Relevant questions of international legal regulation of space activities and ways for their solution

Popova Svetlana Mikhailovna ORCID: 0000-0002-1348-4492 PhD in Politics Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences Fotievoi Str., 6/1, Moscow, 119333, Russia sv-2002-1@yandex.ru Other publications by this author

Введение

Амбициозные планы освоения космоса, складывание новых, в том числе коммерческих, направлений космической деятельности и расширение числа ее участников, создание новых образцов космической техники и технологий, нарастание рисков для безопасного использования космического пространства ведут к появлению феноменов и отношений, еще не урегулированных международным космическим правом, порождая острую необходимость скорейшего нахождения консенсуса о принципах и методах политико-правового решения возникающих проблем.

Одним из эффективных инструментов поиска согласованной стратегии действий мирового космического сообщества являются международные экспертные форумы, организуемые в рамках деятельности Организации Объединенных Наций.

11-13 сентября 2018 г. в Москве состоялась Первая конференция ООН по космическому праву и космической политике (First United Nations Conference on Space Law and Policy) ^[1]. Мероприятие, в котором приняли участие более 180 ведущих специалистов государств-членов ООН, прошло под эгидой Управления ООН по вопросам космического пространства (United Nations Office for Outer Space Affairs - UNOOSA) и Правительства Российской Федерации (организаторы: Государственная корпорация «Роскосмос», Министерство иностранных дел РФ и Правительство Москвы).

Повестку дня конференции составили самые актуальные правовые и политические вопросы, связанные с использованием космического пространства и представляющие интерес для всех без исключения представителей международного космического сообщества:

- обеспечение ответственного, мирного и безопасного использования космического пространства;

- предупреждение образования «космического мусора» и ликвидация последствий его существования;

- разведка и добычи и использования космических ресурсов;

- управление космическим движением;

- укрепление потенциала стран в области космического права и политики.

В своем приветственном слове директор UNOOSA Симонетта Ди Пиппо (Simonetta Di Pippo) напомнила о решениях форума UNISPACE+50, посвященного 50-й годовщине первой Конференции Организации Объединенных Наций по исследованию и использованию космического пространства в мирных целях (июнь 2018 г., Вена), который принял резолюцию о космосе как факторе устойчивого развития и призвал к разработать программу «Spaсe2030» с целью укрепления вклада космоса в решение задач, установленных в Повестке дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 года ^[2]. Помимо развития мер транспарентности и укрепления доверия в космической деятельности ^[3-4] и повышения степени информированности общественности, г-жа Ди Пиппо также назвала одной из задач конференции в Москве привлечение внимания властей и лиц, принимающих решения, к проблемам прогрессивного развития международного космического права ^[5].

Обращаясь к участникам конференции, заместитель генерального директора ГК «Роскосмос» С.В. Савельев напомнил о существовании серьезных различий в подходах к решению задач в области международно-правового регулирования космической деятельности, которые связаны с тем обстоятельством, что космические системы имеют важное значение для обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государств перед лицом геополитических угроз, а космические технологии нередко носят двойной характер. Он призвал собравшихся к конструктивному диалогу с тем, чтобы реализовать общую цель - обрести общеприемлемые, недискриминационные международные механизмы регулирования космической деятельности, что «будет способствовать долгосрочному устойчивому развитию в интересах всех без исключения государств, сохранению космического пространства пригодным для дальнейшего использования в мирных целях» ^[6].

1. Вопросы обеспечения ответственного, мирного и безопасного использования космического пространства

Генеральная Ассамблея ООН на протяжении десятилетий в своих резолюциях о международном сотрудничестве в использовании космического пространства в мирных целях подтверждает важность совместных усилий государств-участников в развитии международного космического права и рекомендует в первоочередном порядке рассматривать вопросы, связанные с обеспечением ответственного, мирного и безопасного использования космоса ^[5].

Дискуссии о вызовах и угрозах в области космических операций, о путях обеспечения безопасности и долгосрочной устойчивости космической деятельности, а также содействии ответственному, мирному и безопасному использованию космического пространства заняли центральное место в мероприятиях московской конференции. Эксперты отмечали, что растущее число субъектов в космосе, включая частный сектор, и расширение направлений космической деятельности создает новые возможности, но также формирует новые угрозы для обеспечения безопасности и устойчивости деятельности в космосе. Для снижения угроз необходимо не только расширять сотрудничество в целях повышения осведомленности всех субъектов космической деятельности, но, прежде всего, адаптировать и укреплять международную нормативную базу для устойчивого и ответственного использования космического пространства. В этой связи была отмечена роль Комитета ООН по использованию космического пространства в мирных целях (United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space – COPUOS), Конференции по разоружению, комиссии Организации Объединенных Наций по разоружению, Генеральной Ассамблеи (Conference on Disarmament, the United Nations Disarmament Commission), и недавно созданной группы правительственных экспертов по предотвращению гонки вооружений в космическом пространстве (Group of Governmental Experts on the Prevention of an Arms Race in Outer Space).

