Social design within the system of public administration

Ovcharov Anton Olegovich Doctor of Economics Professor, the department of Accounting, N. I. Lobachevsky Nizhny Novgorod State University, Russian Academy of Justice 603950, Russia, Nizhegordskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, prospekt Gagarina, 23 anton19742006@yandex.ru Other publications by this author     Ovcharova Tatyana Nikolaevna PhD in Philosophy Docent, the department of Culture and Psychology of Entrepreneurship, N. I. Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603950, Russia, Nizhny Novgorod, Prospekt Gagarina 23 ovcharovat@yandex.ru Other publications by this author

Kashina Ol'ga Pavlovna PhD in Philosophy Senior Educator, the department of Culture and Psychology of Entrepreneurship, N. I. Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603950, Russia, g. Nizhnii Novgorol, pr. Gagarina, 23 olgaurtaeva2009@yandex.ru

Введение

Вопрос качества управления имеет определяющее значение в решении проблем развития страны. От качества государственного управления зависит конкурентоспособность, благополучие ее граждан, эффективность государственной политики в различных сферах общества. Современное качество государственного управления не соответствует стоящим перед Россией вызовам. Мир стремительно меняется, а страна не успевает за этими изменениями. Государственная власть зачастую демонстрирует неуверенность в решении задач, связанных с инновационным развитием. В связи с неудовлетворенностью существующей управленческой практикой возникает вопрос: как улучшить положение, найти более эффективный способ управления?

В данной статье поиск ответа на этот вопрос осуществляется в контексте социального проектирования, которое рассматривается как управление изменениями на стратегическом уровне. Серьезность стоящих перед Россией вызовов вынуждает принимать не только тактические решения, но и стратегические, определяющие курс развития страны. Проект создания инновационной России сталкивается со стратегической уязвимостью, обусловленной недостаточно четким видением будущего страны. Усугубляет проблему неопределенность ситуации с субъектами изменений, способными брать на себя ответственность за принятые решения. Внимание к государству, призванному выполнять функции стратегического субъекта управления в условиях назревших перемен, обусловливает актуальность заявленной темы.

Социальное проектирование как предмет исследования

Социальное проектирование стало предметом теоретических и практических разработок относительно недавно – в последней трети XX века. Наиболее разработана в литературе тема социального проектирования на микроуровне – применительно к отдельной организации или территории в педагогической, образовательной, культурной и других сферах деятельности. Это так называемые малые проекты, классифицируемые по разным критериям. Предметом теоретических и практических разработок этого уровня выступает управление социальным проектированием как определенным образом упорядоченной деятельности, которая предполагает этапы, методы и методики построения социального проекта ^{[1; 2]}.

Макроуровень социального проектирования имеет отношение к разработке крупных проектов, в том числе и на уровне страны в целом. Данный уровень демонстрирует рассмотрение вопросов проектирования с позиций общей социологической теории. Оценка опыта социального проектирования в контексте разработки масштабных проектов содержится в ряде работ, например, в ^{[3; 4]}.

Особенность социального макропроектирования состоит в том, что оно имеет отношение к социальному управлению обществом как системой. Системность общества как объекта управления обусловливает возможность функционального подхода к социальному проектированию. В основном в публикациях обращается внимание на близость проектирования и таких функций управления, как планирование и прогнозирование ^[5]. Однако отсутствует детальный анализ возможностей социального проектирования в системе управленческой деятельности в целом.

С нашей точки зрения, надо различать управление социальным проектированием как последовательной и организованной деятельностью и социальное проектирование как управленческий процесс (процесс управления изменениями). Особый интерес вызывает социальное проектирование в системе государственного социального управления, которое носит комплексный характер ^[6].

Государство оказывает управленческое воздействие на социальную составляющую всех подсистем общества через свойственные ему функции. Социальное проектирование нами рассматривается не как отдельная функция государственного управления, а как особый вид управления со свойственными ему функциями. Функции проектного управления имеют свою специфику в сравнении с классическими управленческими функциями. Для повышения эффективности социального управления на государственном уровне в проектном управлении, которое отвечает на вызов времени как управление изменениями, необходимо проанализировать функции, качество которых не может не отразиться на управлении изменениями.

