Anti-Corruption Education in Higher Educational Organizations: Basic Trends and Implementation Issues

Введение

Эффективное формирование и реализация антикоррупционной политики достигаются не просто путем законодательного оформления (нормирования), а в результате практического подхода, выверяемого в криминологических оценках использования тех или иных принимаемых мер противодействия коррупции ^{[1, с. 27]}.

Антикоррупционная безопасность образовательных отношений может обеспечиваться через научную обоснованность применяемого комплекса мер по предупреждению коррупции в образовательных организациях, а также эффективное использование организационных и кадровых ресурсов для его реализации.

Как следует из ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению отнесено к одной из первоочередных мер по профилактике коррупции. Одним из способов формирования нетерпимости к коррупционному поведению выступает антикоррупционное просвещение.

Изучению актуальных вопросов организации просветительской и образовательной деятельности антикоррупционного содержания посвящены труды многих специалистов: Р. А. Абрамова ^[2], Е. А. Акунченко ^[3], И. И. Бикеева ^[4], М. А. Волковой ^[5], С. А. Воронцова ^[6], И. М. Гарипова ^[7], Ю. П. Гармаева ^[8], А. А. Евлахова ^[9], З. З. Зинатуллина ^[10], П. А. Кабанова ^[11-19], Е. Б. Козловой ^[20], В. А. Костромина ^[21], Т. Г. Слюсаревой ^[22], Н. В. Сюзевой ^[23], Ю. В. Трунцевского ^[24], В. А. Фалилеева ^[25], Е. С. Фортыгиной ^[26], Л. Р. Хайрутдиновой ^{[27; 28]}, М. В. Шедий ^[29], Е. С. Шугриной ^[30], М. Р. Юсупова ^[31] и других. Вместе с тем формы и методы реализации антикоррупционных просветительских мероприятий в целом и в образовательной организации в частности – вопрос, вызывающий на практике значительные затруднения.

Образовательные организации, профильным направлением деятельности которых не является предупреждение коррупции, испытывают методические, правовые и организационные сложности при обеспечении антикоррупционных просветительских мероприятий.

Федеральным государственным автономным образовательным учреждением высшего образования «Сибирский федеральный университет» (далее – Сибирский федеральный университет) в соответствии с положениями пункта 8 Национального плана противодействия коррупции на 2016–2017 гг., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 147, Программой по антикоррупционному просвещению на 2014–2016 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.05.2014 г. № 816-p, реализован комплекс антикоррупционных мероприятий.

Анализ положений программы по антикоррупционному просвещению на 2014–2016 гг. (далее – Программа по антикоррупционному просвещению), проведенный специалистами Сибирского федерального университета по противодействию коррупции в 2014 г., позволил определить структуру и содержание антикоррупционной политики учреждения. Деятельность по формированию у работников и обучающихся нетерпимости к коррупционному поведению и снижению рисков возникновения коррупционных отношений в процессе образовательной деятельности в Сибирском федеральном университете построена по системному принципу и предполагает междисциплинарный подход, а также многоуровневое взаимодействие с представителями государственных органов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и организаций.

Основная часть

Руководствуясь организационным планом, предусмотренным в Программе по антикоррупционному просвещению, Сибирский федеральный университет проводит антикоррупционную предупредительную работу по следующим направлениям:

1. Исследование проблем нравственной ориентации и правосознания граждан (п. 2 Программы по антикоррупционному просвещению).

Сибирский федеральный университет регулярно осуществляет мониторинг коррупционных проявлений и уровня восприятия коррупции обучающих. Первые мероприятия, посвященные указанному вопросу, проведены задолго до утверждения Программы по антикоррупционному просвещению и датированы 2009/10 учебным годом.

В рамках очередного исследования в ноябре – декабре 2016 года, работники Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз провели анонимный анкетный опрос 2 525 студентов (уровень бакалавриата, специалитета и магистратуры) очной формы обучения Сибирского федерального университета в целях выявления уровня и определения динамики восприятия коррупции и коррупционных проявлений в учреждении. Результаты демонстрируют следующее:

1. Более половины (53,13 %) опрошенных студентов считают коррупцию негативным явлением, 5,98 % студентов – позитивным явлением, а 40,89 % назвали ее нейтральным явлением. В сравнении с результатами опроса, проведенного в 2010 г., доля студентов, относящихся к коррупции негативно, выросла на 8,2 %, а доля студентов, относящихся к данному явлению позитивно, сократилась на 7,22 %. Количество нейтрально относящихся осталось практически на прежнем уровне (см. рисунок 1).

Рисунок 1 – «Коррупция в вузе для Вас это?»