Российская Федерация, и ряд других участников конференции, выступающие за принятие нового Договора о предотвращении размещения оружия в космическом пространстве, угрозы силой или ее применения в отношении космических объектов (Treaty on the Prevention of the Placement of Weapons in Outer Space, the Threat or Use of Force against Outer Space Objects – PPWT), инициировали обсуждение вопроса о масштабах самообороны в космической деятельности. Было решено вынести эту проблематику на специальное обсуждение с тем, чтобы улучшить общее понимание вопроса.

Одновременно в том же контексте отмечена актуальность дальнейшего рассмотрения вопросов должного учета и международной ответственности за национальную космическую деятельность. Высказана идея о необходимости совместной работы космического и «разоруженческого» сообществ над сквозными темами, касающимися космической безопасности.

Как проблема, имеющая отношение ко всей деятельности в космическом пространстве, были обсуждены соответствующие аспекты кибербезопасности. В частности, подчеркивалась необходимость мониторинга текущих научно-технических достижений в этой области и соответствующего реагирования на них. Также отмечалась важность постоянного обмена информацией и мнениями по вопросам защиты космического имущества и космических систем, включая инфраструктуры, в целях поиска общих подходов к защите коммуникаций и космических систем.

Большой интерес вызвало обсуждение роли национальной политики и внутреннего правового регулирования в целях создания благоприятных условий для развития космической деятельности. Констатировав наличие различных подходов государств в удовлетворении своих конкретных потребностей и практических интересов, участники конференции не смогли прийти к единому мнению в оценке процессов, происходящих в сфере национального космического регулирования и их влиянии на международное положение дел. Была еще раз подчеркнута важность обмена информацией и обсуждены различные средства всеобщего информирования о космической обстановке и будущего управления космическим движением, поскольку все это самым непосредственным образом относится к проблемам глобального управления деятельностью в космическом пространстве, связанными с обеспечением защищенности, безопасности и стабильности.

После обсуждения проблем, связанных с нынешними вызовами международному регулированию космической деятельности, конференция пришла к выводу о том, что национальные космические программы представляют собой важнейшие элементы, обеспечивающие исследование и использование космического пространства в мирных целях, и призвала государства к расширению сотрудничества в этой сфере, включая обмен информацией, опытом и моделями.

В свою очередь представители UNOOSA выразили готовность Управления стать координационным механизмом для объединения усилий различных «космических» структур ООН (UN-Space) по вопросам транспарентности и укрепления доверия в космосе и обеспечить синергию этого процесса с мероприятиями по разработке повестки дня «Space2030» и реализацией руководящих принципов долгосрочной устойчивости космической деятельности.

2. Правовые вопросы, связанные с предупреждением образования «космического мусора» и ликвидацией последствий его существования

Постоянное увеличение объемов «космического мусора» и связанных с этим опасных инцидентов и иных проблем, делает особенно актуальным вопрос о создании эффективных международных правил и руководств, способных ввести ситуацию в контролируемое русло.

Как известно, точное юридическое определение «космического мусора» в международном космическом праве на данный момент отсутствует. Очевидно, что сложившееся техническое определение этого явления, используемое участниками космической деятельности, могло бы способствовать прогрессу в создании международно-принятой юридической дефиниции. Высказывались также мнения, что такое единое юридическое определение может быть актуальным для права лишь в случае, если третья сторона предпримет несанкционированные действия по удалению «космического мусора».

Эксперты пока не сошлись во мнениях о надлежащем правовом механизме решения проблемы «космического мусора»: одни выступают за необходимость разработки и принятия единого, общепризнанного базового документа, другие считают более эффективным инструментом двусторонние соглашения.

В части, касающейся создания правовых основ для возможных в будущем операций по «активной очистке» космоса от произведенного человечеством «мусора», возник вопрос о необходимости разработки более детальных критериев, по которым космический объект может быть признан потерявшим свою функциональность, «недействующим» (non-functional). Кроме того, требуется более четкое понимание термина «собственник космического мусора» и определение его обязательств.