Проектное управление в современных условиях – это управление по ценностям. На уровне государственного социального управления ценностный аспект масштабных социальных изменений выходит на первый план, т. к. осуществляя глубокие изменения, социальный проект затрагивает ценностные ориентации большого количества людей, без учета которых проект не может быть успешно реализован. Важность аксиологических основ социального проектирования в литературе не подвергается сомнению, хотя обстоятельный анализ этих основ отсутствует.

Для оценки качества государственного управления применяются различные международные методики. Одна из них разработана Всемирным банком и лежит в основе глобального исследования – Качество государственного управления (Governance Matters). В методологии используются 6 индексов (Worldwide Governance Indicators – WGI), отражающих различные параметры государственного управления. Государство по каждому из шести индексов получает свой рейтинг – от 0 до 100, который указывает место страны в мире. Чем ниже рейтинг по тому или иному показателю, тем хуже качество государственного управления ^[7].

В интерактивном доступе к данным за период 1996 – 2016 гг. можно увидеть показатели управления по шести индексам в графическом и табличном виде для более 200 стран ^[8]. Выборка по годам для России нами взята произвольно и представлена в таблице. Из нее видно, что качество государственного управления в РФ находится на низком уровне.

Таблица

Показатели качества государственного управления в РФ по методике Всемирного банка

Модель государственного проектного управления

Функции проектного управления как особого вида управляющего воздействия государства имеют специфику по сравнению с общепринятыми функциями государственного управления. Для выявления этой специфики мы предлагаем модель государственного проектного управления. Эта модель состоит из управленческого цикла, включающего 3 основные стадии и свойственные каждой стадии функции (рис.). Управляющей подсистемой в модели выступает само государство, которое через стадии управленческого цикла оказывает воздействие на управляемую подсистему (социум).

Рис. Модель государственного проектного управления.

Первая стадия – стадия подготовки и принятия решения по разработке социального проекта выполняет 3 функции: информационно-аналитическую, прогностическую, стратегически-целевую.

Информационно-аналитическая функция связана с выявлением общественной потребности в изменении социальной реальности, ее институтов, процессов и отношений, с обоснованием необходимости социальных перемен на основе полученной информации. Как управленческое понятие, информация – это не любые сведения, а только необходимые для принятия решения, снижающие уровень неопределенности в отношении будущего. Информационно-аналитическая функция создает условия для реализации других функций проектного управления.

Функция прогнозирования будущего – вторая функция проектного управления на стадии подготовки и принятия решения по социальному проекту. Проектирование в отрыве от прогнозирования теряет смысл. Социальное прогнозирование – это предвидение тенденций и перспектив возможного развития общественных явлений, процессов, институтов. Прогнозирование позволяет рассматривать различные варианты преобразований социальной реальности. Именно многовариантность выделяет специфическую особенность прогнозирования как функции проектного управления. «Проект – результат определенного выбора, схватывания одного из многих путей познания, организации и преобразования действительности» ^{[9, с. 288]}.

Прежде чем принять окончательное управленческое решение относительно проекта социальных изменений, необходимо расширить прогностическое поле, оценить имеющиеся альтернативные возможности по преобразованию социальной реальности. Более того, прогнозирование будущего касается не только обоснования возможного, но также вероятного и предпочтительного будущего. На данный факт обращает внимание Э. Тоффлер ^{[10, с. 501]}. Зачастую различие между этими аспектами будущего не проводится, хотя учет всех трех аспектов позволяет принять обоснованное решение по дальнейшей реализации социального проекта.

Следующая функция социального проектирования охватывает комплекс мероприятий по определению стратегических целей, переводу целей в задачи с учетом выработанных прогнозов и может быть названа стратегически-целевой функцией. Содержание функции близко к тому, которое в классическом менеджменте связывается с функцией планирования. В проектном управлении стратегически-целевая функция подчиняет себе функцию планирования, поскольку планирование носит стратегический характер, обусловленный временной перспективой прогнозируемого будущего.

