Threats to domestic security of Bulgaria and Romania

Болгария и Румыния являются одними из немногих стран Европейского союза, где существует четкое разделение между вызовами внутренней и внешней безопасности, причем первые из них представляют собой большую угрозу для рассматриваемых государств, чем вторые. Высокий уровень коррупции, низкая эффективность работы государственных органов, незавершенность реформ в судебно-правовой сфере, организованная преступность и ряд демографических проблем не только подрывают основы государственной системы в этих странах, но и создают сложности для европейского интеграционного проекта.

Перед вступлением в ЕС парламенты рассматриваемых стран в ускоренном темпе гармонизировали национальные законодательства в соответствии с общим европейским правом и приняли все наработки в области Европейского пространства безопасности, свободы и правосудия. Были внесены конституционные поправки о превосходстве законотворчества Европейского союза над национальным. Изменились кодексы гражданского, уголовного и административного права в соответствии с Acquis Communautaire. Страны вошли в европейские программы обмена информацией, юридическому и таможенному взаимодействию и обучению персонала (ГРОЦИЙ, ОДИССЕЙ, ФАЛЬКОНЕ, ОКТОПУС и др.) и стали членами Европейского полицейского агентства (Болгария с 2003 г., Румыния с 2004 г.). Однако работа по их вхождению в европейское пространство внутренних дел и правосудия тогда была только начата и далека от завершения.

Членство в ЕС поставило перед государственными администрациями Болгарии и Румынии задачу функционировать по высоким европейским стандартам. Однако в сфере судебной системы, борьбы с коррупцией и организованной преступностью в 2007 г. Болгария по шести, а Румыния по четырем позициям не соответствовали критериям членства в ЕС. В связи с этим, Европейский союз принял беспрецедентные условия вступления рассматриваемых государств: был продолжен жесткий контроль (проведение ЕК ежегодных мониторинговых исследований и проверки выполнения своих требований) и Шенген для них остался закрытым. Вступая в Евросоюз, Болгария и Румыния подписали договор, согласно которому право на свободное передвижение рабочей силы внутри границ ЕС предоставляется им не сразу, а через переходный период, продолжительность которого определяется самостоятельно государствами-членами ЕС, исходя из норм их национальных законодательств, но не более семи лет. Для граждан республик открылись рынки труда Швеции и Финляндии, а также восточноевропейских стран (ЕС-10, кроме Венгрии и Мальты). В остальных государствах Европейского Союза возможности легального получения работы и длительного пребывания для болгар и румын остались существенно ограниченными.

После вступления правительствам Болгарии и Румынии предстояло продолжить административную реформу, направленную на повышение эффективности работы государственных органов, и осуществить реформу судебной системы для достижения ее полной независимости. Помимо этого, перед государствами в области внутренних дел и правосудия стояли следующие задачи: 1) результативно бороться с коррупцией и организованной преступностью; 2) повысить безопасность собственных границ; 3) проводить более эффективную политику, направленную на пресечение нелегальной иммиграции, наркотрафика и торговли людьми.

В годы членства правительства рассматриваемых стран осуществили ряд мер по их решению. Были приняты законы о контроле за незаконно приобретенным имуществом, статусе государственного служащего, обязательном декларировании имущества госслужащими и их родственниками, ратифицирована соответствующая конвенция ООН и Конвенция Совета Европы по борьбе с трафиком людей. Начата реформа судебных органов. Выполнены все технические требования ^[1] по охране внешних границ: создана функционирующая система предоставления политического убежища и регулирования миграционных потоков, модернизированы и обустроены пункты пересечения границ в соответствии со стандартами ЕС, подготовлен соответствующий им пограничный персонал. Активная деятельность властных органов по внедрению европейских норм в государственную систему вывела Болгарию и Румынию в 2009 г. на первые места в рейтинге нотификации директив Евросоюза ^[2]. В обоих государствах были созданы структуры для борьбы с коррупцией. В Болгарии, которая занимает лидирующие позиции в ЕС по количеству антикоррупционных ведомств, борьбой с коррупцией занимаются: Специальная прокуратура, Агентство национальной безопасности Болгарии, Национальное агентство по доходам Болгарии, Госконтроль, Комиссия по конфликту интересов.

