стран, считавших эти инициативы очередной попыткой США экстерриториально распространить свою одностороннюю политическую линию ^{[28, p. 90] [29, p. 122]}.

Понимая свое затруднительное политическое положение, США инициировали работу над международными антикоррупционными стандартами сразу на нескольких площадках. Так, в декабре 1975 г. Международная торговая палата (ICC) — международная неправительственная организация, в которой США традиционно имели сильное влияние, — создала специальную (ad hoc) комиссию по изучению опыта государств в сфере эффективного законодательства о наказании вымогательства и взяточничества. В этой комиссии были представлены как развитые, так и развивающиеся страны, и 14.03.1977 она представила проект доклада об этических практиках в коммерческих операциях ^[30]. С учетом этой разработки Комиссией по этическим практикам ICC был подготовлен доклад ^[31], принятый 29.11.1977 Советом ICC на его 131-й сессии и содержавший рекомендации по борьбе с вымогательством и взяточничеством в деловых операциях ^{[32, p. 409]}. Впрочем, эти рекомендации ICC, действующие в переработанном виде и сейчас, были обращены не к государствам, а к корпорациям, а кроме того, разумеется, не имели обязательного характера.

16.11.1977 Административным советом Международной организации труда, которая с 1972 г. исследовала вопрос взаимоотношений между многонациональными предприятиями и социальной политикой, была принята Трехсторонняя декларация принципов, касающихся многонациональных предприятий и социальной политики ^[33]. Эта декларация, принятая в развитие резолюций Генеральной Ассамблеи ООН о новом международном экономическом порядке, также носила рекомендательный характер, но при этом ограничилась самыми общими тезисами относительно взаимоотношений ТНК и национальных администраций. Например, было отмечено, что успешность ТНК может привести к злоупотреблению концентрацией экономической мощи и конфликтам с целями национальной политики и что сложность ТНК иногда вызывает озабоченность в стране происхождения и (или) в принимающих странах (пункт 1), а также указано, что все стороны должны уважать суверенные права государств, соблюдать национальные законы и правила, должным образом учитывать местную практику и уважать соответствующие международные стандарты (пункт 8).

Еще одна антикоррупционная разработка была подготовлена в формате Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в которой США тоже изначально имели огромный вес. 21.06.1976 государства — члены ОЭСР приняли Декларацию о международных инвестициях и многонациональных предприятиях, к которой прилагалось Руководство для многонациональных предприятий ^[34]. В этом Руководстве (пункты 6-8 раздела «Общая политика») были закреплены следующие антикоррупционные правила в международных коммерческих операциях. Во-первых, предприятия не должны давать — и от них не следует запрашивать или ожидать — любых взяток или иных ненадлежащих выгод любым публичным служащим или лицам, занимающим публичные должности. Во-вторых, предприятия не должны, если это не разрешено законом, делать взносы в пользу кандидатов на публичные должности, политических партий или иных политических организаций. В-третьих, предприятия должны воздерживаться от любого ненадлежащего участия в местной политической деятельности.

В пункте I Декларации о международных инвестициях и многонациональных предприятиях провозглашалось, что принявшие ее государства ОЭСР совместно рекомендуют указанное Руководство многонациональным предприятиям, действующим на их территориях. Однако, помимо того, что вышеуказанные антикоррупционные нормы, как и в случае ICC и МОТ, были рекомендательными, формально не было предусмотрено, что они применяются в отношении стран, не являющихся членами ОЭСР. На момент принятия Декларации в ОЭСР входили 24 государства (Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, США, ФРГ, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Турция, Япония), но проблема ТНК была связана с коррупцией, практикуемой в развивающихся странах, а вовсе не в государствах ОЭСР. Поэтому ни названная Декларация, ни приложенное к ней Руководство не решали проблему ни по существу, ни в плане приготовления к обсуждению глобальных антикоррупционных инструментов, требующих консенсуса развитых и развивающихся стран.