Вторая стадия управленческого цикла связана с реализацией выработанного социального проекта и опирается на организационно-исполнительскую, ценностно-мотивационную и конструктивно-технологическую функции.

Организационно-исполнительская функция подразумевает совокупность специализированных управленческих действий, которые нацелены на объединение людей для совместной деятельности, достижения поставленных целей через организацию проектной деятельности. Реализация принятого решения по социальному проекту включает создание управленческих отношений между субъектом и объектом проектного управления.

Отличие социального управления от других видов управления заключается в том, что субъект и объект управления однокачественны – это люди, наделенные сознанием и волей. В проектном управлении на государственном уровне воздействие одних людей на сознание и поведение других обусловливает властно-волевой характер управленческих отношений и предполагает подчинение воли объектов управления воле субъектов управления. В этом проявляется субъектно-объектный характер управленческих отношений. Однако объекты социального управления обладают социальной активностью, их роль в управленческих отношениях не сводится к пассивному исполнению принятого субъектом решения. В определенных условиях руководствуясь личными, групповыми, национальными интересами люди могут побудить субъекта управления отменить или скорректировать свое решение, проявив при этом инициативу, творчество, ответственность, т.е. подлинно субъектные качества. Данный факт говорит о присутствии субъект-субъектных отношений в проектном управлении.

Знание особенностей субъекта и объекта социального управления, их взаимодействия важно для совершенствования проектной деятельности. Необходимо преодолеть односторонность подхода к повышению эффективности управления, при котором абсолютизируется роль субъекта управления, и недооцениваются возможности объекта. Народ несет ответственность за сложившуюся систему власти, т.к. известно, что всякий народ достоин той власти, которую он имеет. «Поле политической безответственности власти вспахивается долготерпением народа, его гражданской безынициативностью и пассивностью, помноженными на тотальную зависимость от власти» ^{[11, с. 323]}.

Совершенствование проектного управления, его организационно-исполнительской функции предполагает внимание как к субъекту, так и к объекту управления, способам их взаимодействия, и в первую очередь, к мотивационной стороне совместной деятельности людей.

Ценностно-мотивационная функция проектного управления может рассматриваться как определяющая для успешной реализации социального проекта. В мотивационном блоке, сопровождающем реализацию проекта, ценности выходят на первый план в силу особенностей их механизма побуждения к деятельности. Природа ценностей такова, что они не принуждают, а призывают к совместным действиям, что позволяет им быть стратегическими регуляторами поведения людей. Самые глубокие источники мотивации человеческой активности – это идеалы.

В условиях перемен идеалы нужны для того, чтобы уменьшать неопределенность будущего и в качестве культурных императивов выполнять функцию «постоянства в изменчивости». На уровне масштабных социальных проектов, нацеленных на изменение, особенно важно удержать социум в рамках устойчивого развития. Идеал обладает свойством накладывать ограничения на изменения, которые разрушительны для культурно-идентификационного кода страны, задает направление преобразованиям, дает возможность относительно него выверять фактическое положение дел, корректировать, совершенствовать проектную деятельность.

Конструктивно-технологическая функция в управленческом цикле раскрывает технологию социального проектирования. В самом общем плане проектные технологии направлены на реконструкцию существующих социальных отношений и институтов. Это, как правило, путь частичных реформ, постепенные изменения в отдельных сферах общества. Но социальное проектирование может быть ориентировано и на кардинальные перемены, затрагивать основы социального устройства, и это путь революций или глобальных реформ. Таким образом, одна и та же цель социального проектирования – обновление социальной реальности может осуществляться посредством разных технологий.

Поэтапные преобразования, касающиеся постепенного решения частных задач, получили определение социальной инженерии. К. Поппер использует понятие «социальной инженерии (технологии)» при обсуждении проблем общественного переустройства в открытом обществе ^[12]. В его концепции присутствует ориентация на улучшение существующего положения дел изнутри самой социальной системы, через воздействие на ее политические и правовые институты. Именно институты являются у К. Поппера областью социального проектирования. Развиваемая им теория социальной технологии делает акцент на создании новых, корректировании существующих институтов как инструментов улучшения общественной жизни.

