Form of government through the prism of systemic approach

Динамичность развития общественных отношений оказывает непосредственное влияние на гуманитарные науки. Одновременно с возникновением разнообразия общественных процессов, у исследователей в различных областях возникает потребность реагирования на данные изменения путем пересмотра устоявшихся теоретических моделей. В данном контексте в стороне не остается и теория государства и права.

На сегодняшний день страны по-разному конструируют свою систему государственных органов и по-разному выстраиваются отношения между гражданами и государственным аппаратом. Мотивы эволюционных и революционных изменений в управлении государством могут быть различными, однако в большинстве своем подобные перемены приводят к состоянию флуктуации между юридическими установками и фактическим положением дел. Кроме этого противоречия возникают и в теоретико-правовой среде. Показательным примером является выработанное в настоящее время многообразие видов форм правления в попытке загнать существующие модели под теоретическую основу. В настоящей статье мы предложим апостериорный путь стабилизации возникающих противоречий в современной теории государства и права.

В целях всестороннего изучения проблематики определения целесообразности использования элементного подхода к форме государства с последующим применением выработанных моделей форм государственного правления, необходимо проанализировать существующие позиции по данному вопросу, использовав сравнительно-правовой метод, методы анализа и толкования. Эти инструменты позволяют оценить фактическое и юридическое положение политико-правовых аспектов реализации властных полномочий и оценить имплицитное стирание границ между содержанием понятий «политический режим», «форма правления», «форма территориального устройства». Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по организации государственной власти. Предметом исследования являются характеристика подходов к определению формы государства и поиск взаимосвязей между понятиями формы государства, форма правления, политический режим и форма территориального устройства.

В отечественной юридической литературе существуют различные виды определения понятия форма государства. Очевидно, что единства по содержательному смыслу рассматриваемой категории нет ввиду её сложности и многоаспектности. Это отмечал и Л. Гумплович, признавая, что учение о государственных формах является шатким и неустановленным ^[1]. Тем не менее, под формой государства чаще всего понимают способы организации и реализации государственной власти ^[2]. В курсе теории государства и права форму государства определяют через элементный подход. В соответствующих учебных пособиях рассматриваемая правовая категория чаще всего раскрывается следующим образом: «форма государства есть совокупность формы правления, формы государственного устройства и политического режима» ^[3]. Таким образом, разработка вопроса о содержании и типологии формы государства сводится к изучению триады вышеназванных элементов.

Д.А. Авдеев более детально раскрывает понятие форма государства, считая, что именно эта категория позволяет понять особенности организации публичной власти, структуру органов государства и порядок их образования и взаимоотношения, а также показывает степень участия граждан в управлении государством, включая методы и способы ^[4]. Еще дальше в своих рассуждениях пошли Е.Д. Проценко и А.Л. Бредихин, которые считают, что форма государства «представляет собой его организацию и структуру, которая отражает внутренние характеристики данного государства, состояние общественных и политических сил, культуру и менталитет народа» ^[5]. В приведенном определении мы можем наблюдать попытку авторов уйти от элементного к системному подходу.

Системный подход к форме государства приобретает актуальность на фоне протекающих на современном этапе процессов. В частности, серьезные проблемы возникают при определении формы правления государств, при попытке отнесения их к существующим видам формы правления. Выработанные на протяжении нескольких лет монархические и республиканские типы правления исчерпали свою практическую актуальность. Такие страны, как Великобритания, Россия, Франция, ряд Закавказских и азиатских стран показывают, что применение к ним императивного подхода при оценке организации государственной власти, невозможен. В некоторых случаях это интенсиональные изменения фактической реализации властных полномочий, разнящихся с юридически закрепленным положением, в других случаях это ситуация, при которой невозможно отнести государство к одному из видов монархического или республиканского типа. Подобная ситуация в основном происходит посредством политического детерминизма, что ведет за собой смешение элементов формы государства. В таком контексте проявляется слабость элементного подхода, в котором представляется возможным четко разграничивать каждый из трех элементов.

Таким образом, изучение системы и организации государственного управления с позиции лишь формы правления, на сегодняшний день нам представляется малоэффективным, так как смешение элементов формы государства дошло до степени их неразрывности и единства. Такое положение дел приводит к необходимости обратить внимание на системный подход. Для выявления названной связи и процесса смешения изначально требуется рассмотреть каждый из выделяемых элементов формы государства.