Ввиду этого основной международной площадкой для работы над антикоррупционным соглашением стал ЭКОСОС и созданные им вспомогательные органы. Первоначально проработка вопросов такого международного соглашения велась Комиссией по транснациональным корпорациям, поскольку пункт 6 резолюции 3514 (XXX) предложил ЭКОСОС поручить этой Комиссии включить в программу своей работы вопрос о коррупции, практикуемой транснациональными корпорациями, и сделать рекомендации в отношении путей и средств, с помощью которых подобная коррупция может быть эффективно предотвращена. Решением ЭКОСОС 137 (ORG-76) от 15.01.1976 «Основная программа работы Совета на 1976 год» ^[35] было постановлено передать резолюцию 3514 (XXX) в Комиссию по транснациональным корпорациям на ее 2-й сессии с указанием о выполнении пункта 6 этой резолюции.

На своей 2-й сессии в марте 1976 г. Комиссия постановила, что Информационному и исследовательскому центру ООН по транснациональным корпорациям следует провести исследования по коррупционной практике ТНК с целью оказания помощи Комиссии при вынесении рекомендаций о путях и средствах, с помощью которых такие коррупционные действия могут быть эффективно предотвращены. Комиссия по транснациональным корпорациям включила в свою программу работы вопрос коррупционной практики ТНК и выработки рекомендации относительно путей и средств, с помощью которых такая коррупционная практика может быть эффективно предотвращена. Комиссия также приняла к сведению предложение о заключении международного соглашения и план действий, представленный делегацией США, и даже постановила направить это предложение ЭКОСОС, рекомендовав ЭКОСОС рассмотреть вопрос о коррупционной практике в первоочередном порядке и принять надлежащие меры на его 61-й сессии ^{[36, pp. 6, 7, 9]}.

Документ ^{[36, pp. 37-38]}, представленный делегацией США на 2-й сессии Комиссии по транснациональным корпорациям, констатировал, что проблема коррупционной практики является как торговой, так и инвестиционной проблемой и фактически выходит за рамки деятельности ТНК. Ответственность каждого государства состоит в том, чтобы установить четкие правила, относящиеся к такой деятельности на его территории, а именно — установить и обеспечить соблюдение законодательства, касающегося этой проблемы, включая четкие правила использования агентов в сделках с правительством. Однако масштабы этой проблемы таковы, что односторонние действия должны дополняться многосторонним сотрудничеством. Скоординированные действия по экспорту и импорту из принимающих стран и стран базирования являются единственным эффективным способом предотвращения неправомерных действий такого рода.

Согласно представленному Соединенными Штатами документу, наиболее эффективным способом достижения такого международного сотрудничества было международное соглашение, касающееся коррупционной практики, которое должно основываться на следующих принципах:

а) оно будет применяться к международным торговым и инвестиционным сделкам с правительствами, т. е. к государственным закупкам и другим правительственным действиям, затрагивающим международную торговлю и инвестиции, которые могут быть согласованы;

b) оно будет в равной степени применяться к тем, кто предлагает или совершает ненадлежащие платежи, а также к тем, кто запрашивает или принимает их;

c) импортирующие правительства согласятся (i) установить четкие руководящие принципы, касающиеся использования агентов в связи с государственными закупками и другими покрываемыми сделками, и (ii) установить соответствующие уголовные наказания за определенные коррупционные действия корпораций и должностных лиц на их территории;

d) все правительства будут сотрудничать и обмениваться информацией в целях искоренения коррупционной практики;

e) будут согласованы единообразные положения для раскрытия корпорациями, агентами и должностными лицами политических взносов, подарков и платежей, осуществляемых в связи с осуществляемыми сделками.

В документе заявлялось, что необходимо срочно и серьезно рассмотреть вопрос о подготовке международного соглашения, в котором будут установлены определенные стандарты и процедуры, касающиеся международных торговых и инвестиционных сделок с правительствами, с целью устранения коррупционной практики в этих областях.

После доклада Комиссии по транснациональным корпорациям о ее 2-й сессии ^[37] ЭКОСОС своим решением 180 (LXI) от 05.08.1976 «Доклад Комиссии по транснациональным корпорациям о ее второй сессии» ^[38] принял этот доклад и утвердил рекомендованную Комиссией программу работы по полному кругу вопросов, касающихся ТНК. В тот же день своим решением 181 (LXI) от 05.08.1976 «Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами» ^[39] ЭКОСОС принял к сведению также доклад Генерального секретаря ООН о мерах против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами.