В Румынии коррупционными расследованиями в основном занимаются Национальное агентство по вопросам добродетели и Национальное антикоррупционное агентство (DNA). Первое специализируется на конфликте интересов. Специалисты ведомства детально изучают декларации всех государственных чиновников: президента, премьера, работников полиции, таможенников, а также членов совета правления больших корпораций – около 300 тысяч человек, которые должны указывать не только свое имущество, но также и имущество своих родственников и выписки по банковским операциям. Изучить декларацию может любой гражданин, и если он находит несоответствие, то может потребовать через суд, чтобы такое имущество было конфисковано.

Однако главную роль в расследовании коррупционных дел в Румынии играет DNA. Национальное антикоррупционное агентство финансируется из государственного бюджета через генеральную прокуратуру, что обеспечивает его финансовую и юридическую независимость, и включает в себя функции обычной полиции и прокуратуры, что позволяет значительно экономить время. В 2010-2017 гг. в Румынии было вынесено 4 720 приговоров по обвинению в коррупции. В тюрьму удалось посадить 6 министров, среди которых бывший премьер страны Адриан Настасе, брат бывшего президента страны Траяна Бэсеску — Мирча, многие судья и мэры городов.

Выступая с отчетом о проделанной работе, недавняя глава DNA Лаура Кодруцэ Кёвеши сообщила, что в 2016 г. свыше 1270 государственных чиновников и бизнесменов Румынии были отправлены в суд по обвинению в коррупции. При этом доля оправдательных вердиктов составила 10% ^[3].

В Болгарии судебные расследования в отношении крупных политических деятелей в большинстве случаев не возбуждаются, не раскрыто ни одно из многих заказных убийств. В 2003 г. министр финансов Милен Велчев был вынужден подать в отставку после того, как его сфотографировали на яхте Ивана Тодорова, подозревавшегося в похищении людей и получении денег от контрабанды. В начале 2008 г. бесславно покинул свой пост министр внутренних дел Румен Петков: его появление было зафиксировано на тайной встрече с главами криминальных структур. Деятельность ни того, ни другого политического лица не была подвергнута расследованию и судебному преследованию. По данным социологических опросов, проведенных в 2018 г., 49% респондентов считало, что коррупция в стране только растет и в стране ничего не делается для ее ограничения ^[4].

Антикоррупционная деятельность болгарских и румынских правоохранительных органов не приводит к существенным изменениям в функционировании государственной системы. Коррупционный уровень обеих стран за прошедшие 10 лет практически не изменился (см. Таблицу №7).

Таблица №7

Уровень коррупции в БР

Источник: Freedomhouse

В мониторинговых докладах ЕК ежегодно отмечаются незначительные улучшения в области судебной реформы, политической нейтральности судов, говориться о низкой эффективности государственного управления, исполнения законов. Европейская комиссия и спустя 10 лет выражает сомнения в способности Болгарии и Румынии обеспечивать соблюдение права в таких областях, как сельское хозяйство, продовольственная безопасность, пограничный контроль, визовая политика ЕС, борьба с наркотиками, отмыванием денег, торговлей людьми, организованной преступностью и коррупцией. В исследовании, проведенным Европарламентом, говорится, что в 2016 г. объем коррупции в Болгарии составил почти 15% от ее ВВП.

Между тем, «несмотря на неоднократные обещания правительств искоренить коррупцию и взяточничество они по-прежнему широко распространены. Организованная преступность является мощным фактором, влияющим на политические процессы, которые в значительной степени непрозрачны» ^[5]. Согласно опросу, проведенному Болгарской торгово-промышленной палатой, в 2016 г. 96% респондентов заявляли о коррумпированности органов государственной и местной администрации ^[6]. По словам Д. Уайта, бывшего главы секретных служб США в Восточной Европе, который в 2009–2014 гг. работал в американском посольстве в Бухаресте, «в Румынии коррумпированы все, потому что коррупция – источник обогащения» ^[7]. В рейтинге Европейского бюро по борьбе с мошенничеством по злоупотреблениям с еврофондами оба государства занимают первые места. В европейской прессе регулярно публикуются статьи, в которых общественности представляется панорамная картина всепроникающей коррупции и переплетения интересов политической элиты и преступного мира в Болгарии и Румынии. Коррупция и организованная преступность являются основными барьерами на пути обеспечения верховенства закона и примата права, качественного государственного управления в Болгарии и Румынии.

