Peculiarities of managing development of the space industry of the United States: the role of the Government Accountability Office

Введение

Повышение эффективности государственного управления развитием космического сектора является актуальной задачей в связи с резким ростом глобальной конкуренции и тем вкладом, который современный космос вносит в социально-экономический прогресс.

Сегодня свыше 80 государств имеют на орбите свои собственные спутники. За счет привлечения частных инновационных компаний и повторного использования ракет произошло трехкратное снижение стоимости запусков, что сделало космическую деятельность коммерчески эффективной для бизнеса. В суммарном объеме национальных космических бюджетов, составившем в 2017 г. 82,2 млрд. долларов США, на долю США, КНР, Европейского Союза, России и Индии приходится, соответственно, 58,4%, 13,4%, 8,5% 4,9% и 4,9% ^[1]. При этом собственно бюджетные расходы формируют лишь четверть всех транзакций на рынках ^[2], тогда как ¾ всей космической экономики составляет коммерческая деятельность ^[3]. За период 2000-2017 гг. в космические стартапы было инвестировано более 16 млрд. долл. США, причем ⅔ этой суммы - за последние 5 лет ^[4-5]. По прогнозам, к 2040 г. совокупные среднегодовые темпы роста космической экономики должны утроится и превысить 20%, а ее общий объем достигнет 1,1 трлн. долл. США ^[6].

В отечественной научной литературе исследования особенностей системного подхода к управлению освоением космоса (включая международный опыт) фокусируются, главным образом, на анализе структуры и особенностей функционирования государственных космических агентств стран-лидеров, изучении возможностей и форм привлечения частных инвестиций, а также проблемах оценки экономических эффектов космической деятельности ^[7-13]. Новые вызовы, порождаемые быстрым изменением экономических, социальных и политических систем в условиях начавшейся четвертой технологической революции ^[14], рассматриваются по большей части в контексте проблематики финансово-экономической устойчивости предприятий ракетно-космической промышленности и их способности противостоять изменениям ^[15-18]. В этой связи анализ механизмов, позволяющих национальным системам управления космическим развитием эффективно меняться в меняющемся мире ^[19] для обеспечения стратегических и конкурентных преимуществ, является актуальным направлением исследований.

Особый интерес представляет опыт США – признанного лидера космической деятельности (например, на долю этой страны в 2017 г. приходилась половина всех спутников на орбите Земли и более 45% из общего числа возникших в мире новых технологических компаний в области космической экономики ^[20]).

Основные элементы экосистемы управления космическим развитием в США

С организационной точки зрения система государственного управления космическим развитием США представляет собой интегрированный многофункциональный комплекс органов исполнительной и законодательной власти, способный действовать как единое целое вместе с наукой и бизнесом в интересах всего общества. Она функционирует на базе сложного баланса политических сдержек и противовесов, выстраиваемого на принципе разделения властей, что позволяет в итоге формировать четкие долгосрочные перспективы и благоприятные «правила игры» для космической отрасли. Сложившаяся система позволяет эффективно сочетать процессы обновления и преемственности (стабильности), поскольку каждый «шаг новизны» балансируется согласованием кратко-, средне- и долгосрочных целей политики, которые сопровождаются конкретными механизмами их достижения. А сами эти механизмы, в свою очередь, динамически увязаны с уровнями развития соответствующих технологий ^[21].

Как известно, центральную роль в развитии американского космоса играет Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) – независимое агентство в системе федеральных органов исполнительной власти США, ответственное за реализацию среднесрочных целей государственной космической политики (на основе результатов передовых научных исследований и путем разработки соответствующих технологий). Определяя цели, для достижения которых было создано NASA, Закон США 1958 г. четко формулирует важнейшую миссию агентства: сохранение лидерской роли США в аэрокосмической науке и технике ^[22]. Однако NASA является ключевым, но не единственным инструментом для завоевания и удержания лидирующих позиций страны в космосе.

Установление стратегических целей и приоритетных задач национальной космической политики (National Space Policy) традиционно относится к полномочиям президента США. В реализации этих специфических полномочий глава государства опирается на самые различные существующие или вновь создаваемые административные структуры (как в рамках своей администрации, так и в системе возглавляемого им федерального правительства), либо использует специальные консультативные органы, предусмотренные федеральным законодательством. Одним из таких инструментов является Национальный совет по космосу (National Space Council, NSC).