Одновременно своей резолюцией 2041 (LXI) от 05.08.1976 «Коррупция, в особенности незаконные выплаты, в связи с международными коммерческими сделками», уже упомянутой выше, ЭКОСОС обратил внимание Комиссии по транснациональным корпорациям на то, что ее первоочередной задачей является разработка кодекса поведения ТНК, и эту ее работу не должны задерживать рассмотрение ЭКОСОС вопроса о коррупции, в частности незаконных выплатах, и проводимые им меры. Для рассмотрения проблемы коррупции, в частности взяточничества, в международных коммерческих сделках, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами, ЭКОСОС учредил Специальную межправительственную рабочую группу для рассмотрения проблемы коррупции (Ad Hoc Intergovernmental Working Group on the Problem of Corrupt Practices).

Рабочей группе была поставлена задача подробно изучить вопрос об охвате и содержании международного соглашения, направленного на предотвращение и искоренение незаконных, по определению рабочей группы, выплат в любой форме в связи с международными коммерческими сделками, а также представить ЭКОСОС доклад, включив в него предложения и варианты, которые рабочая группа сочла бы целесообразными. В состав рабочей группы должны были войти 18 членов, избранных ЭКОСОС на основе справедливого географического распределения, а сессии рабочей группы должны были пройти в 1976 г. и, при необходимости, в 1977 г. при поддержке учреждений и органов системы ООН, в том числе ЮНСИТРАЛ и Информационного и исследовательского центра ООН по транснациональным корпорациям. На основе доклада рабочей группы ЭКОСОС предполагал дать конкретные рекомендации Генеральной Ассамблее для принятия ею окончательного решения.

Решением ЭКОСОС 197 (LXI) от 27.10.1976 «Выборы членов Специальной межправительственной рабочей группы по коррупции» ^[40] было постановлено избрать 18 членов рабочей группы на основе принципа справедливого географического распределения следующим образом: 5 членов от государств Африки, 4 члена от государств Азии, 3 члена от государств Латинской Америки, 2 члена от социалистических государств Восточной Европы, 4 члена от государств Западной Европы и других государств. Этим же решением ЭКОСОС избрал 2/3 численного состава рабочей группы (Алжир, Венесуэлу, Заир, Иран, Колумбию, Мексику, Нигерию, Пакистан, США, Сьерра Леоне, Уганду, Японию), но, не сумев сформировать ее в полном составе, отложил выборы оставшихся 6 членов рабочей группы (1 члена — от государств Азии, 2 — от социалистических государств Восточной Европы, 3 — от государств Западной Европы и других государств). На следующей сессии, 11.05.1977, ЭКОСОС вновь принял решение ^[41] о переносе выборов этих шести членов на следующую сессию. В результате, за исключением США и Японии (первая и вторая экономики мира на тот момент), развитые капиталистические и социалистические страны вообще не принимали участия в рабочей группе.

Тем не менее в 1976-1977 гг. Специальная межправительственная рабочая группа для рассмотрения проблемы коррупции провела три сессии, о которых был сделан устный (!) доклад на 3-й сессии Комиссии по транснациональным корпорациям (25 апреля — 6 мая 1977 г.), а 05.07.1977 представлен письменный доклад ^[42] на 63-й сессии ЭКОСОС. Рабочая группа предложила ЭКОСОС продолжить работу группы, расширить ее членский состав и рассмотреть вопрос о созыве конференции полномочных представителей для заключения международного соглашения.

Резолюцией ЭКОСОС 2122 (LXIII) от 04.08.1977 «Коррупция, в особенности незаконные выплаты, в связи с международными коммерческими сделками» ^[43] был принят к сведению доклад рабочей группы, а ее полномочия были продлены до 1978 г. с тем, чтобы она могла выполнить свою задачу. Учитывая, что треть ее прежнего состава так и не была назначена по нормам географического представительства, состав рабочей группы был расширен путем включения всех заинтересованных государств. Рабочей группе было предписано разработать проект международного соглашения о незаконных выплатах, представить доклад на 4-й сессии Комиссии по транснациональным корпорациям для рассмотрения и внесения замечаний и представить доклад на 65-й сессии ЭКОСОС. Одновременно этой же резолюцией ЭКОСОС была дана рекомендация Генеральной Ассамблее принять решение о созыве международной конференции полномочных представителей, когда она сочтет это целесообразным, для заключения международного соглашения о незаконных выплатах, а Комиссии по транснациональным корпорациям было в очередной раз указано на то, что заключение международного соглашения о незаконных выплатах не должно препятствовать первоочередной работе Комиссии по разработке кодекса поведения ТНК.