Третья стадия управленческого цикла связана с контролем над реализацией социального проекта. При этом контроль может быть не только со стороны государства, но и со стороны общества. Принцип общественного участия в социально-проектной деятельности на всех ее этапах – от выработки и принятия решения по проекту до контроля над его реализацией, должен стать повсеместной практикой. Например, о роли общественного участия в разработке и сопровождении проектов в области урбанистики пишет Г. Саноффа ^[13]. Он обращает внимание на связь партисипаторной демократии, для которой важно участие граждан в принятии решений, и «соучаствующего проектирования», когда общественная активность граждан выходит за рамки политики в область проектирования городов.

Общественное участие обусловлено требованием граждан учитывать их мнение в выработке и принятии управленческих решений, затрагивающих их интересы. В социальном проектировании общественное участие – это процесс взаимодействия между инициатором проекта и заинтересованными гражданами, который включает информирование общественности о статусе проекта, его целях и задачах, используемых ресурсах и т.п. Общественное участие особенно важно при разработке проектов, касающихся здравоохранения, образования, состояния окружающей среды.

Функции проектного управления в России: проблемы реализации

Использование системно-функционального подхода позволяет не только раскрыть содержание функций проектного управления, но и проанализировать их выполнение, а также возможные расхождения между предписанными и реализуемыми функциями в конкретных условиях России. Логика дальнейшего изложения соответствует ранее выделенной последовательности рассмотрения функций в рамках управленческого цикла.

Так, предоставлением достоверной, своевременной информации о социальном, экономическом, демографическом и т.д. положении страны, необходимой для проектного управления, занимается Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Однако не всегда статистическая информация отвечает требованию достоверности. Например, одной из причин искажения статистики может быть наличие ведомственного интереса ^[14]. В таких ситуациях использование статистики создает трудности в осуществлении информационно-аналитической функции проектного управления, эффективность которой основана на теоретическом осмыслении существующей, а не желаемой (в угоду определенным интересам) действительности. Информация в проектном управлении должна отвечать не только требованию достоверности, но и быть ценной – содержать основу для прогнозирования, т.е. обеспечивать дальнейший процесс социального проектирования.

Отличительная особенность функции прогнозирования в проектном управлении, как было отмечено ранее, заключается в рассмотрении различных вариантов преобразования социальной реальности. Основной драйвер перемен – это наука и технологии, поэтому прогнозирование научно-технологического развития является актуальной задачей. Стратегия научно-технологического развития РФ, утвержденная в 2016 г., предполагает два альтернативных сценария возможности научно-технологического развития РФ ^[15]. Первый, основанный на импорте технологий и фрагментарном развитии исследований и разработок, ведет к утрате технологической независимости и конкурентоспособности России. Второй, обеспечивающий лидерство страны в научно-технологическом развитии, признан целевым (приоритетным).

В материалах исследования Высшей школы экономики дана характеристика и условия реализации двух сценариев – «Технологическая адаптация» и «Технологический рывок», скоординированных с указанными выше сценариями Стратегии ^[16]. Авторы обратили внимание не только на угрозы, но и на «окна возможностей», которые возникают при реализации этих сценариев. Был получен вывод, что «ни один из перечисленных выше сценариев, скорее всего, не будет реализован в «чистом виде» на прогнозируемом горизонте. Наиболее реалистичной является траектория развития, в которой на отдельных отрезках времени будут превалировать условия, соответствующие тому или иному сценарию, что, в свою очередь, во многом будет определяться качеством научно-технической и инновационной политики» ^{[16, с. 22]}. Данный вывод-прогноз, учитывающий глобальные тренды и вызовы, задает контур для выработки управленческих решений, включая разработку комплексных научно-технических программ и проектов по приоритетам научно-технологического развития, а также показывает, как могут сочетаться нормативный и исследовательский подходы к его прогнозированию.

Стратегически-целевая функция социального проектирования нашла отражение в Указе Президента РФ (май 2018 г.), где содержатся поручения Правительству РФ разработать национальные проекты по 12 направлениям ^[17]. Однако такое множество проектов порождает сомнения в возможностях их выполнения. И причины здесь не только в трудностях финансового обеспечения, на которые в первую очередь обращают внимание эксперты, но и в самой методологии государственного проектного управления.