Форма правления

Определение понятия формы правления даются многими исследователями. А.Д. Градовский отмечал, что для каждого народа государство является индивидуальным и уникальным. Под формой правления А. Д. Градовский понимал организацию взаимодействия общества с государством ^[6]. Ряд правоведов раскрывали сущность формы правления через понятие «устройство верховной власти», считая это неотъемлемой частью государства. Например, В.Е. Чиркин считает, что форма правления есть способ управления государством, которая включает структуру и взаимоотношения органов государства, а также органов государства и населения ^[7]. А. А. Мишин рассматриваемую категорию больше связывает с определением правового положения главы государства ^[8]. Некоторые авторы определяют форму правления как форму согласия, отношений и связей внутри социально-экономического дифференцированного общества ^[9]. Интересный подход мы можем заметить у М.О. Кулькова, у которого форма правления – это совокупность способов организации политической власти общества или отдельной её группы (сословия, класса), раскрывающихся в организации высших государственных органов и методах осуществления функций государства ^[10]. В соответствии с данной позицией форма правления по сути становится институтом, позволяющим реализовывать политическую власть, которая зависит от политического режима, установленного в стране.

Справедливо будет отметить, что в теории государства и права сформировались узкий и широкий подходы при раскрытии рассматриваемого элемента. Форма правления в узком смысле представляет собой определение правового положения главы государства (монарх, президент). В широком смысле в данную категорию помимо порядка формирования и осуществления верховной власти, включают также организацию и формирование государственных органов, их структуру, компетенцию, длительность полномочий. Исходя из вышеприведенных определений, мы можем проследить дополнение широкого подхода политической составляющей. Многие из приведенных авторов считают важной и обязательной характеристикой формы правления то, каким образом выстраиваются отношения между публичной властью и населением, доступны ли инструменты политического участия и воздействия на власть обычных избирателей. Действительно, на наш взгляд этот элемент является неотъемлемым компонентом. Форма правления в своем содержании учитывает не только способы организации власти, но и характер взаимоотношений власти с населением, так как должностные лица и органы наделяются властью по осуществлению управления над имеющимися ресурсами государства и населением. Как заметил польский политолог Е. Вятр: «власть – это возможность приказывать, когда тот, кому приказывают, обязан повиноваться» ^[11]. В этом контексте нам представляется невозможным изучение формы правления в отрыве от политического режима. Причем характер взаимосвязи этих элементов формы государства в современное время перешли на новый уровень, где невозможно провести черту начала и конца содержания указанных понятий.

Политический режим

Понятие «политический режим» рассматривается как правоведами, так и политологами. Д.А. Лубнин понимает под политическим режимом «совокупность характерных для определения типа государства политических отношений, применяемых властями средств и методов, сложившихся отношений государственной власти и общества, господствующих форм идеологии, социальных и классовых взаимоотношений, состояния политической культуры» ^[12]. Е. И. Темников считает, что политический режим можно рассматривать в узком и широком смысле. В первом случае это совокупность приемов и способов государственного руководства. В широком смысле политический режим – это «уровень гарантированности демократических прав и свобод личности, степень соответствия официальной конституции и правовых норм политическим реалиям, характер отношения властных структур к правовым основам» ^[13]. Последнее определение на наш взгляд является контрадикционным в силу того, что в нем закладывается один из видов политического режима, от чего меняется смысловая нагрузка. Политический режим есть самостоятельная категория, лишь оценка сущности и содержания которой, приводит нас к выводу о демократичной или тоталитарной (авторитарной) направленности. Похожую логическую неточность на наш взгляд допускает В.Е. Чиркин, указывая, что политический режим характеризует состояние демократии в стране, осуществление в ее внутренней политике общечеловеческих ценностей, политический климат ^[14].

Большое внимание понятию политического режима уделяют зарубежные авторы. Наиболее близким к нашему пониманию места рассматриваемого элемента формы государства является подход К. Бекстера, считающего, что политический режим есть система или форма правления ^[15]. В этой позиции выражена идея синтеза и неразрывной взаимосвязи политического режима. Главным образом, это проявляется при анализе задач и целей правящей элиты, которая действует в рамках заданных данных формы правления и политического режима и в дальнейшем видоизменяет эти данные. Останавливаясь на вышеназванной идее, необходимо уточнить, что цели возможно классифицировать на правильные и неправильные. Правильная цель у лиц и органов, обладающих властными полномочиями, в нашем понимании – это «обеспечение благосостояния и процветания граждан», из которой произрастают такие задачи, как:

· экономическое развитие и стабильность;

· создание беспристрастной системы обеспечения и соблюдения прав и свобод человека;