В 1978 г. рабочая группа провела еще две сессии, в результате которых выработала проект международного соглашения и сформулировала рекомендацию ЭКОСОС рассмотреть вопрос о созыве полномочных представителей всех заинтересованных государств для определения сроков проведения международной конференции и создания подготовительного комитета.

Доклад рабочей группы был принят к сведению на 4-й сессии Комиссии по транснациональным корпорациям (16-26 мая 1978 г.), а затем был принят резолюцией ЭКОСОС 1978/71 от 04.08.1978 «Транснациональные корпорации: кодекс поведения и Специальная межправительственная рабочая группа для рассмотрения проблемы коррупции» ^[44]. Этой резолюцией ЭКОСОС отметил как достигнутый прогресс в работе группы, так и нерешенные вопросы, определенные рабочей группой, и постановил создать Комитет по международному соглашению о незаконных выплатах (the Committee on an International Agreement on Illicit Payments), открытый для членства всех заинтересованных государств, с целью максимального продвижения работы по составлению международного соглашения о незаконных выплатах, в частности, по статьям, которые не обсуждались. Комитету было предписано представить доклады о проделанной им работе на 5-й сессии Комиссии по транснациональным корпорациям и ЭКОСОС на его 2-й очередной сессии 1979 г., а Комиссии по транснациональным корпорациям вновь было подтверждено, что заключение международного соглашения, касающегося незаконных выплат, не должно препятствовать первоочередной работе Комиссии по разработке кодекса поведения ТНК. Кроме того, этой резолюцией было постановлено в принципе созвать конференцию полномочных представителей для заключения международного соглашения о незаконных выплатах, желательно в 1980 г. и при условии принятия ЭКОСОС окончательного решения на его 2-й очередной сессии 1979 г., учитывая результаты работы созданного Комитета.

В 1979 г. Комитет по международному соглашению о незаконных выплатах провел две сессии, на которых на основе последнего доклада Специальной межправительственной рабочей группы для рассмотрения проблемы коррупции доработал проект международного соглашения. 18.05.1979 на своем 12-м заседании Комитет постановил препроводить проект международного соглашения Комиссии по транснациональным корпорациям на ее 5-й сессии и ЭКОСОС на его 2-й очередной сессии 1979 г., обратив их внимание на прилагаемые к тексту проекта примечания. При этом Комитет не представил вовремя (!) доклад в Комиссию по транснациональным корпорациям, что было отмечено в ее докладе о 5-й сессии ^{[45, p. 13]}.

Причины, по которым проектная работа над соглашением и подготовка к его принятию были затруднены, кроются в стремлении США глобально распространить правовые средства FCPA. Такого рода инициативы встречали сопротивление со стороны большинства развитых стран. В результате их отстраненной позиции дискуссия по поводу международного соглашения выстраивалась, главным образом, на противоречиях между США и развивающимися странами.

Тем не менее 25.05.1979 доклад Комитета все же был сделан ^[46] и 03.08.1979 принят к сведению ЭКОСОС ^[47]. В этом докладе содержался проект международного соглашения, подготовленный Комитетом, а также замечания относительно преамбулы и статей проекта (включая заключительные положения), поскольку проект даже в финальном виде включал как согласованные, так и проблемные положения.

В ходе работы над проектом соглашения было в целом достигнуто согласие в отношении криминализации международного коммерческого взяточничества (статья 1), о терминах «публичное должностное лицо», «международная коммерческая операция» и «посредник» (статья 2), об обязанности государств принимать меры для предотвращения международного коммерческого взяточничества (статья 3), о юрисдикции (статья 4), об обязанности государств передавать своим компетентным органам дела в отношении предполагаемых преступников, обнаруженных на его территории, кроме случаев их экстрадиции (статья 5), об обязанности государств обеспечить надлежащий учет их юридическими лицами посреднических платежей, связанных с международными коммерческими операциями (статья 6), об обязанности государств информировать друг друга и Генерального секретаря ООН об имплементации соглашения, о принятых законодательных и административных мерах и результатах судебного преследования по конкретным делам (статья 9), о помощи (статья 10), об экстрадиции (статья 11). Вместе с тем имелись проблемы принципиального характера по целому ряду существенных вопросов данного соглашения.