В целостной системе, какой является общество, роль элементов в функционировании и развитии системы не одинакова. Выделение главного элемента, который в рамках целого играет базовую роль, стягивая на себя другие элементы, позволяет раскрыть комплексный характер управления. Установление приоритетными все предполагаемые проекты означает, что вместо комплексного подхода в государственном управлении будет получен простой набор актуальных проблем, требующих решения, без учета их «удельного веса» в составе целого. Принцип конкретности в реальной управленческой практике такого сложного объекта как общество, требует выделения главного звена, «потянув» за которое можно продвинуться и в решении других проблем. Таким звеном, на наш взгляд, может быть социальный проект «Образование», с реализацией которого связано будущее страны. Придав этому проекту статус приоритетного, сосредоточив на достижение его целей совместные усилия государства и общества, можно осуществить прорывное развитие и в других сферах общественной жизни.

Национальные социальные проекты, инициированные властью, могут быть реализованы при условии их поддержки населением, чьи интересы они затрагивают. Государство в качестве стратегического субъекта социального макропроектирования может эффективно выполнять организационную функцию, если обеспечит благоприятные условия для диалога, взаимодействия власти и народа. Без вовлечения населения в совместную проектную деятельность реализация национальных проектов проблематична.

Многие люди в РФ сейчас находятся в состоянии апатии, безразличия к происходящему, т.е. налицо недостаточная степень субъектности населения. Такая ситуация сложилась, не в последнюю очередь, из-за действий самого государства: перекладывания на плечи населения платы за реформы при нежелании затронуть интересы олигархов; разрыва между обещаниями власти и их исполнением; лакировки реальной действительности при замалчивании серьезных проблем в здравоохранении, образовании, ЖКХ; имитации деятельности вместо реальных перемен.

Для обозначения субъекта подготовки и принятия важнейших стратегических решений в литературе используется понятие элиты. Оценка роли элиты в современной России весьма неоднозначна. Н.Г. Козин предпринял специальный анализ властной элиты как субъектной силы, на которой лежит ответственность за происходящее в стране, и пришел к выводу, что главная проблема российской элиты современного образца в ее неидентичности национальной сущности страны ^{[11, с. 321]}. Чтобы быть подлинным субъектом проектирования будущего страны, политическая элита должна иметь в основании своего сознания национальные ценности.

Общественное сознание современной России, по мнению Ж.Т. Тощенко, демонстрирует противоречивые мировоззренческие ориентации – в нем существуют разные ценностные установки, взаимоисключающие и парадоксальные взгляды на будущее страны, на способы реализации поставленных целей. Такое состояние сознания ученый характеризует понятиями травмы и антиномии ^{[18, с. 17]}. Это состояние сознания – результат тех кардинальных социальных трансформаций, которые пережила страна на протяжении XX-го столетия. В итоге социалистические и либеральные ценности, имеющие под собой историческое оправдание, претендуют сегодня на то, чтобы определять стратегию развития общества, его будущее.

Снятие антиномичности ценностных ориентаций общественного сознания возможно при условии развитого национального сознания. Комплекс идей и ценностей, которые отражают историческую, национальную идентичность России, обладает большим мобилизационным потенциалом для реализации проектов, которые не случайно имеют статус национальных. Он включает в себя идеалы – духовные абсолюты, противостоящие релятивизации ценностей; солидаристскую мораль, отвечающую природе человека; коллективизм, который был либерализмом безосновательно противопоставлен индивидуализму; равенство возможностей для всех граждан в получении образования, охране здоровья, самореализации, а не только для тех, у кого есть деньги; интенцию общего блага. И, несомненно, социальную справедливость и свободу, освященную императивами морали.

Российское общество в условиях противоположных ценностей не сможет успешно продвигаться к намеченным целям, т.к. ценности ориентируют его в разных направлениях, следствием чего является хаотизация общественного сознания. Население страны теряет четкие жизненные ориентиры и становится объектом манипулирования. Выбор в пользу национальных ценностей позволит излечиться от травмы раздвоенности сознания, аномии и обрести мотивацию для реализации проектов, отвечающих на вызовы современности.