Именно с действиями президента США обычно связан «шаг новизны» при выборе целей и определении задач национальной космической политики. Если президентские инициативы носят чересчур радикальный характер, то политическая традиция предполагает, что глава государства должен сопроводить свои идеи документами, дающими представление о конкретных механизмах их реализации (National Space Strategy), либо комплексными поручениями (directives).

Увязку стратегических приоритетов и краткосрочных целей космической политики ежегодно осуществляют федеральное правительство и Конгресс США в рамках подготовки законопроектов о бюджете NASA и государственного Национального научного фонда (National Science Foundation, NSF). Палата представителей и Сенат по отдельности рассматривают бюджетный запрос исполнительного офиса (администрации) президента, сравнивая его с собственными вариантами законопроектов о финансировании NASA и NSF. После этого происходит окончательное голосование по сводному закону об ассигнованиях (Consolidated Appropriations Act). Бюджет NASA формируется как в разрезе основных направлений его деятельности NASA (Mission Directorates), так и с учетом отдельных программ и крупных проектов (missions).

В течение последних 10 лет бюджет NASA устойчиво составляет около 19,0-20,0 млрд. долларов США (в 2018 г. – 20,736 млрд. долл. США ^[23]). В сложившейся структуре бюджета основная доля расходов традиционно приходится на научные изыскания, исследования космоса, операции в космосе и обслуживание миссий, включая вопросы безопасности (см. Рис. 1).

Рисунок 1. Укрупненная структура расходной части бюджета NASA (по данным бюджета 2018 финансового года ^[24])

Поскольку Конгресс США является площадкой, на которой официально действуют различные лоббистские группировки, он постоянно разрешает коллизии приоритетов между федеральным правительством, NASA и академическим сообществом, пользуясь, в том числе, институтом парламентских расследований.

Внятное формулирование источников для финансирования стратегий, программ и миссий NASA не только формирует широкую, открытую платформу для развития его партнерских отношений с бизнес-сообществом, но одновременно дает точку отсчета для систематического проведения внешнего государственного аудита деятельности агентства, которым занимается специальный орган Конгресса - Счетная палата США (The Government Accountability Office, GAO).

Если NASA, образно говоря, отвечает за перемены в космическом секторе страны, то GAO является ключевым элементом поддержания стабильности и порядка, своевременно предоставляя налогоплательщикам независимую объективную информацию, насколько разумно и эффективно агентство использует полученные ресурсы, и будут ли заявленные цели достигнуты в утвержденные сроки.

Не менее важным элементом системы управления развитием космического сектора США является академическое сообщество. С одной стороны, Национальные Академии наук, инженерии и медицины США (The U.S. National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine, NA SEM), или просто Национальные Академии (National Academies), обеспечивают совместно с NASA решение текущих и перспективных научно-технологических задач, а, с другой стороны, систематически проводят мониторинг и оценку результатов космических проектов с точки зрения их значимости и ценности для развития науки, экономики и общества. Рекомендации академического сообщества учитываются при разработке и корректировке государственной космической политики.

Подобное устройство системы управления является для США в определенном смысле слова типовым для наиболее сложных, стратегически важных областей развития, где переплетаются интересы государства, общества и бизнеса: речь идет не только о лидерстве в космосе, но также о таких сферах, как охрана здоровья; защита окружающей среды; обеспечение национальной безопасности и др. Характерная особенность модели связана с наличием сразу нескольких контуров «обратной связи», которые постоянно и эффективно действуют на разных организационных уровнях, позволяя оперативно оценивать и корректировать процесс достижения стратегических целей национального развития. Постоянная сверка целей и результатов осуществляется публично и нередко становится темой политической повестки дня.

Роль Счетной палаты США

Как было отмечено выше, Счетная палата (GAO) является главным инструментом Конгресса США и американских налогоплательщиков в получении независимой информации о том, насколько эффективно органы исполнительной власти управляют бюджетными и другими ресурсами страны для достижения стратегически важных целей.