Во-первых, для государств, не установивших институт уголовной ответственности юридических лиц, предусматривалась обязанность ввести для воздействия на юридических лиц другие подходящие меры (часть 2 статьи 1). Это был критический пункт, который разрушал целостность либо национальных законов, либо концептуальных идей соглашения, проистекавших из FCPA, на что обращали внимание различные делегации, принимавшие участие в работе Комитета по международному соглашению о незаконных выплатах. Соединенные Штаты продвигали в планетарном масштабе ряд институтов, чуждых большинству национальных правопорядков, в том числе предлагали, вопреки принципам внутреннего законодательства многих стран, использовать институт уголовной ответственности юридических лиц для наказания корпораций за коррупцию в международных коммерческих операциях ^{[48, p. 81]}.

Во-вторых, соглашение предлагало широкий подход к национальной юрисдикции, который в некоторых пунктах не соответствовал многим национальным правовым системам. Согласованная национальная юрисдикция в отношении международного коммерческого взяточничества закреплялась на основе территориального принципа и принципа гражданства. Однако территориальный принцип предусматривался также для любого элемента преступления международного коммерческого взяточничества и любого акта пособничества или подстрекательства к нему, а принцип гражданства был дополнен прямым указанием на юрисдикцию в отношении взяточничества публичных должностных лиц данного государства. В качестве полностью дискуссионного положения в проект был внесен реальный принцип (часть 1(d) статьи 4), и тем самым «effects doctrine», реализованная в США, продвигалась на международном уровне. Кроме того, проект предусматривал возможность установления иной уголовной юрисдикции согласно национальному праву (часть 2 статьи 4), а также включал дискуссионное положение об обязанности государств принимать меры по установлению своей юрисдикции в отношении других правонарушений в сфере действия данного соглашения, если они совершены на территории государства, или его публичными должностными лицами, или его гражданами, или его юридическими лицами (часть 3 статьи 4).

В-третьих, статья 8 предусматривала обязанность государств закрепить в национальном законодательстве недействительность международных коммерческих операций, совершенных под решающим влиянием правонарушений, охватываемых данным соглашением, а также право участника такой операции возбуждать судебное разбирательство для признания операции недействительной и не имеющей юридической силы и (или) для возмещения убытков. Рядом делегаций было отмечено, что имплементация этой статьи повлечет существенные конституционные, законодательные и судебные проблемы для их стран.

В-четвертых, по инициативе развивающихся стран в проект была включена дискуссионная статья 7 об обязанности государств запретить своим гражданам и юридическим лицам уплату роялти и налогов, а также перевод в целях торговли или инвестирования активов и финансовых средств в Южной Африке, находящейся под управлением расистского режима. Тем самым развивающиеся страны, в противовес развитым капиталистическим государствам, отстаивали широкое понимание коррупционных практик в международных коммерческих операциях.

В-пятых, не было достигнуто согласие ни в отношении преамбулы (а значит, международных целей соглашения), ни в отношении заключительных положений, включая разрешение споров (статья 12) и условие о вступлении соглашения в силу (статья 13). В последнем случае разногласия были настолько существенными, что сводили на нет все прочие усилия. В качестве условий вступления соглашения в силу предлагались не только некоторое количество ратификаций, но и определенное количество ратификаций странами, имеющими некоторую долю в мировой торговле, и определенное количество ратификаций странами, имеющими некоторую долю в производстве основных товаров, используемых в мировой торговле, и определенное количество ратификаций от каждого географического региона. Предлагалось даже правило вступления в силу, аналогичное правилу пункту 1 статьи 25 Устава ЮНИДО, принятого 08.04.1979, т. е. вступление в силу после того, как не менее 80 государств, сдавших на хранение ратификационные грамоты, уведомят депозитария о том, что после консультаций между собой они дополнительно согласились с вступлением соглашения в силу. Кроме того, G-77 полагала, что, помимо прочих условий, соглашение должно вступить в силу только после кодекса поведения ТНК.