Социальные технологии имеют тенденцию меняться по мере изменения социокультурной реальности. Необходимость в разработке и применении новых технологий возникает в том случае, если ставится задача, для решения которой очевидна необходимость в качественно новых способах, методах. Повсеместное внедрение информационно-цифровых технологий – это ответ на вызовы XXI века – эффективно решать комплексные и масштабные задачи, требующие математики.

Можно сказать, что в государственном управлении в РФ доминирует культура управления, базирующаяся на техноцентрическом подходе. Об этом говорит разработанная национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации», по основным направлениям которой сформированы национальные проекты ^[19]. Программа предполагает кардинальную трансформацию общества на период 2018-2024 гг. на основе цифровых технологий. Авторы проекта намерены выстроить новый курс России вокруг «цифровых продуктов», «цифровой валюты», создания единой биометрической базы данных граждан и т.п. Уже становятся привычными выражения «цифровое образование», «цифровая медицина, «электронное правительство».

Обозначая цифровую технологию как прорывную, недостаточно внимания уделяется рискам, которые несет с собой курс на тотальную цифровизацию. Наибольшее беспокойство, по мнению Г.А. Малышевой, вызывает «перспектива полномасштабной оцифровки социальной политики государства» ^{[20, с. 40]}. Уже сегодня наметилась тенденция к «расчеловечиванию», дегуманизации социальной политики. «Человек в ней станет частью математического уравнения, по которому будет рассчитываться перераспределение общественного богатства на основе исключительно количественных данных. Его роль в «цифровом» социальном государстве будет ограничена функцией «социального клиента», претендующего на свою скрупулезно высчитанную долю общей массы социальных услуг, а отношения с поставщиками этих услуг претерпят максимальную виртуализацию» ^{[20, с. 44]}.

Не отрицая важности технического прогресса, следует понимать, что любая инновационная технология обретает социальную значимость через ее соотнесение с жизнью людей. Ценность любого социального проекта и лежащей в его основе технологии определяется тем, какие возможности он предоставляет для развития человека, повышения уровня и качества жизни граждан.

Контрольная функция проектного управления предполагает, как уже было сказано, общественный контроль. Общественный контроль – это высший уровень участия населения в решении наиболее важных вопросов жизни страны. Можно вспомнить приоритетные нацпроекты 2005 года: «Здравоохранение», «Образование», «Жилье», «Развитие агропромышленного комплекса», итоги реализации которых не стали достоянием широкой общественности. Периодически отмечались достигнутые успехи по проектам, но при этом оставалось множество нерешенных проблем в каждом направлении. Проекты никто не закрывал, они тихо исчезли сами. Официальный сайт нацпроектов www.rost.ru заброшен, на других государственных ресурсах последние упоминания о нацпроектах датируются 2013-2014-м гг.

Похожие проекты содержатся в Указе Президента РФ от 07 мая 2018 г. ^[17]. На реализацию четырех проектов («Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Наука») запланировано потратить более 6,5 трлн. руб.. Указывая на отличия в национальных проектах 2005 и 2018 гг., первый вице-премьер правительства РФ А. Силуанов отметил, что «во-первых, ответственность несет лично министр, во-вторых, нацпроекты, которые длятся весь электоральный цикл (шесть лет), мы разбиваем на этапы. Каждый этап будет мониториться и сверяться с целями, поставленными президентом. Каждый год мы будем сверять работу по тому или иному направлению с нашими планами, и если будет отставание – анализировать и делать серьезные выводы» ^[21].

Справедливо, что этапные показатели по каждому проекту будут жестко контролироваться. Но необходим и контроль над достижением конечных результатов. Чтобы правильно ставить очередные национальные цели и стратегические задачи, следует знать итоги выполнения целей и задач предыдущих проектов, выявить причины невыполнения запланированных показателей, а также провести отсутствующее на данный момент комплексное исследование реализации указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. Нужен не только количественный, но и качественный анализ потраченных бюджетных денег с точки зрения того, привели ли эти траты к росту уровня и качества жизни граждан России.