Russia-EU relations in the energy sphere after the Energy Union Strategy presentation

Еврокомиссия и Газпром как ключевые негосударственные акторы двусторонних отношений в сфере энергетики между ЕС и Россией

В исследуемых международных отношениях в сфере энергетики между ЕС (далее — «ЕС») и Россией фигурируют несколько государственных и негосударственных акторов.

В группу государственных акторов входят отдельные страны-члены ЕС и Россия. Группа негосударственных акторов представлена институтом ЕС — Европейской комиссией (далее — «ЕК»), российской компанией ПАО Газпром (далее — «Газпром»), а также разными группами политических и экономических интересов на уровне отдельных государств-членов ЕС.

Теоретические школы разнятся во мнении, кого следует считать актором. За основу нашего понимания актора мировой политикиберетсялиберальнаядефиниция, согласно которой актор — это «рефлектирующий свою политическую роль субъект, активно и существенно влияющий на мировые политические процессы и тренды мирополитического развития. Ведущими акторами в современной мировой политической системе являются государства, однако произошло повышение политической деятельности транснациональных акторов и их гибридизация». ^{[1, c. 38-42]}

Согласно отдельным пунктам либеральных трактовок акторности об осознании своего политического веса и существенного влияния на исследуемые международные отношения в сфере энергетики, автор относит к числу негосударственных акторов, ключевых для настоящего исследования, Газпром и Еврокомиссию.

Для определения роли Газпрома в данной системе необходимо сначала объяснить разницу между так называемыми «национальными нефтяными компаниями» (далее — «ННК») и «многонациональными нефтяными компаниями» (далее — «МНК»), так как не делать различия между обеими вышеуказанными ТНК в сфере энергетики^{[2, c. 45]} автор считает неправильным.

ННК представляют собой компании из развивающихся нефтегазодобывающих стран, или с переходной экономикой. Большинство из них рождалось в ходе национализации нефтегазовых ресурсов страны после второй мировой войны. Они исходят из чисто формального признака — полностью или частично принадлежат данному государству и, поэтому, являются «важным инструментом государственной политики». Крупнейшие из них — так называемые «новые семь сестер» — представляют собой национальные энергетические компании, считающие собственный углеводородный ресурс «важным геополитическим фактором». Кроме Газпрома, в данный список входят «Saudi Aramco» (Саудовская Аравия), «NIOC» (Иран), «PDVSA» (Венесуэла), «CNPC» (Китай), «Petrobras» (Бразилия) и «Petronas»(Малайзия). ^{[4, c. 13-14]} Вес этих компаний на международном энергетическом рынке увеличился и может привести к «политическим рискам». ^{[3, c. 5-16]} Более того, «ННК» сосредоточены на трех главных задачах — содействии экономическому развитию своей страны, продвижении политических интересов за рубежом и сохранении национального углеводородного богатства. МНК, с другой стороны, являющиеся, по сути, видом ТНК, отличаются, по мнению экспертов Мирового банка, от ННК тем, что их главная задача и цель заключаются в максимизации прибыли. Они также не полностью ограничены политикой государства и, хотя ННК и МНК работают по всему миру, масштабы экспансии МНК пока несравнимы с ограниченными возможностями ННК. У МНК полная эффективность по сравнению с ННК, которые демонстрируют только 60-65% их эффективности. ^{[4, c. 51-53]}

Согласно другой точке зрения ^{[5, c. 116-117]}, данного вида ТНК, хотя и выступают против «ресурсного эгоизма» стран, в которых осуществляют свою деятельность ННК, часто занимают схожую позицию с позицией руководства страны, в которой располагается их штаб-квартира, и ключевым образом воздействуют на мировые политические процессы.

Примером такого рода энергетических компаний являются «ExxonMobil», «Royal Dutch/Shell», «Chevron», «ConocoPhillips» или «Total».