Учитывая отсутствие необходимого консенсуса по поводу соглашения в ЭКОСОС, Комиссии и Комитете, было принято решение ЭКОСОС 1979/83 от 03.08.1979 «Дальнейшая работа Межправительственной рабочей группы по кодексу поведения; кодекс поведения транснациональных корпораций и международное соглашение о незаконных выплатах» ^[49], причем первоначальный проект этого документа был внесен государствами G-77 ^{[50, p. 35]}. Этим решением было постановлено передать тексты двух проектов решений ЭКОСОС, касавшихся созыва конференции для заключения международного соглашения о незаконных выплатах, для дальнейшего рассмотрения Генеральной Ассамблеей на ее 34-й сессии. Смысл такого действия ЭКОСОС состоял в том, что он, будучи не в состоянии вынести решение по этим двум проектам, фактически просил Генеральную Ассамблею обсудить вопрос о созыве конференции для заключения международного соглашения о незаконных выплатах. Интересно, что в обоих переданных проектах предлагалось проведение такой конференции уже в 1980 г.

Так, в проекте резолюции ЭКОСОС «Транснациональные корпорации: кодекс поведения транснациональных корпораций и международное соглашение о незаконных выплатах» ^[51], внесенном Республикой Берег Слоновой Кости, содержалась рекомендация Генеральной Ассамблее принять на ее 34-й сессии решение о созыве в последнем квартале 1980 г. конференции ООН для ведения переговоров с целью заключения соглашений на основе работы Межправительственной рабочей группы по кодексу поведения и Комитета по международному соглашению о незаконных выплатах.

В проекте резолюции ЭКОСОС «Международное соглашение о незаконных выплатах» ^{[52] [53, p. 15]}, внесенном США, предлагалось постановление самого ЭКОСОС о созыве с целью заключения международного соглашения о незаконных выплатах конференции полномочных представителей, которая должна начаться не позднее 30.06.1980, а также приглашение самим ЭКОСОС всех государств к участию в такой конференции.

05.12.1979 Второй комитет Генеральной Ассамблеи на своем 55-м заседании рассмотрел эти проекты резолюций и согласился не предпринимать по ним никаких действий ^{[54, p. 26]}. В результате дискуссия в отношении глобальных антикоррупционных механизмов даже не была предметом рассмотрения на пленарном заседании Генеральной Ассамблеи.

Отсутствие согласия в проработке вопросов, касающихся противодействия вмешательству ТНК во внутренние дела принимающих стран, проявилось и в дальнейшем, а именно — в ходе обсуждения доклада о деятельности Центра по транснациональным корпорациям ООН на 6-й сессии Комиссии по транснациональным корпорациям (июнь 1980 г.), когда некоторые делегации выразили соответствующее мнение и призвали Центр изучить социальные и политические аспекты деятельности транснациональных корпораций в принимающих странах и учитывать их при определении приоритетов своей деятельности ^[55].

Тем не менее ЭКОСОС 22.07.1980 в заседании Первого (экономического) комитета ^{[56, pp. 2-3]}, игнорируя прошлогоднюю позицию Генеральной Ассамблеи, вновь повторил свою попытку передать на ее рассмотрение вопрос заключения международного соглашения о незаконных выплатах. 24.07.1980 ЭКОСОС в пленарном заседании принял решение 1980/174 «Конференции Организации Объединенных Наций по завершению разработки кодекса поведения транснациональных корпораций и международного соглашения о незаконных выплатах» ^[57], которым постановил передать проекты решения и резолюции, которые сам ЭКОСОС не принял, в Генеральную Ассамблею для дальнейшего рассмотрения на ее 35-й сессии.

Так, проект решения ЭКОСОС ^[58], внесенный G-77 и Индией, предусматривал созыв конференции ООН для принятия международного соглашения о незаконных выплатах в последнем квартале 1981 г., но только после окончания работы конференции ООН по принятию кодекса поведения транснациональных корпораций (которую предлагалось созвать в том же последнем квартале 1981 г.).

Проект резолюции ЭКОСОС ^[59], подготовленный США, предусматривал созыв конференции полномочных представителей для заключения международного соглашения о незаконных выплатах, которая должна начаться не позднее 30.06.1981, а также приглашение всех государств принять участие в этой конференции.