Для того чтобы гарантировать и поддерживать способность Счетной палаты давать объективные оценки, существуют сложные политико-правовые процедуры, нацеленные на обеспечение независимости и преемственности в работе этого органа. Так, например, президент США выбирает будущего главу Счетной палаты - Главного контроллера США (Comptroller General of the United States, в отечественной традиции перевода – начальник Главного контрольно-финансового управления США) из списка кандидатур, предлагаемых представителями демократической и республиканской партий в двухпалатной комиссии Конгресса, но назначает его только после одобрения этого решения Сенатом ^[25].

Характерно, что срок полномочий Главного контроллера США (15 лет без права повторного занятия должности) в несколько раз превышает срок полномочий самого президента и членов Конгресса, что исключает влияние факторов, связанных со сменой «политических команд». В отличие от Счетной палаты Российской Федерации, GAO имеет свои подразделения в 11 крупнейших городах США, что значительно облегчает взаимодействие с NASA и другими подконтрольными организациями, структуры которых распределены по территории всей страны.

Счетная палата начинает свои проверки и расследования по запросу комитетов, подкомитетов или членов Конгресса США. Однако в 2008 году Конгресс принял решение, что с 2009 финансового года, согласно сводному закону об ассигнованиях ^[26-28], Счетная палата обязана регулярно готовить обзоры текущего состояния дел (превышение затрат, удлинение сроков, проблемы реализации) в сфере реализации крупномасштабных программ, проектов и миссий NASA. Эта задача теперь включена в перечень ее полномочий.

Эти регулярные обзоры также важны для повышения качества и научной обоснованности решений, принимаемых Палатой представителей и Сенатом в процессе разработки проектов бюджета NASA на новый финансовый год (начинается с 1 октября т.г.). Традиционно, бюджетный запрос исполнительного офиса (администрации) президента США готовится в феврале. В марте палаты Конгресса представляют свои варианты законопроекта, а перед окончательным голосованием об ассигнованиях осенью обнародуются материалы GAO (обычно в апреле-мае). В качестве примера можно привести перечень отчетов Счетной палаты, обнародованных за первые 7 месяцев 2018 года (см. Табл. 1).

Таблица 1. Информация об отчетах Счетной палаты США о результатах оценки различных направлений деятельности NASA, опубликованных в 2018 году

Деятельность GAO, несмотря на обширные контрольные и следственные полномочия этого органа, не имеет карательных интенций. Успех работы связывается с возможностями профилактики, минимизацией рисков финансовых нарушений и повышением эффективности использования ресурсов.

В частности, GAO помогает NASA совершенствовать внутренние системы финансового контроля агентства, чтобы повысить качество управления бюджетными ресурсами и сократить непроизводственные расходы, а также использует публичный аудит эффективности, чтобы оценивать текущую реализуемость программ и отдельных проектов, особенно при возникновении непредвиденных ситуаций.

Поскольку GAO действует от лица американских налогоплательщиков, одной их целей аудиторских мероприятий является предупреждение, либо снижение негативных социальных последствий, которые могут возникнуть вследствие преступных или неэффективных действий органов исполнительной власти. Поэтому Счетная палата ведет постоянный мониторинг всех крупных проектов NASA, потенциально уязвимых для злоупотреблений (например, при проведении масштабной закупочной деятельности). А в рамках оценки должного уровня подотчетности агентства происходит регулярное обновление его «дорожной карты» по повышению эффективности деятельности NASA в областях высокого риска.

В процессе аудита GAO использует как традиционные системы сбора данных о проектах, выполняемых за счет федерального бюджета ^[29-30], так и ежемесячные отчеты самой администрации NASA о состоянии проектов (monthly project status reports). Кроме того, анализируются результаты тематических социологических опросов руководителей проектов и старших менеджеров агентства, данные проектной документации. При этом учитываются принятые в NASA две фазы и семь этапов жизненного цикла каждого проекта и связанные с ними обязательства агентства ^[31].

Анализ документов Счетной палаты США показывает, что внимание уделяется не только оценке реализуемости проектов NASA (уложатся ли исполнители в согласованный бюджет и заявленные сроки), но также социальным эффектам (прогнозирование возможных рисков для общества вследствие ущерба, нанесенного бюджету). Так, с 1990 г. GAO включает крупные проекты NASA в свой, выпускаемый раз в два года, отчет о направлениях деятельности и проектах органов исполнительной власти, потенциально способных нанести наибольший ущерб бюджету страны (т.н. «Перечень [проектов] высокого риска» - High Risk List).