Причины, по которым рассматриваемые страны не могут справиться с исполнением возложенных на них ЕС обязательств, заключаются, во-первых, в низкой профессиональной компетентности представителей болгарской и румынской администрации; во-вторых, в отсутствии воли и готовности властей решать проблемы; и, в-третьих, в неэффективных процедурах, стимулах и санкциях со стороны ЕС.

Деятельность DNA начала давать высокие результаты лишь через 8 лет после его создания, когда в 2013 г. агентство возглавила Лаура Кёвеши, под руководством которой собрались лучшие кадры из прокуратуры, финансовые и IT-специалисты, начавшие преследование не чистых на руку политиков из всех партий и на всех уровнях власти. Между тем, в большинстве своем административный персонал в Болгарии и Румынии профессионально плохо подготовлен: по сведениям специалистов и данным многих исследований и юридических разбирательств, не редки случаи, когда законодательство ЕС не соблюдается из-за отсутствия у представителей судебных и исполнительных органов элементарных знаний о нем.

Анализ мер и результатов реформ, проведенных за последние годы правительствами рассматриваемых стран в сфере правосудия, позволяет констатировать, что у властей республик отсутствует политическая воля к совершенствованию государственной системы, коррупция в политических и деловых кругах надежно защищена. Об этом свидетельствуют и многочисленные специально подготовленные Европейской комиссией доклады. Директор Института международных и региональных исследований О. Минчев считает, что болгарская и румынская политические элиты, сформировавшиеся в 90-х гг. прошлого века из маргинальных слоев коммунистической номенклатуры, в начале XXI в. «заняли ключевые позиции и эволюционировали до олигархии, которая все жестче контролирует принятие политических решений и подрывает возможности развития политического класса» ^{[8, с. 43]}. События, произошедшие в Румынии в 2017 и 2018 гг. в сфере антикоррупционного законодательства, наиболее ярко подтверждают наличие некой коррупционной стойкости у политических систем рассматриваемых стран.

Большинство отправленных в суд по обвинению в коррупции в 2016 г. являются членами или сторонниками правящей в Румынии Социал-демократической партии (СДП). Кёвеши подчеркивала, что тот год был трудный, он «характеризовался законодательными вызовами и беспрецедентными нападками на деятельность управления» ^[9]. Однако следующие два года оказались для агентства и его главы еще более сложными.

Вскоре после победы СДП на парламентских выборах осенью 2016 г. борьба с коррупционерами начала ослабевать. В январе 2017 г. новое правительство предложило изменить антикоррупционное законодательство, мотивируя свою инициативу переполненностью тюрем. Негласно его возглавляющий бывший лидер СДП Ливиу Драгня, не имеющий права публично заниматься политической деятельностью, так как является фигурантом уголовных дел о коррупции, стал использовать свои связи и влияние для того, чтобы внести в Уголовный кодекс страны изменения, смягчающие ответственность за должностные преступления. В частности, отбывающий тюремное наказание за коррупцию может получить условное освобождение после того, как отбыл половину срока, если он осужден менее, чем на 10 лет (сейчас такая норма действует для тех, кто отбыл две трети срока). Статья о наказании за служебную халатность изымается из Уголовного кодекса. А если обвиняемый возмещает ущерб, причиненный государству, наказание может быть вдвое меньше, чем предусматривает действующее законодательство.

Планируется исключить фото- и видеоматериалы с камер наблюдения из доказательной базы преступления. Подозреваемые получат право присутствовать на допросе свидетелей, а судьи в случае ошибочного приговора должны покрывать все материальные издержки из собственного кармана. Кроме того, прокурорам и судьям будет запрещено критически высказываться по поводу спорных решений правительства и парламента.