· поддержка гражданского общества и предоставление реальных инструментов политического участия и влияния граждан на жизнь государства;

· выстраивание добропартнёрских отношений с иными странами и т.д.;

К неправильным целям можно отнести «благосостояния лиц, обладающих властью», которая в свою очередь детерминирует такие задачи, как:

· обеспечение длительности нахождения у власти действующей политической элиты;

· развитие секторов экономики, приносящих краткосрочный доход, игнорирование долгосрочных проектов и отсутствие поддержки национального малого и среднего бизнеса;

· создание и обеспечение номинальной системы соблюдение прав и свобод человека;

· контроль и ограничение политической активности граждан;

· изменение и использование законодательства в интересах ограниченного круга лиц и т.д.;

Достижение указанных задач и целей при любой форме правления происходит через тот или иной политический режим, который в свою очередь, не теряя динамичного характера, существует в рамках установленной формы правления, имеющий более статичный характер. Как верно отмечает А.П. Цыганков, основная цель политического режима заключается в сохранении завоеванных позиций, которая достигается либо реформаторским путем, либо путем сохранения прежних устоев. Кроме этого, нужно заметить, что методы и инструменты устанавливаемого режима существуют и видоизменяются в прескрипции формы правления.

Форма территориального устройства

Рассматривая форму территориального устройства, как элемента формы государства, следует отметить единый подход авторов к данной дефиниции. Так, В. А. Ржевский определял административно-территориальное устройство как определенный порядок устройства частей, на которые подразделяется государственная территория, создание экономических районов, национально-государственных единиц и т.д. ^[16]. Н.П. Медведев считает, что форма государственного территориального устройства есть форма организации территориальной власти и система взаимоотношений государства с остальными его территориальными подразделениями ^[17]. Похожее определение дает Л. А. Морозова, уточняя, что это политико-территориальная организация взаимоотношений между центральными и местными властями ^[18]. Исходя из данного подхода, возникает вопрос о правосубъектности территориальных частей государства, так как в ином случае предпосылок для возникновения взаимоотношения нет. Действительно, большинство авторов при упоминании территориальных образований в императивном порядка указывают на сферу осуществления публичной власти ^[19]. И.В. Лексин в свою очередь отмечает, что в правовой реальности территориальное образование выступает в контексте либо пространственной сферы действий этого образования (публично-значимой деятельности), либо как субъект права ^[20]. Таким образом, определение формы территориального устройства необходимо для оценки распределения властных полномочий в вертикальном разрезе. Обращаясь к классификациям, наиболее часто используемых в современной юридической литературе, можно утверждать, что отнесение государства к федеративному или унитарному типу напрямую зависит от объема полномочий образования, который остенсивно определяет правовой статус этого образования. Следовательно, по данному критерию государства делятся на федеративные и унитарные. В первом случае, территориальное деление происходит на субъекты, за которыми закрепляется самостоятельность в решении различного рода юридически значимых вопросов в географических и правовых границах. Унитарные государства также предполагают выделение территориальных образований, которые, однако, обладают меньшей степенью свободы на местах, так как существует централизованные и однородные государственные органы, осуществляющие свою деятельность на всей территории.

В это же время, ряд авторов выдвигают идею о существовании децентрализованных унитарных государств. Например, О.А. Кудинов считает, что децентрализованный унитарный тип территориального устройства характеризуется формированием региональных органов независимо от центральных^[21]. Впоследствии это приводит к взаимоотношениям мнимой субординации как в Великобритании, Новой Зеландии и Японии. В.Н. Снетков и Н.А. Фомина предлагают в эту конфигурацию включить самостоятельность компетенции самостоятельно сформированных местных и региональных органов ^[22]. Тем не менее, здесь нужно учитывать характер этой компетенции – унитарное государство будет являться таковым до момента передачи регионам государственной публичной власти.

Изучение вопроса территориального устройства зарубежными авторами привело их к выделению нового типа – регионального государства или государство автономий. Так, один из французских исследователей Ж. Марку полагает, что под региональным государством следует рассматривать такой строй, который представляет собой промежуточную стадию перехода от унитарного децентрализованного государства к федеративному, как это происходит в Италии, Португалии, Испании ^[23]. Необходимость возникновения данного типа государственного устройства продиктована современной конъюнктурой политико-социальных отношений в Европе. Дело в том, что во многих унитарных странах происходит настройка взаимоотношений с регионами с учетом соблюдения прав национального (этнического) меньшинства и обеспечения целостности государства. Наиболее явно такие процессы протекают в Испании, Италии и Португалии, а также в других странах Европы. Интересную позицию занимает португальский политолог К.Э. Пачеко Амарал, который рассматривает предоставление больших объемов прав территориальным образованиям в унитарном государстве, как инструмент обеспечения отказа от сепаратизма и глубинной связи подобных процессов с демократией, так как такая система взаимоотношений становится способом соединения самоуправления с разделенным правлением ^[24]. Таким образом, по верным замечаниям М.Х. Фарукшина, А.А. Захарова и Д.С. Кокорхоева, процессы вертикальной децентрализации власти и её регионализации возможны в демократических государствах, обеспечивая компромисс общенациональных и региональных интересов, в обход метода подавления последних ^{[25; 26]}.