Постоянно растет актуальность вопросов, связанных с регулированием ответственности за ущерб, причиненный «космическим мусором». Было предложено обсудить условия применения Конвенции о международной ответственности за ущерб, причинённый космическими объектами (Space Liability Convention) к инцидентам с «космическим мусором», а также роль внутреннего законодательства стран-участниц ООН в разрешении такого рода ситуаций.

Конференция еще раз подтвердила необходимость укрепления координации усилий по проблематике «космического мусора» в рамках работы COPOUS и его вспомогательных органов, как путем создания специальные рабочих групп, так и путем привлечения различных специалистов к участию в обсуждениях.

3. Вопросы разведки, добычи и использования космических ресурсов

Дискуссии о правовой модели регулирования разведки, добычи и использования космических ресурсов стали особенно острыми после принятия США (2015) и Люксембургом (2017) национальных актов, допускающих частное присвоение ресурсов, добытых в космосе ^[7-8]. В связи с этим, обсуждение международно-правовых аспектов политики, нацеленной на развитие национального космического потенциала путем поощрения коммерческой разведки, добычи и использования внеземных ресурсов, привлек самый живой интерес экспертов.

Были рассмотрены различные принципы и концепции международного права (космического, морского и др.), применимые к деятельности, связанной с космическими ресурсами, а также обсуждена необходимость установления общих правил и единой политики в области исследования, эксплуатации и использования космических ресурсов.

Сложившиеся различия в подходах к предпочтительному типу правового регулирования отразились в трактовке экспертами норм действующего международного Договора о космосе (1967) ^[9] применительно к проблематике космических ресурсов. Так одни специалисты считают положения ст. 1 Договора о космосе, предусматривающие, что космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, открыто и свободно для исследования и использования, достаточным основанием для «легализации» коммерческой разведки и эксплуатации внеземных ресурсов. Другие настаивают, что Договор о космосе не дает должного уровня определенности в этом вопросе, а ратифицированное рядом государств Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах (1979) ^[10] и вовсе содержит прямой запрет.

Были высказаны позиции о том, что универсальные принципы свободного и открытого доступа, провозглашенные Договором о космосе (ст. 1), полностью согласуются с принципом неприсвоения космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (ст. 2), а деятельность по добыче космических ресурсов не может рассматриваться как национальное присвоение, если она не связана с уничтожением небесного тела или удалением его с естественной орбиты.

Участники дискуссии согласились с тем, что поскольку добыча космических ресурсов в коммерческих целях выходит за рамки собственно «разведки и использования» и принципиально отличается от отбора проб для научных целей, то необходимо более четко определить терминологию, которой уже оперирует международное космическое право, применительно к новой ситуации. Было также отмечено различие между понятием «достояние всего человечества» (province of all mankind), используемым в Договоре о космосе, и понятием «общее наследие человечества» (common heritage of mankind), используемым в Соглашении о деятельности государств на Луне и других небесных телах. Было выражено мнение, что принцип «общего наследия человечества» имеет больший потенциал для того, чтобы стать краеугольным камнем будущего международно-правового режима, регулирующего добычу внеземных ресурсов.

Оценивая место и роль национальных актов применительно к развитию международного законодательства о космических ресурсах, эксперты, как и ожидалось, высказывали различные точки зрения. В условиях объективной «пробельности» международного законодательства и нарастания спроса участников космической деятельности на правовую определенность в вопросах разведки, добычи и использования внеземных ресурсов, одни специалисты аргументировали допустимость опережающего развития национального законодательства (при условии, что такое национальное право будет соответствовать международным обязательствам государства и позитивно скажется на установлении международного правового режима в будущем). Другие участники дискуссий указывали на нежелательность подобных процессов и настаивали на необходимости скорейшего создания юридически обязательного документа, определяющего условия добычи космических ресурсов в коммерческих целях на основе международного консенсуса. Такой сценарий позволил бы обеспечить применение норм международного права к новой сфере и создал бы правовую определенность, необходимую для стимулирования частных инвестиций и исследований в области инновационной космической деятельности.

Эксперты сошлись во мнении, что успешная разработка, внедрение и применение общей международно-правовой базы, регулирующей космическую деятельность, будет зависеть от того, каким образом органы государственной власти и представители групп интересов будут понимать ее на национальном уровне. В этой связи было высказано мнение о необходимости укрепить роль Управления ООН по вопросам космического пространства (UNOOSA) в обмене информацией и в оказании помощи Комитету ООН по использованию космического пространства в мирных целях (COPOUS) в работе по совершенствованию международного космического права.