2. В качестве коррупции студенты чаще всего воспринимают «оплату студентами получения оценок (зачета)» – 89,2 %; «получение оценок (экзаменов), поступление в вуз по блату, знакомству» – 56,3 %; «вынуждение студентов преподавателями приобретать написанные ими учебные пособия» – 45,4 %. «Подарки (конфеты, шампанское и т.п. перед сессией)» отнесли к коррупции 24,8 % студентов. Меньшее количество считают коррупцией «оказание преподавателями, принимающими экзамен (зачет) студентам репетиторских услуг», такой вариант ответа выбрали лишь 13,6 % опрошенных. При этом все названные варианты – формы коррупционных отношений в сфере образования (см. рисунок 2).

Рисунок 2 – «Какие из нижеперечисленных отношений, по Вашему мнению, относятся к коррупционным? (набор множественных ответов)»

3. Повышение заработной платы преподавателей в качестве основной меры предупреждения коррупции выбрали 47,1 % респондентов. Кроме того, студенты считают важным введение антикоррупционных запретов и ограничений в отношении студентов и преподавателей (34,9 %); создание «телефона доверия» (33,8 %), а также проведение письменных экзаменов с кодированием фамилии сдающего, результаты которых проверяются независимыми преподавателями (комиссиями) (28,2 %) (см. рисунок 3).

Рисунок 3 – «Какие меры предупреждения коррупции в системе образования, по Вашему мнению, наиболее эффективны (набор множественных ответов)»

Сопоставление данных опроса 2016 года с результатами аналогичного опроса, проведенного в 2010 году, свидетельствует о положительной динамике в формировании антикоррупционного сознания у обучающихся. Вместе с тем представленные результаты свидетельствуют о необходимости продолжения работы в данном направлении.

2. Введение в процесс обучения элементов, связанных с соблюдением гражданами антикоррупционных стандартов поведения, формированием антикоррупционного мировоззрения (пп. 4, 7 Программы по антикоррупционному просвещению).

В просветительские и образовательные программы включены различные методы формирования нетерпимости к коррупционному поведению. Опыт показывает, что наиболее эффективными из них являются «Деловая игра» и «Case-study».

Деловые игры позволяют в доступной форме не только распространить среди обучающихся информацию антикоррупционного содержания, но и обеспечить формирование у них навыков идентификации и предупреждения коррупционных ситуаций в различных сферах общественной жизни. В Сибирском федеральном университете разработаны и успешно реализуются следующие деловые игры:

- «Время выбирать!» Игра основана на имитации электоральных процедур, наиболее подверженных коррупционному воздействию. Вариативность поведения игроков, обусловленная игровыми ролями, позволяет продемонстрировать негативные правовые и социальные последствия вступления в коррупционные отношения, а также сформировать базовые знания у молодых и будущих избирателей об основах российского избирательного процесса ^[32];

- «Суд над коррупцией». Игра представляет собой модельное судебное заседание, в ходе которого стороны процесса рассматривают тяжелую жизненную ситуацию и пытаются установить причинную связь между наступившими последствиями и участием персонажей в коррупционных отношениях. Образовательная задача состоит в том, чтобы сформировать у игроков системное представление о негативных последствиях коррупции, имеющей широкое распространение в масштабах всего общества.

- «Кто? Где? Сколько?» Игра направлена на формирование у студентов неюридических специальностей базовых знаний о коррупции, ее признаках и негативных последствиях. Игровой процесс позволяет не только определить дефекты в представлении участников о природе, понятии, видах и масштабах распространения коррупции, но и научить их выявлять коррупционные факторы в различных жизненных ситуациях.

Решение кейсов применяется при реализации образовательных программ дополнительного профессионального образования работников Сибирского федерального университета и представляет собой предметное рассмотрение наиболее распространенных примеров из судебной практики с целью реализации уголовно-правового принципа общей превенции и формирования у целевой аудитории необходимых навыков идентификации и предупреждения коррупции в образовательном процессе.

Кроме того, учебные дисциплины антикоррупционной направленности с 2013 г. включены в образовательные программы, реализуемые в Юридическом институте и Институте экономики, управления и природопользования Сибирского федерального университета:

- «Государственная антикоррупционная политика»;

- «Противодействие коррупции»;

- «Противодействие коррупции в судебной системе»;

- «Этика государственной и муниципальной службы» и другие.

3. Издание методических пособий и печатной продукции по вопросам популяризации антикоррупционных стандартов поведения (п. 9 Программы по антикоррупционному просвещению).

Коллективом Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз совместно с Красноярским региональным отделением Общероссийской общественной организации «Общество "Знание" России» при поддержке Агентства молодежной политики и реализации программ общественного развития Красноярского края разработан и внедрен в деятельность региональных образовательных учреждений просветительский методический комплекс «Основы антикоррупционного просвещения в сфере образования».