Правящая коалиция, имеющая подавляющее большинство в парламенте, после неоднократных попыток изменить антикоррупционное законодательство, 4 июля 2018 г., наконец, проводит через законодательный орган страны беспрецедентную серию поправок, декриминализирующих все виды «нарушений служебных обязанностей». Также оказываются пересмотренными определения «организованного преступного сообщества» и «злоупотребления служебным положением». «Злоупотребление служебным положением теперь наказывается в Румынии только в том случае, если вы занимаетесь им для получения денег для себя или членов вашей семьи, но не ради обогащения ваших друзей», - пояснил исполнительный секретарь Венецианской комиссии Томас Маркерт ^[10]. Стремящаяся сохранить коррупционную систему румынская власть 9 июля 2018 г. смещает с поста главы DNA Кёвеши – одну из самых сильных и непримиримых борцов с коррупцией.

Происходящие в Румынии события и общее состояние дел в правоохранительной сфере в обеих республиках вызывают большое беспокойство не только у европейских дипломатов и политиков ведущих европейских стран, но и США. Европейский союз, имеющий мало возможностей для политического давления на Болгарию и Румынию, так как они уже входят в состав ЕС и формально выполнили практически все требования, все же сохранил за собой некоторые рычаги влияния. В частности, в отношении Болгарии и Румынии до сих пор функционирует механизм сотрудничества и проверки мер, принятых в области судебной реформы, борьбы с коррупцией и организованной преступностью.

В качестве «инструмента наказания» ЕС продолжает использовать сокращение финансовой поддержки в рамках европейских программ при доказанных случаях нецелевого использования средств из еврофондов и искать новые способы финансового давления на «новых» членов ЕС, не соблюдающих и не стремящихся соблюдать демократические нормы. В 2014 г. Соединенные Штаты запретили нескольким болгарским чиновникам, подозреваемым в коррупции, въезд в страну ^[11]. Последние поправки к законам о правосудии, а также к Уголовному кодексу и Кодексу уголовной процедуры, инициированные румынской исполнительной властью, осудили Европейская комиссия, посольства Бельгии, Канады, Франции, Германии, Нидерландов и Соединенных Штатов Америки и депутаты Европейского парламента. Венецианская комиссия за демократию через право (при Совете Европы) заявила, что проводимая Бухарестом правовая реформа значительно ослабит эффективность судебной власти в борьбе с коррупцией и организованной преступностью.

С другой стороны, представители западных демократий поощряют и поддерживают антикоррупционную работу в рассматриваемых странах: в 2014 г. Кёвеши получила премию от американского посольства. Представители различных европейских и американских ведомств активно взаимодействуют с болгарскими и румынскими сотрудниками службы безопасности, пограничной службы, службы информации и других исполнительных органов, что помогает последним вести трудную работу по трансформации обществ Болгарии и Румынии в соответствии с демократическими стандартами. Кроме того, не только как способ предотвратить угрозу для внутренней безопасности ЕС, но и как стимул реформировать их правовую сферу, рассматриваемые страны до сих пор не допущены до полного участия в Шенгене. Несмотря на то, что переходный период в отношении республик официально закончился в 2014 г., несколько европейских стран (постоянно – Германия, Дания, Голландия и Швеция) выступают «против».

Между тем, болгары и румыны уже давно и активно пользуются не полной свободой передвижения в рамках союза. Румыны смогли увеличить свое присутствие в ЕС с 2001 г. по 2009 г. в 6 раз (в 2001 г. румын в ЕС насчитывалось 0,3 млн. чел.), что, по наблюдениям Евростата, является самым большим увеличением в указанный период ^{[12, p. 3]}. На сегодняшний день, по официальным данным, Румыния занимает 4 место в Европе по числу эмигрантов (3,4 млн чел.), что составляет 17% от общей численности населения. С 2000 по 2015 гг. она была мировым лидером по показателям роста диаспоры. Согласно отчету ООН, в 2017 г. Румыния заняла второе место в мире по числу граждан, покинувших страну. Её опережает только Сирия, находящаяся в состоянии войны. По официальным данным, с 2002 г. в эмиграционные волны ежегодно включаются около 90 тысяч болгар ^{[13, p. 3]}.