19.11.1980 Второй комитет Генеральной Ассамблеи согласился с тем, что по указанным проектам не будет принято никакого решения в отношении конференций ООН для принятия кодекса поведения транснациональных корпораций и заключения международного соглашения о незаконных выплатах ^[60]. 05.12.1980 на 84-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи этот доклад Второго комитета был принят к сведению ^[61], после чего представителем США было сделано заявление о том, что еще не настало время, чтобы в обозримом будущем разрабатывать в ООН вопрос эффективного международного соглашения о контроле за взяточничеством и вымогательством в международной торговле, и что в ближайшие месяцы США намерены провести консультации с другими заинтересованными государствами об альтернативных средствах достижения этой цели ^{[62, pp. 1442-1443]}.

После начала второй волны глобальных инициатив (с 1990-х гг.) политики и юристы, в том числе американские, допускают высказывания о том, будто США приняли FCPA в надежде, что другие страны последуют их примеру, но что этот акт был высмеян как ошибочный американский морализм, а усилия США в продвижении международного договора о запрещении зарубежного взяточничества потерпели неудачу, поскольку развивающийся мир видел в нем просто возможность нанести удар по многонациональным компаниям ^{[63, p. 17]}. Такого рода утверждения в корне неверны, поскольку не учитывают ни международной политико-экономической ситуации 1970-х гг., которая в целом была неблагоприятной для США и вынудила их к принятию FCPA, ни документально подтвержденных мотивов и целей, которыми руководствовались власти США как при принятии FCPA, так и при выдвижении международных антикоррупционных инициатив.

Генеральная Ассамблея не стала принимать проект международного соглашения о незаконных выплатах, главным образом, по политическим мотивам ^{[48, p. 82]}. Подготовка этого соглашения происходила в обстановке взаимного недоверия и противостояния Севера и Юга, капиталистического и социалистического мира, поэтому глобальные антикоррупционные инициативы того периода потерпели неудачу, а работа в этом направлении вскоре была свернута.

Последним ее пунктом можно считать проект кодекса поведения ТНК ^{[64, p. 7]}, подготовленный Межправительственной рабочей группой по кодексу поведения транснациональных корпораций, которая в 1977-1982 гг. провела семнадцать сессий и представила финальный результат своей работы Комиссии по транснациональным корпорациям на ее 8-й сессии.

В проекте кодекса поведения ТНК содержался пункт 20, согласно которому ТНК должны при совершении операций воздерживаться от предложения, обещания или предоставления какого-либо платежа, подарка или иного преимущества государственному должностному лицу или в его пользу в качестве вознаграждения за выполнение или воздержание от выполнения его обязанностей в связи с указанными операциями. Кроме того, для ТНК предусматривалась обязанность вести точный учет платежей, произведенных ими в связи с деловыми операциями любому государственному должностному лицу или посреднику, и предоставлять эти записи компетентным органам принимающих стран по их запросу для проведения расследований и разбирательства в отношении таких платежей ^[65]. Фактически это были две генеральные идеи, заложенные в FCPA, которые так и не были реализованы в форме глобального международного соглашения.

Кодекс поведения ТНК, как и международное соглашение о незаконных выплатах, остался только проектом. Тем не менее международные события и процессы 1970-х гг. вывели проблему коррупции на универсальный уровень, и нельзя утверждать, как это делают некоторые авторы ^{[66, с. 73]}, что в 1970-х гг. коррупция рассматривалась как национальная проблема, а понимание международного, глобального характера коррупции пришло позже. Хотя в 1970-е гг. глобальный интерес был сосредоточен на проблеме коррупции в международных коммерческих операциях, именно в тот период противодействие коррупции перешло из разряда замалчиваемых внутренних вопросов в категорию широко обсуждаемых международных тем. Так что, например, при разработке Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка ^[67], который был посвящен вовсе не проблеме коррупции, а правам человека ^[68], в него были включены антикоррупционные положения (статья 7), а сам Кодекс был принят 17.12.1979 Генеральной Ассамблеей единодушно (без голосования).

В 1980-е гг. не было принято ни одного значимого международно-правового документа в сфере противодействия коррупции ^{[69, с. 80]}, и два десятилетия США были единственной страной, криминализовавшей взятки иностранным должностным лицам ^{[70, p. 1272]}. Организация Объединенных Наций вновь активизировала деятельность в сфере противодействия коррупции только в 1990-х гг., однако политико-правовые процессы конца XX века во многом были уже иными, нежели в 1970-х гг., чем и была обусловлена трансформация международно-правового сотрудничества в этой сфере.