Идея проекта заключается в том, что эксперты в области противодействия коррупции, уголовного права, криминологии, психологии и других наук совместно разработают Антикоррупционный просветительский методический комплекс. Далее разработчики комплекса обучат применять его работников образовательных организаций, которые, «вооружившись» материалами комплекса, будут самостоятельно проводить антикоррупционные просветительские занятия для своих коллег.

Антикоррупционный методический просветительский комплекс ^[33] включает в себя:

- презентацию для проведения просветительского мероприятия в образовательной организации. В презентации последовательно раскрываются три основных просветительских модуля: «Коррупция», «Предупреждение коррупции», «Основные коррупциогенные стереотипы». В каждом модуле в простой и доступной форме излагается основной материал, который подкрепляется необходимыми изображениями и схемами. Наиболее сложные вопросы, как, например, разграничение подарка и взятки, минимальный размер взятки, правомерность оказания репетиторских услуг и другие, разъясняются в видеоконсультациях представителей прокуратуры Красноярского края, Главного следственного управления Следственного комитета по Красноярскому краю, Федеральной налоговой службы России по Красноярскому краю, докторов юридических наук Юридического института Сибирского федерального университета, Международного института планирования образования ЮНЕСКО;

- учебное пособие ^[34] для самостоятельной подготовки. Оно призвано помочь лектору подготовиться к проведению занятия по антикоррупционному просвещению без обращения к дополнительной литературе. В пособии сообразно презентации раскрываются основные просветительские модули, но уже с необходимыми теоретическими разъяснениями, нормативными обоснованиями и приведением судебной практики;

- нормативные правовые акты по указанной тематике. В комплексе прилагаются полные тексты необходимых для качественной подготовки к проведению просветительского мероприятия нормативных правовых актов;

- средства наглядной антикоррупционной агитации и пропаганды. Для обеспечения возможности разнообразить свое просветительское занятие, лекторам предлагается ряд роликов – победителей конкурсов антикоррупционной социальной рекламы и пропаганды.

Презентация комплекса рассчитана на проведение одного антикоррупционного просветительского занятия на 1,5-2 академических часа.

Помимо учебно-методического материала комплекс содержит видеоразъяснения авторитетных ученых, сотрудников прокуратуры Красноярского края, ГСУ СК РФ по Красноярскому краю, Управления ФНС России по Красноярскому краю, представителя Международного института планирования образования ЮНЕСКО, направленные на разрушение основных коррупциогенных стереотипов в сфере образования: «Любой подарок – это не взятка!»; «Шоколадка – это не взятка!»; «Но он же сам предложил!»; «А пусть сначала докажут!» и др.

4. Организация мероприятий по обмену опытом между государственными органами по вопросам формирования стандартов антикоррупционного поведения и практики их реализации (п. 17 Программы по антикоррупционному просвещению).

В целях повышения эффективности научно-консультационной, учебно-методической, научно-исследовательской и практической работы по вопросам профилактики коррупции Центр противодействия коррупции и правовых экспертиз, Юридический институт Сибирского федерального университета и управление Администрации Губернатора Красноярского края по безопасности, профилактике коррупционных и иных правонарушений заключили соглашение о сотрудничестве по вопросам профилактики коррупции.

Основными направления сотрудничества являются:

- обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти Красноярского края, образовательных и научно-исследовательских организаций по вопросам профилактики коррупции;

- периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер по ее предупреждению;

- проведение научно-практических мероприятий, посвященных актуальным проблемам противодействия коррупции (международных, региональных, межвузовских форумов, семинаров, круглых столов и иных);

- разработка научно-методической основы и организация массового антикоррупционного просвещения и образования различных категорий граждан, проживающих и осуществляющих трудовую деятельность на территории Красноярского края;

- повышение эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, издаваемых на территории Красноярского края;

- повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации профилактики и предупреждения коррупции;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства, правовой базы по вопросам противодействия коррупции в Красноярском крае.

В рамках указанного соглашения о сотрудничестве Сибирский федеральный университет является основным организатором крупнейшей за Уралом дискуссионной площадки – ежегодного Сибирского антикоррупционного форума, участие в котором принимают ведущие российские ученые и практики, а также представители международных научно-исследовательских организаций.

15–16 сентября 2016 г. состоялся II Сибирский антикоррупционный форум с международным участием «Актуальные проблемы антикоррупционного просвещения и антикоррупционного образования» ^[35]. На пленарном заседании активно обсуждался опыт зарубежных стран, роль прокуратуры, следственных органов и СМИ в антикоррупционном просвещении граждан. Участники форума указали на необходимость специальной подготовки кадров, социальной рекламы, а также кодексов профессиональной этики.