Газпром представляет собой ННК, которая имеет важное место на энергетическом рынке ЕС в связи с тем, что Россия является крупнейшим поставщиком трубопроводного природного газа на вышеуказанный рынок. Придерживаясь теории неолиберализма на основе проведенного выше анализа данную ННК можно без сомнений отнести к числу основных негосударственных акторов международных отношений в сфере энергетики между ЕС и Россией.

Относительно «акторности» (actorness) ^{[6, c. 27-63]} Евросоюза существует широкая полемика. Однако, на основе проведенного анализа критериев акторности Г. Съестеда, К. Хидеки, П.А. Цыганкова, Р. Ошибы, Б. Оспановой, и работы группы экспертов ИМЭМО РАН Р. Мургаш^{[7, c. 26-28]} пришел к выводу, что данное объединение 28-стран является актором мировой политики. Во время вышеуказанного исследования акторности ЕС автор также обнаружил, что 1) инициатива ЕЭС усилила роль ЕК во внешней энергетической политике ЕС, тем самым еще больше укрепив свою акторность, и что 2) ЕК поэтапно ограничивает суверенитет государств-членов ЕС над своей национальной энергетической политикой, делегируя больше полномочий себе, а значит, Евросоюзу.

Стоит отметить, что общая энергетическая политика ЕС начала формироваться не с представлением ЕЭС, а гораздо раньше — в 2007 г., поэтому для настоящего исследования необходимо обратить внимание на ее развитие в период с 2007 по 2018 гг.

Факторы, повлиявшие на взаимодействие ЕС и России в сфере энергетической политики

Важнейшим фактором, изменившим энергетическую политику ЕС, стало принятие Лиссабонского договора ^[8] государствами-членами ЕС в 2007 г. Именно с его принятия и вступления в силу в 2010 г. начался процесс постепенного ограничения суверенитета стран-членов ЕС в их национальной энергетической политике с постепенным продвижением к общей энергетической политике ЕС. Главными изменениями, введенными данным договором стали а) совместная законодательная компетенция ЕС и стран-членов в сфере энергетики, б) возможность ЕК опираться в своих законодательных предложениях о принцип солидарности ^{[9, c. 279]} и в) сохранение исключительного права государств-членов определять общую структуру энергоснабжения, условия использования своих ресурсов и выбор любых энергетических источников.

Вторым моментом, оказавшим влияние на двусторонние отношения в сфере энергетики между ЕС и РФ, следует считать сланцевую революцию, произошедшую в США в 2007 г. Именно неопределенность в том, какие последствия для мирового энергетического рынка она за собой повлечет, стала, помимо прочего, основанием для предложения польского премьер-министра Дональда Туска о создании ЕЭС.

Подготовленный в 2013 г. сотрудниками «Генерального директората Европарламента по внешним политикам» доклад описывает последствия сланцевой революции для энергетики ЕС. В документе отмечено, что увеличивающаяся энергетическая независимость США вместе с изобилием сланцевых полезных ископаемых, прежде всего газа, позволила этой державе попытаться изменить «глобальный геостратегический ладшафт, проверяя взаимодействие страны с миром, в том числе с Европой». ^[10]

Следующим моментом, существенно коснувшимся двусторонних отношений в сфере энергетики между ЕС и РФ, было принятие странами-членами 28 мая 2014 г. «Энергетической стратегии ЕС» ^[11] параллельно с развивающимися событиями на Украине. Однако, по словам официальных лиц ЕС, в том числе Е. Бузека, Х. Ван Ромпёй или Д. Туска, антироссийские санкции со стороны ЕС не имели ничего общего с новой энергетической политикой, провозглашённой «Энергетической стратегией ЕС». Изменение природы энергетической политики в данном документе лучше всего иллюстрирует наличие следующей формулировки: «изменение стратегического партнерства в сфере энергетики на традиционные отношения в сфере энергетики»^{[7, c. 27-32]}.