Современный этап развития государственных политико-правовых отношений показывает, что диверсификация взаимосвязей формы правления и политического режима оказывает свое влияние и на форму территориального устройства. Происходит это посредством наличия у каждого из трех элементов единого признака и характеризующего ядра этих элементов – организация и реализация публичной власти. Дело в том, что если в случаях с формой правления и политическим режимом этот признак может рассматриваться в горизонтальном ракурсе, то форма государственного устройства показывает систему власти в вертикальном разрезе. В этом случае нельзя отрицать, что даже микроизменения в какой-либо из областей организации и способа реализации власти, повлекут изменение всей системы. Показательным для нас является исследование М.О. Кулькова, в котором указывается на невозможность совмещения некоторых форм правления и политического режима с территориальным устройством ^[27]. В этом контексте мы можем заметить, что в странах, где субстратом реализации публичной власти является выделенные ранее неправильные цели и задачи, которые ведут к скручиванию властных полномочий к конкретным должностным лицам и отдельным государственным органам без наличия системы сдержек и противовесов, жизнеспособность, например, демократических принципов или фактического федеративного устройства, сводится к минимуму.

Приведенный анализ взаимосвязи и взаимовлияния элементов формы государства приводит нас к мысли о том, что теряется практическая актуальность этих категорий как самостоятельных единиц в призме элементного подхода. Выделенные детерминанты между формой правления, политическим режимом и формой государственного устройства проявляют необходимость использования системного подхода к рассмотрению сущности и содержания формы государства.

Системный подход к форме государства приводит к необходимости нового классификационного разграничения, ведь как было отмечено ранее, смешанность элементов не позволяет нам правильно оценивать механизмы и устройство государства. Форма правления, являясь статичной категорией, которая меняется лишь в силу воздействующей на неё внешней, динамической силы. Подобной силой выступает политический режим, создавая условия для смены системы и организации государственной власти. В связи с этим мы можем предложить подход, при котором форма правления будет являться юридической (статичной) стороной государственного устройства публичной власти, а политический режим – фактической или реальной её стороной. В этом случае мы показываем единую взаимосвязь двух категорий, составляющих разные стороны сущности (содержания) формы государства – устройство публичной (политической) власти. Такая позиция приводит нас к необходимости определения новой классификации разграничения государств, которая на наш взгляд охватывается такими видами, как монократия и поликратия.

Термины монократия (греч., от monos - один, и krateo - управляю) и поликратия (греч., от polys – многий, и krateo – управляю) не являются новыми для юридической науки. Одновременно с этим, исследователи не выработали единого понятия, которое бы раскрывало сущность этих определений. Д.А. Авдеев, например, пишет, что монократия – это «форма правления, основанная на принципах единовластия и централизации, отличается концентрацией властных прерогатив в лице одного органа, дисбалансом в распределении властных полномочий между высшим органами государственной власти при отсутствии системы сдержек и противовесов как таковой» ^[28]. Поликратию автор характеризует, как форму правления со «сбалансированным распределением властных полномочий между двумя или несколькими высшими органами власти, функционирующих в рамках системы сдержек и противовесов и несущими друг перед другом ответственность по публичному управлению делами государства» ^[28]. Как мы можем заметить, монократия и поликратия представляется в качестве формы правления, что в нашем случае не вписывается в обозначенные рамки системного подхода к форме государства. По своему содержанию, указанные определения верно раскрывают характеризующий элемент разграничения – распределение властных полномочий. Однако в призме системного подхода субстратный критерий будет видоизменен до – распределение публичной (политической) власти между государственными органами (центрами). Такая необходимость продиктована взаимосвязанностью политического режима и формы правления как категорий, характеризующих форму государства.