Обсуждая вопрос о механизмах поиска международного консенсуса в вопросах регулирования разведки, добычи и использования внеземных ресурсов, эксперты высказали мнение, что Юридический подкомитет COPOUS является естественным и логичным форумом, который позволяет самым разнообразным стейкхолдерам участвовать в поиске согласованного решения, способного обеспечить необходимую правовую определенность с учетом интересов и мнений всех стран.

4. «Правила дорожного движения в космосе» как необходимая часть глобального управления космической деятельностью

С развитием космической деятельности, увеличением числа разного рода космических операций и количества искусственных объектов на околоземных орбитах, возникает все больше специфических технических, правовых и политических проблем, требующих внимания мирового сообщества и установления общих правил глобального управления космическим движением.

Функционирующие космические объекты вынуждены двигаться в сложной среде, переполненной искусственным «мусором» и природными объектами, которые с трудом поддаются своевременному обнаружению, идентификации и отслеживанию. Развитие космического туризма, наличие крупных группировок малых спутников, использование высотных платформ, а также повышенный риск военной деятельности, которая может дестабилизировать космическую среду и поставить под угрозу международный мир и безопасность, увеличивают количество сложных вопросов, которые необходимо учесть для того, чтобы разрабатываемый будущий режим управления космическим движением оказался жизнеспособным.

Эксперты обсудили концепцию управления космическим движением, в основе которой лежат позиции, представленные в докладе Юридического подкомитета COPUOS № A/AC.105/1122 ^[11].

Было предложено для ускорения разработки общего документа обратить внимание на опыт регулирования авиационных перевозок в рамках Международной организации гражданской авиации (ICAO) и опыт регулирования радиочастотного спектра в рамках Международного союза электросвязи (International Telecommunication Union).

Очевидно, что безопасность движения в космосе самым непосредственным образом связана с обеспечением безопасности космической деятельности в целом, а потому скорейшее принятие согласованных «правил космического движения» является исключительно актуальной задачей.

5. Укрепление потенциала в области космического права и космической политики

Распространение знаний и развитие потенциала государств в области космического права и космической политики является одной из ключевых задач Управления ООН по вопросам космического пространства, которую оно реализует в тесном сотрудничестве правительствами, космическими агентствами, международными организациями и научными учреждениями.

Вниманию участников конференции в Москве был представлен общий обзор документов и методических материалов в этой сфере, включая Учебную программу UNOOSA по космическому праву (которая пригодна для освоения как юристами, так и не-юристами) ^[12], каталог национальных образовательных программ по космическому праву ^[13], различные практикумы и мероприятия (в том числе учебные суды и программы подготовки кадров, проводимые региональными учебными центрами космической науки и техники, действующими под эгидой ООН). В презентации российских участников была представлена информация о перспективах создания на базе Корпоративной Академии «Роскосмоса» аффилированного с ООН регионального образовательного центра по космической науке и технологиям ^[14].

Эксперты позитивно оценили роль ряда мероприятий, реализуемых в интересах молодых специалистов, в частности, Международного конкурса по космическому праву имени Манфреда Ляхса (Manfred Lachs Space Law Moot Court Competition), ежегодных форумов практикующих юристов (Practitioners Forum), симпозиумов молодых юристов (Young Lawyers’ Symposium). Также была подчеркнута эффективность современных интернет-технологий, которые расширяют возможности доступа людей к получению и совершенствованию знаний в области космического права и политики.

Участники конференции отметили необходимость своевременного анализа и распространения знаний и опыта в области решения новых политико-правовых вопросов, возникающих в связи с расширением направлений и состава участников космической деятельности, для чего требуется постоянное укрепление межсекторального взаимодействия и координация усилий всех заинтересованных сторон, включая государственные структуры и частный сектор.

Заключение

Конференция приняла итоговый документ, суммирующий ключевые выводы и рекомендации, который не только очертил самые актуальные вопросы, стоящие перед современным международным космическим правом и политикой, но и определил основные пути их решения. Предложенные механизмы согласуются с позицией российской стороны, настаивающей на том, что «такие серьезные вопросы, как создание международных регулятивных механизмов космической деятельности, должны решаться исключительно в многостороннем формате, под эгидой ООН, с учетом интересов всех участников космической деятельности» ^[6].