В 2012 г. Питер Харрольд, директор Всемирного банка по странам Центральной Европы и Балтии, отмечал, что демографические проблемы являются наиболее серьезной проблемой, с которой сталкивается современная Болгария ^[14]. В докладе Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН она заняла первое место среди стран по темпам сокращения численности населения: через 35 лет население Болгарии сократится с нынешних 7,152 млн до 5,154 млн человек, а к 2100 году в стране будет проживать лишь 3,406 млн человек. Второе место по темпам сокращения численности населения принадлежит Румынии, где, согласно прогнозу, к 2050 году оно уменьшится на 22,1% — с нынешних 19, 511 млн до 15,207 млн человек ^[15]. Уже сейчас в обеих странах наблюдается нехватка профессиональных кадров во многих общественных и производственных сферах.

С другой стороны, денежные переводы, направляемые мигрантами на родину, позитивно влияют на болгарскую и румынскую экономику: они способствуют их экономическому развитию и поддерживают финансовое и социальное равновесие в стране. По данным Болгарского народного банка, объем денежных переводов болгар в 2017 г. достиг более 1 млрд евро и с каждым годом увеличивается. Так, например, в 2016 г. его размер был меньше на 284 млн евро ^[16]. В 2008 г. в Румынию по официальным банковским каналам было переведено около 5,1 млрд. евро, что составило около 4% ее ВВП. А если учесть нелегальные каналы сумма может быть в разы больше ^{[17, с 280]}.

Мощным оттоком населения из балканских стран эксперты объясняют сохраняющийся в Болгарии и Румынии низкий уровень безработицы. По словам ведущего аналитика «Amarkets» Артёма Деева, в Болгарии «уровень безработицы не такой высокий именно потому, что огромное количество граждан трудятся не в стране» ^[18]. Кроме того, румынские эмигранты, не теряющие связь с родиной, регулярно навещая оставшихся там детей и родственников, в последнее время стали заметным фактором политической жизни в самой Румынии. Познакомившись с преимуществами жизни в ЕС, они стали защищать демократические и правовые ценности на родине, не только участвуя, но и устраивая митинги. По сообщениям СМИ и судя по ходу событий, протестное движение 10 августа 2018 г. было организовано румынской диаспорой, приехавшей на летние каникулы. Оно стало одним из самых многочисленных за последнее время. Митинги длились более трех недель и проходили не только во многих городах Румынии, но и в крупных городах Европы. В Бухаресте на площади Победы в отдельные дни собиралось до 300 тыс. человек. Августовский раунд протестов внес большой вклад в борьбу румынского народа против попыток власти внести изменения в антикоррупционное законодательство.

Членство в ЕС внесло существенные коррективы в функционирование институтов болгарской и румынской политических систем. Гармонизация болгарского и румынского законодательств в соответствии с правом Европейского союза, а также институциональные реформы, повысили прозрачность и подотчетность деятельности государственных органов обеих стран, а главное – ввели для власти новые правила.

Однако процесс адаптации Болгарии и Румынии к европейским правовым и политическим стандартам, начавшийся перед вступлением, не завершен до сих пор и идет медленно и с трудностями. Имплементации законов и внедрения процедур и институтов оказалось недостаточно для создания эффективной судебно-правовой системы, где законы исполняются, и деятельность администрации и судов различных инстанций дает конкретные практические результаты.

Румынская судебная система, показывающая высокие результаты в борьбе с коррупцией, за 10 лет работы не смогла превратить коррупцию из нормы в исключение без существенных процессуальных и административных реформ. Как и другие сферы государственной власти, сама судебная система Румынии, где все внимание и ресурсы были брошены на борьбу с коррупцией, не была должным образом реформирована за годы членства в ЕС. О ее плохом функционировании говорит и тот факт, что румыны являются одними из основных подателей новых судебных исков в Европейский суд по правам человека, в котором находится более 10 тыс. их дел (15,7% от общего числа незавершенных процессов) ^[19].

Методы давления, используемые ЕС и США, пока не смогли ослабить стремление представителей государственных органов Болгарии и Румынии действовать незаконно. Отсутствие полноправного Шенгена не служит препятствием для большинства болгар и румын решать свои экономические проблемы за счет работы в более благополучных странах Европейского союза. Этим им даже удается поддерживать материальный базис той политической системы, в том числе, из-за которой они уехали.

Поощрение и поддержка странами Запада борцов с коррупцией имеет также слабый эффект. Таким образом, в сфере внутренних дел, безопасности и правосудия евроинтеграция обоих государств позитивно повлияла больше на сроки и темпы, чем на качество трансформации.