Последним на сегодняшний день моментом является провозглашение в 2015 г. стратегии ЕЭС, которая представляет собой приоритетную задачу ЕК наряду с вопросами климата. ^[12] Таким образом, мы наблюдаем дальнейшее усиление роли ЕК во внешней энергетической политике ЕС. Данная инициатива поставила перед собой задачи обеспечения энергетической безопасности, экологической безопасности и социального блага путем диверсификции источников и поставок энергоносителей, что, конечно, коснулось и компании Газпром как крупнейшего поставщика природного газа на рынок ЕС, и таким образом, двусторонних отношений в сфере энергетики между ЕС и РФ. Такие нормативные изменения на рынке газа ЕС, как мониторинг ЕК сделок на газовом рынке или введение спотовой торговли вместо долгосрочных контрактов, в докладе РСМД 2017 г. были охарактеризованы похожим образом: «либерализация европейского энергетического рынка и снижение зависимости от России, превратили стратегические отношения в сфере торговли природным газом, в коммерческое взаимодействие между двумя акторами. ^[13] Кроме диверсификационных намерений «Энергетической стратегии ЕС» данная инициатива ЕК воплотила в себе снижение зависимости от российского трубопроводного газа вместе с «принципом солидарности» в сфере энергетики, который был уже применен Евросоюзом в вопросе реверса газа на Украину. ^{[9, c. 275-281]} Россия ответила своей энергетической стратегией, в которой подтвердила заинтересованность в продолжении «традиционных отношений» с ЕС, но с намерением постепенного снижения присутствия на газовом рынке ЕС.

Определение нынешнего положения международных отношений в сфере энергетики между ЕС и Россией

Анализ энергетических стратегий ЕС и России проведенный Р. Мургашом доказал, что оба актора стремятся к сохранению «традиционных отношений в сфере энергетики». ^{[7, c. 38]} В период с 1980-х гг. до представления последних энергетических стратегий данные отношения имели характер «стратегических», а с представлением «Энергетической стратегии ЕС» поменялись на «традиционные», поэтому в целях настоящего исследования необходимо выявить разницу между стратегическими и традиционными отношениями (партнерством/ взаимодействием) для определения того, как можно охарактеризовать взаимодействие ЕС с Россией в настоящее время.

Школа неореализма предлагает характеристику стратегического партнерства ^{[14, c. 36-51]} (или стратегического альянса, стратегических отношений, стратегического сотрудничества, близкого партнерства) как нового института в международных политических отношениях или инструмента внешней политики государств, который сочетает в себе как долговечность, так и гибкость. Партнерство является стратегическим, если обладает тремя элементами: 1) взаимной привилегированностью и интенсивностью отношений на политическом и экономическом уровне, которые выходят за рамки типичного для обоих субъектов уровня отношений с третьими сторонами; 2) развитой институционализацией взаимоотношений между партнерами, как на межгосударственном, так и на межчеловеческом уровне; и 3) взаимоотношениями, основанными на доверии и лояльности, которые похожи на дружбу между людьми.

Согласно данной теории, отношения между Россией и ЕС в энергетической сфере уже действительно не являются стратегическими, так как не выполняют ни одно из трех вышеперечисленных требований (даже ДЭХ). С другой стороны, если модифицировать данную теорию под неолиберальные взгляды, то трактовка о «долговечности и гибкости экономических отношений» ЕС с компанией Газпром в сочетании с их улучшением даже после принятия новой стратегии ЕЭС, трансформацию стратегического партнерства в традиционное сотрудничество поставила бы под сомнение.