В этот перечень включаются проекты и программы, которые аудиторы считают особенно уязвимыми для расточительства, мошенничества, злоупотреблений и ненадлежащего управления в силу их высокой стоимости и продолжительности сроков реализации, либо сферы деятельности властей, которые больше всего нуждаются в срочных изменениях. Все проекты NASA, предполагающие масштабные государственные закупки, включены в High Risk List – в раздел по повышению эффективности федеральной контрактной системы (вместе с аналогичными крупными проектами Министерства обороны и Министерства энергетики США) ^[32].

Традиционная методика GAO по аудиту высокорисковых для национального бюджета проектов, с одной стороны, учитывает их влияние на национальную безопасность и оборону, экономический рост, охрану общественного здоровья, неприкосновенность частной жизни и прав граждан; а, с другой стороны, оценивает возможные потери, используя финансовые или любые другие измеримые показатели.

Например, одним из показателей, по которым проект относят к перечню высокого риска, являются возможные потери в размере «не менее 1 млрд. долларов США в результате утраты основных фондов, обесценивания активов, потерь возможных доходов, а также краж, повреждения и/или ненадлежащего использования имущества и ресурсов» ^[33].

Одновременно Счетная палата разработала пять критериев, позволяющих исключать организации и их проекты из High Risk List:

- Лидерские обязательства (leadership commitment), предполагающие демонстрацию руководством организации своей приверженности и поддержки ее целям и задачам, в том числе, путем постоянного совершенствования организационной структуры, разработки долговременных целей и задач, углубления взаимодействия с органами государственной власти, учреждениями и организациями;

- Потенциал организации (agency capacity), в том числе, наличие необходимых кадров и ресурсов для устранения угроз и снижения рисков, например, путем аллокации специальных фондов, создания специальных рабочих групп, разработки программ переподготовки персонала;

- Наличие плана действий (action plan) - регулярно корректируемого перечня мер организации по устранению угроз и снижению рисков, в том числе, на основе анализа текущих барьеров и вызовов, разработки показателей, метрик и методик, учета рекомендаций органов внешнего аудита;

- Наличие и качество систем и методов внутреннего контроля (monitoring efforts), оценки эффективности и устойчивости реализации корректирующих мер, в том числе, на основе внедрения процедур отслеживания изменений в соответствии с заявленными целями, разработки систем подотчетности высших менеджеров, привлечения независимых внешних экспертов;

- Наличие подтвержденных успехов (demonstrated progress): способность организации продемонстрировать явный успех в осуществлении корректирующих мер, и решении проблем, связанных с высоким риском, в том числе, путем использования количественных показателей успешности имплементации необходимых изменений.

В совокупности эти критерии создают основу для «дорожной карты», реализация которой позволяет организациям преодолевать проблемы высокого риска и, соответственно, добиваться исключения из High Risk List.

В юбилейном десятом и последнем по времени отчете GAO объектом анализа стали 26 крупнейших (более 250 млн. долларов США каждый) проектов NASA, общая стоимость реализации которых на протяжении их жизненного цикла превысит 61 млрд. долларов США. Эти проекты связаны с продолжением исследования Земли и Солнечной системы, а также расширением присутствия людей за пределами земной орбиты. В частности, речь идет о таких проектах, как создание сверхтяжёлой ракеты-носителя для экспедиций за пределы околоземной орбиты (Space Launch System), марсианского планетохода (Mars 2020), а также спутников по контролю высоты сухопутного и морского ледяного покрова, характеристик рельефа и растительности (ICESat-2).

Счетная палата зафиксировала в целом положительную динамику по улучшению ключевых показателей эффективности (КПИ) реализации проектов (в частности, таких, как ограничение роста затрат и сроков реализации; совершенствование технологических решений и стабилизация дизайна проектов). В то же время, было отмечено, что многие из этих проектов, в том числе из самых затратных и продолжительных, приблизились к той фазе в их жизненном цикле, когда наиболее вероятен рост стоимости и удлинение сроков реализации ^[34].