В юридической науке также отсутствуют четко выделенные признаки монократии и поликратии. Для выделения таких особенностей, необходимо выделить все критерии, по которым необходимо разграничивать указанные категории. По нашему мнению монократические и поликратические государства следует характеризовать по:

· Количеству центров (государственных органов, должностных лиц) сосредоточения публичной власти

· Наличию системы сдержек и противовесов

· Порядку формирования государственных органов

· Уровню политической свободы

· Уровню законности и правопорядка

Безусловно, данный перечень является апостериорным и предполагает дальнейшую разработку и модификацию. Согласно первому критерию, в монократии существует один центр, обладающий непропорционально широкими властными полномочиями и представленный в виде государственного органа (например, исполнительный орган) или должностного лица (например, глава государства, глава исполнительного органа). В случае с поликратией, публичная власть распределяется среди двух или более субъектов, один из которых является коллегиальным органом.

Второй критерий детерминирован первым ведь, например, в условиях наличия нескольких субъектов (поликратия), обладающих властью, система сдержек и противовесов находит свое реальное воплощение. Дело в том, что равновесие между государственными органами достигается путем возникновения конкуренции и недопущения властного преимущества у определенного центра. В монократическом государстве необходимость наличия системы сдержек и противовесов утрачивает свой практический смысл.

Порядок формирования государственных органов имеет как правовой, так и политический оттенок ^[29]. Как верно отмечает Н.В. Кешикова, рассматриваемый нами критерий имеет значение для таких аспектов, как: природа государственного органа, его место в системе основ конституционного строя, влияние на образ работы госоргана ^[29]. Монократическое государство не нуждается в прозрачной и открытой системе формирования госорганов. Единовластный субъект, в целях сдерживания сил, способных децентрализовать власть, создает условия, при которых выборные процедуры становятся формальными (неэффективная избирательная система, отсутствие юридической ответственности перед электоратом и т.д.), приоритет дается способу назначения на должности. В поликратическом государстве, порядок формирования государственных органов, обладающих властными полномочиями, основывается на принципах открытости и прозрачности выборности. Необходимо понимать, что в подобных условиях устанавливается законность осуществления государственных полномочий.

Последние два критерия пронизывают собой все остальные и имеют большое значение при разграничении форм государства на монократию и поликратию. Для первого характерен низкий уровень политической свободы, которая юридически может быть, и закреплена. Защита единовластного центра от центробежных сил приводит к ситуации раздувания полномочий, которые могут быть, и не прописаны в конституционных актах, но реализуются в силу молчаливого политического согласия. Здесь мы можем заметить игнорирование закона, как фактора, сдерживающего государственную систему от скатывания к монократии. Все вышеописанное приводит к неуважению к правам и свободам граждан. Поликратическая форма государства характеризуется противоположными чертами. Наличие нескольких центров, обладающих публичной властью предполагает выстраивание четкой системы сдержек и противовесов, которые закрепляются в конституционных актах. Кроме этого обеспечивается свободное политическое участие, уважение и гарантированность прав и свобод граждан, юридическая ответственность государственных органов друг перед другом и гражданами – так как все это являются необходимыми показателями законности формирования государственных органов.

Действие вышеуказанных критериев в условиях монократических и поликратических форм государства показывает, как проявляется фактическая и юридическая стороны устройства публичной власти. В монократическом государстве типичной особенностью будет являться несовпадение двух выделенных сторон. Формально, конституционные нормы могут констатировать монократический уклад устройства – наличие нескольких государственных органов, обладающих реальной публичной властью, которые выражены в достаточном объеме полномочий; наличие системы сдержек противовесов; закрепление прав и свобод человека, в том числе политических и т.д. Однако фактическое развитие политико-правовых событий не будут в нормативных границах, выходя за пределы декларированного функционирования госорганов. В случае с поликратическим государством, установленные конституционно-правовые границы и условия работа власти соблюдаются. Таким образом, возникает состояние равновесия между фактической и формальной стороной.

В совокупности, всё вышесказанное является концептуальным подходом к изучению формы государства, его устройства. Этот путь отказа от элементного подхода, от таких понятий как форма правления и политический режим, допустимо лишь на глубоко теоретическом уровне. Эти элементы на наш взгляд в настоящее время не имеют практической самостоятельности и входят в содержание монократии и поликратии, которые в свою очередь дают информацию об уровни демократичности (поликратия) или авторитарности (монократия) общества. Предложенный нами подход нуждается в дальнейшем исследовании, в том числе на предмет возможности его использования. Однако остановка научной мысли на позициях, существующих на сегодняшний день в теории государственного права, приведёт к более сильному застою и потери актуальности юридической литературы.