Для описания сути отношений в сфере энергетики между Россией и ЕС, сложившихся в 2014 г., лучше подходит термин «международное сотрудничество», которое представляет собой «процесс взаимодействия двух или нескольких акторов, в котором допускается невооруженный конфликт, но все-таки превалируют совместные поиски реализации общих интересов». ^{[15, c. 128]} Подтверждением этой теории служит 1) продолжающиеся санкции ЕС в отношении к России при сохранении политического и коммерческого диалога между отдельными странами-членами ЕС и Россией, и 2) сохранение Россией статуса важнейшего поставщика трубопроводного природного газа на рынок ЕС с увеличивающейся тенденцией поставок на территорию ЕС.Это означает, что ЕС до сих пор представляет собой крупного экономического партнера России, совокупный ВВП которого составляет больше 20 триллионов долларов. ^[16]

Наконец, для получения полной картины, необходимо обратить внимание на неолиберальную теорию взаимозависимости Дж. Ная и Р. Кохэна. Эти политологи под взаимозависимостью подразумевают ситуацию, в которой государственные или негосударственные акторы взаимосвязаны с другими акторами. Отношения зависимых друг от друга игроков определяются внешними событиями и превалированием бенефитов над издержками, чем совместно ограничивается их автономия. ^{[17, c. 725-753]} И. Чувычкина в дальнейшем развивает и применяет данную теорию в области международных энергетических отношений. Эксперт отмечает, что в нынешнее время наблюдается чрезмерная политизация энергетических проблем. Более того, по ее мнению, энергетика используется в политических целях, а политика уже полностью не способствует решению экономических проблем в сфере энергетики так, как раньше. Важнейшими для настоящего исследования являются две стратегии взаимодействия, предложенные вышеназванным экспертом, которые предполагают взаимозависимость в международных отношениях в сфере энергетики. Речь идет 1) о конечной цели сокращения взаимозависимости и 2) об укреплении сотрудничества в сфере энергетики. ^{[18, c. 184-185]}

Ведущую роль политики в международных отношениях в сфере энергетики между ЕС и Россией подтвердили и участники конференции Российского газового общества в Берлине 16 июня 2017 года. Заместитель министра энергетики РФ А. Б. Яновский также отметил взаимозависимость двух игроков, которая, скорее всего, сохраниться в ближайшие 10 лет. Политик обратил внимание на тот факт, что Россия больше зависит от ЕС, чем наоборот, так как Россия занимает 33% газового рынка ЕС, но при этом 66% экспорта российского газа приходится на рынок ЕС. ^[19]

Политолог М. Сидди подчеркивает высокую взаимозависимость ЕС и России в сфере торговли газом, которая останется и в обозримом будущем из-за зависимости Газпрома на европейском рынке газа, а также технических и экономических трудностей замещения российского трубопроводного газа в ЕС. Эксперт высказал мнение, что ЕК через регулирование ЕС рынка газа удалось ограничить монополию Газпрома и сдвинуть двусторонние данные международные отношения с геополитической сферы в коммерческую, и, таким образом, деполитизировать их. Кроме этого автор отметил, что движущими силами в ЕС—РФ отношениях в сфере энергетики являются регулирование и либерализация ЕС рынка газа, что для обоих выгодно. Газпром, преследуя коммерческие цели, успешно приспособился к новым реалиям газового рынка ЕС. Однако эксперт считает, что на них оказала влияние и внешняя политика РФ, примером чего служит снижение роли Украины в ЕС—РФ отношениях через такие коммерческие проекты как СП—2 и ТП—1 и 2. ^{[20, c. 17-18]}

Д. ист. наук Е. Хейсканен также исследует взаимозависимость ЕС и РФ и приходит к выводу, что исторически в интересах этих акторов взаимовыгодно сотрудничать не только для обоюдного развития, но и для снижения политической нестабильности, экстремизма и международного терроризма в мире. ^[21]