С точки зрения перспектив исключения NASA из High Risk List, наибольшие успехи достигнуты агентством по трем критериям: лидерские обязательства, план действий и наличие системы внутреннего мониторинга. Например, NASA разработало различные методики и метрики по улучшению системы государственных закупок, вследствие чего «портфель проектов» агентства свидетельствует о постоянном сокращении темпов роста непредвиденных расходов и задержек в сроках реализации проектов.

Как показывает анализ, улучшение стоимостных показателей эффективности реализации «портфеля проектов» NASA, в основном, связано с запуском новых крупных проектов и программ, например, перспективной орбитальной инфракрасной обсерватории (James Webb Space Telescope). Такие проекты пока находятся в стадии подготовки и не имеют большой истории превышения стоимости и удлинения сроков реализации, что и помогает улучшить общую эффективность реализации «портфеля проектов» NASA. Более позитивным является то обстоятельство, что в агентстве разработаны собственные метрики, которые стали сегодня мировым стандартом в аэрокосмической промышленности, например, концепция уровней готовности технологий (Technology Readiness Level), созданная еще в 1980-е годы на основе рекомендаций той же Счетной палаты США. Правильная оценка степени готовности технологий и производств позволяет резко сократить перерасход средств и запаздывание по графику поставок.

Помимо оценок степени зрелости технологических решений, важную роль в процессе реализации проектов играют этапные оценки NASA его замысла и основных конструктивных решений (design review), что позволяет резко сократить внесение изменений в проектную документацию на финальных стадиях реализации проекта. Еще одним важным элементом технологической политики агентства является комплекс мер, в том числе, разрабатываемых в рамках государственно-частного партнерства, по повышению собственной технологической «независимости». Например, в период 2009-2016 гг. среднее число критических технологий, используемых NASA, сократилось более чем в два раза. Если в 2009 году 7 из 12 проектов требовали разработки 3 и более критических технологии, то в 2016 году их число составило только 3 из 12 таких проектов ^[35].

В последние годы, в том числе, в связи с приходом нового руководителя Счетной палаты США, этот орган стал шире практиковать аудит эффективности крупнейших проектов и программ NASA. Совместная деятельность с аудиторами и полученные результаты позволяют агентству точнее идентифицировать потенциально уязвимые места в структуре управления своей деятельностью. В частности, объектами такого углубленного анализа стали ключевые миссии агентства: Space Launch System, Commercial Crew Program, Orion Multi-Purpose Crew Vehicle, или James Webb Space Telescope ^[36-39].

В качестве характерного примера можно привести роль заключений Счетной палаты в появлении Директивы президента Д. Трампа SPD-2 (от 24 мая 2018 г.) о радикальном обновлении и упрощении правовых механизмов, регулирующих деятельность частных компаний в космосе ^[40].

Как известно, после прекращения программы Space Shuttle в 2011 году США потеряли возможность самостоятельно доставлять своих астронавтов на Международную космическую станцию (МКС) и стали закупать эти услуги у российской стороны. Только в 2016 году NASA запросил у Конгресса на эти цели 490 млн. долл. США (цена шести мест в корабле «Союз» в течение 2017 года). По данным NASA, с 2011 года среднегодовые темпы роста цен на услуги российской стороны превысили 16% (стоимость «космического билета» возросла с 70 до 82 млн. долларов США). Одновременно потребовались срочные меры, чтобы изменить ситуацию на рынке, сократить бюджетные расходы и не потерять возможности доставлять астронавтов на МКС после завершения контракта с Российской Федерацией в ноябре 2019 года ^[41]. Как следствие, было решено поддержать частные проекты (например, Commercial Crew Program) по созданию космических кораблей и средств выведения для доставки астронавтов на орбиту Земли.