По мнению руководителя аналитического управления Фонда национальной энергетической безопасности А. М. Пасечника иэксперта ИМЭМО РАН К. В. Воронова энергетический вопрос в отношениях ЕС-РФ является политизированным и, скорее всего, таким останется и в будущем. Более того, А. М. Пасечник считает, что «обе стороны делают ставку на стратегическое сотрудничество, причем ЕС останется для РФ стратегическим рынком и в ближайшем будущем с увеличением поставок газа». К. В. Воронов предлагает означать международные отношения ЕС—РФ в сфере энергетики «взаимодополняемостью, а не взаимозависмимостью, так как ресурсный потенциал РФ дополняет высокотехнологичность ЕС и наоборот». По его словам, именно европейский бизнес эту коммерческую связь понимает и лоббирует Газпром, и таким образом РФ, вопреки политическим намерениям других игроков. ^[22]

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1) Анализ ключевых акторов отношений между ЕС и РФ доказал следующее: А) ЕС, наделив Еврокомиссию дополнительными полномочиями в сфере общей энергетической политики не только повысил свой вес на международной арене, но также превратил ЕК в сильного, самостоятельного негосударственного актора мировой политики и двусторонних международных отношений в сфере энергетики между ЕС и РФ. Б) Вторым ключевым негосударственным актором исследуемых отношений является ПАО «Газпром». Согласно дефиниции ННК, данная компания руководствуется коммерческими принципами, однако в своих проектах учитывает и интересы внешней политики РФ. Таким образом, эта компания на энергетическом рынке ЕС является не только самостоятельным полноценным игроком (актором) с коммерческими интересами, но и учитывает интересы внешней политики РФ и договоренностей/контрактов между властями РФ и отдельными странами-членами ЕС.

2) Исследование доказало, что важнейшими факторами, повлиявшими на двусторонние отношения в сфере энергетики между ЕС и Россией стали Лиссабонский договор, сланцевая революция, Энергетическая стратегия ЕС и ЕЭС. С 2007 г. ЕК обладает полномочиями выступать от имени всего ЕС в области энергетики в отношении не только к другим акторам и институтам внутри ЕС, но и к третьим странам и акторам вне ЕС, причем с представлением ЕЭС ее позиция еще больше укрепилась. ЕК общается со странами-членами ЕС, властями РФ и руководством ПАО «Газпром», чем усиливается ее вес среди институтов ЕС и подтверждается роль медиатора в международных отношениях в сфере энергетики между ЕС—РФ.

3) Энергетическая стратегия ЕС трансформировала стратегическое партнерство в традиционное сотрудничество, однако Газпром, и в данных обстоятельствах, сохранил свою долю на рынке ЕС при поступательном наращивании поставок газа. Из этого напрашивается вывод, что, как бы ни называлось взаимодействие исследуемых акторов, на данный момент оно сохраняется и улучшается с коммерческой точки зрения.

Заключение

В начале статьи автор задался вопросом «как характеризуется взаимодействие ключевых акторов международных отношений в сфере энергетики между ЕС и РФ после появления ЕЭС?». Нововведённая «Энергетической стратегией ЕС» формулировка о «традиционном партнерстве» с ЕС и намерение ЕЭС о снижении зависимости от России вызвала вопросы о дальнейшем взаимодействии ЕС и РФ в сфере энергетики, которая, по мнению всех здесь перечисленных экспертов, довольно сильно политизирована. Однако постепенный рост поставок российского голубого топлива с представления ЕК стратегии ЕЭС, по крайней мере, ставит новую формулировку и намерение под сомнение. Анализ экспертных мнений выявил, что взаимодействие между ЕС и РФ является взаимозависимостью, международным коммерческим сотрудничеством, взаимовыгодным сотрудничеством или взаимодополняемостью. Если учитывать анализ энергетических стратегий ЕС и РФ, проведенный автором ^{[7, c. 28-29]}, то нынешнее взаимодействие ЕС и РФ через посредничество ЕК и Газпрома в сфере энергетики можно определить как исторически обусловленное взаимовыгодное международное коммерческое сотрудничество, нацеленное на снижение взаимозависимости этих игроков и достижения ими поставленных целей в обеспечении собственной энергетической безопасности в долгосрочной перспективе.