В то время агентство считало, что уже в конце 2017 года удастся запустить к МКС один из частных транспортных космических кораблей с астронавтами на борту (контракты на разработку были подписаны в 2014 году с компаниями SpaceX и Boeing). Однако, компании заявили, что производственные задержки, а самое главное, проблемы с сертификацией отодвигают запуск на конец 2019 года. По результатам проведенного аудита специалисты GAO подтвердили, что проблемы с сертификацией действительно стали главным «камнем преткновения» в достижении поставленных целей в срок (the certification milestone is likely to slip). Так, например, выяснилось, что NASA обязано оценивать вероятность «смерти или инвалидности одного, или нескольких членов экипажа» во время такой миссии, но не располагает моделями, позволяющими заранее рассчитать эту вероятность, не проводя опасных экспериментов ^[42]. В итоге именно заключение GAO стало одним из доказательств (evidence based decision) того, что существующая система сертификации частных запусков во многом формальна и не отвечает современным требованиям. Этот вывод стимулировал ускоренный выход в свет президентской Директивы SPD-2.

Еще одной важной задачей GAO является рассмотрение жалоб и обращений, касающихся правильности тех или иных решений органов власти о распределении или использовании бюджетных средств, по которым Офис Генерального юрисконсульта Счетной палаты выносит официальные решения и заключения. В частности, речь идет о таких видах обращений, как протест против условий или результатов конкурсов на получение государственных контрактов (Bid Protest). За первые 7 месяцев 2018 года Счетная палата рассмотрела 5 таких индивидуальных и коллективных исков (см. Табл. 2).

Таблица 2. Информация о юридических решениях Счетной палаты США, принятых в 2018 г. по жалобам в отношении результатов конкурсов NASA на заключение государственных контрактов

Выполняя функции независимого арбитра в спорах различных субъектов с органами государства (в т. ч. NASA) по вопросам о правильности, целесообразности и законности использования бюджетных средств, Счетная палата, с одной стороны, способствует дополнительной легализации решений органов власти, а, с другой стороны, использует получаемую информацию как ресурс для обоснованных (evidence based) рекомендаций по совершенствованию систем государственного управления.

Заключение

Опыт США в управлении космической деятельностью представляет интерес для анализа, поскольку высокие темпы развития американского космоса и его способность к динамичной модернизации в условиях «мира VUCA» (VUCA — аббревиатура из слов Volatility (нестабильность), Uncertainty (неопределённость), Complexity (сложность) и Ambiguity (неоднозначность) ^[43-44]) определяются не только общими масштабами экономики страны и технологическими преимуществами, но, не в последнюю очередь, особенностями «экосистемы» государственного космического менеджмента. При этом значение имеют не столько организационные и функциональные характеристики конкретных управленческих, консультативных, надзорных и прочих структур, сколько механизмы их взаимодействия, обеспечивающие слаженность работы в решении ключевой задачи: оперативно изменять параметры институциональной среды для национальной космической деятельности таким образом, чтобы в ответ на любые вызовы времени надежно обеспечивать лидерские позиции США в космосе.

В основе этих механизмов лежат системные методы концептуального проектирования, стратегического и политического планирования ^[45], настроенные на реализацию принципа учета множественности меняющихся интересов всех сторон (stakeholders). Принцип «множества заинтересованных сторон» предполагает, что жизнеспособные решения сложных проблем могут быть достигнуты только при совместном участии власти, бизнеса, научных кругов и гражданского общества ^[46-48]. Эффективность и слаженность работы разнообразных участников обеспечивается точным выбором системы ценностей, разделяемых всеми, использованием гибких, адаптивных методов управления, а также наличием действенных контуров «обратной связи», которые позволяют не только отслеживать прогресс в достижении поставленных целей, но и оценивать их актуальность в меняющихся условиях.

Счетная палата США играет исключительно важную роль в американской системе государственного управления космическим сектором. Этот орган не только способствует своевременному выявлению возможных ошибок планирования и проблем реализации крупномасштабных проектов NASA, обеспечивает профилактику рисков для бюджета страны и общества или содействует оптимизации космической политики. Как представляется, важнейшая миссия GAO заключается в том, что общество получает объективную и достоверную информацию о том, сколько стоит для налогоплательщиков американский космос и насколько разумно и эффективно расходуются эти средства. Поскольку выводы и рекомендации Счетной палаты по самым чувствительным направлениям деятельности NASA нередко становятся частью политического дискурса, результаты работы этого органа непосредственно влияют на состояние широкого общественного консенсуса о целях и путях космического развития страны и способствуют оптимизации решений государства в условиях объективной ограниченности национальных ресурсов.