В целях реализации положений п. 3 Программы по антикоррупционному просвещению («Изучение иностранного опыта по вопросам повышения уровня правосознания граждан, популяризации антикоррупционных стандартов поведения, образования и воспитания, направленного на формирование антикоррупционного поведения граждан») для участия в II Сибирском антикоррупционном форуме были приглашены:

Пуассон Мюриэль, руководитель отдела исследования и развития Международного института планирования образования ЮНЭСКО, руководитель исследовательского проекта «Этика и коррупция в образовании». Г-жа Пуассон рассказала об интернациональных институтах, осуществляющих антикоррупционную этическую подготовку, о содержании антикоррупционных образовательных программ и некоторых проблемах их реализации. В рамках пленарного доклада были приведены примеры реализации антикоррупционных образовательных программ некоторыми международными организациями.

Кроме того, г-жа Пуассон представила доклад об антикоррупционном образовании государственных служащих в зарубежных странах на примере Болгарии, Австрии, Франции и Австралии. Отмечалось, что основной целью образования является формирование и закрепление ценностных ориентиров государственного служащего, исходя из предназначения – служение обществу. Результат образовательных курсов в зарубежных странах – получение необходимых знаний, которые позволят государственным служащим выявлять зоны риска и верно вести себя в сложных ситуациях. Достичь результата позволяют различные образовательные форматы: лекции, семинарские занятие, онлайн-курсы, различные интерактивные форматы и ролевые игры;

Пан Дунмэй, начальник Центра по изучению российского права, профессор Хэйлунцзянского университета г. Харбин. Г-жа Дунмэй отметила, что в Китае антикоррупционное просвещение граждан практически не осуществляется. Основной упор делается на предупреждение и борьбу с коррупцией в государственном управлении. Для обеспечения предупреждения коррупции созданы дисциплинарные комиссии, элементом деятельности которых являются выездные проверки по соблюдению антикоррупционных требований в провинциях, при прокуратуре действует отдел по борьбе с коррупцией и др.

5. Проведение в образовательных организациях комплекса просветительских и воспитательных мероприятий по разъяснению ответственности за взяточничество и посредничество во взяточничестве (п. 21 Программы по антикоррупционному просвещению).

В течение 2016/17 учебного года работники Сибирского федерального университета прошли обучение по двум программам повышения квалификации антикоррупционной направленности:

- «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (15–17 ноября 2016 г., 18 часов). Ведущий программы повышения квалификации – доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной и учебной работе Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции РФ В.В. Астанин. Организаторами программы повышения квалификации выступили Управление Министерства юстиции РФ по Красноярскому краю, Администрация Губернатора Красноярского края, Центр противодействия коррупции и правовых экспертиз и Юридический институт Сибирского федерального университета;

- «Противодействие коррупции в высшем образовании» (15 мая – 2 июня 2017 г., 72 часа). Всего в программе повышения квалификации, реализованной специалистами Юридического института и Института экономики, управления и природопользования Сибирского федерального университета, приняли участие 78 сотрудников вузов-членов АВВЭМ (Ассоциация ведущих вузов России по экономике и менеджменту).

В соответствии с приказом ректора от 25.11.2016 г. № 1815 представители институтов, филиалов и общеуниверситетских структур Сибирского федерального университета приняли участие в обучающих семинарах по вопросам применения просветительского методического комплекса «Основы антикоррупционного просвещения в сфере образования». Исходя из особенностей коррупции и мер ее предупреждения в сфере образования, применению комплекса отдельно были обучены 39 научно-педагогических и 30 иных работников учреждения. Впоследствии указанные лица самостоятельно провели просветительские лекции для своих коллег в пределах соответствующих структурных подразделений, что позволяет говорить об организации среди работников Сибирского федерального университета «сплошного» антикоррупционного просвещения.

Кроме того, указанный комплекс рассчитан не только на применение внутри Сибирского федерального университета, но и на его масштабное распространение в иных образовательных учреждениях. Доступность материала позволяет проводить просветительскую работу даже тем, кто не имеет юридического образования. 9 декабря 2016 г., во Всемирный день борьбы с коррупцией, работники Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз провели лекцию в формате вебинара на тему «Основы антикоррупционного просвещения в сфере образования». В мероприятии приняли участие 684 работника 67 образовательных учреждений, расположенных на территории Красноярского края. 14–16 декабря 2016 г. на базе Юридического института состоялись аналогичные лекции в очной форме для представителей краевых государственных образовательных учреждений (149 участников из 70 организаций). В дальнейшем слушатели указанных мероприятий могут проводить просветительские лекции для своих коллег. Эта своеобразная «цепная реакция» позволит охватить значительный круг субъектов образовательной деятельности, проживающих на территории Красноярского края (п. 11 Программы по антикоррупционному просвещению).

Важную роль в антикоррупционном просвещении обучающихся играет созданный 18 мая 2007 г. Антикоррупционный студенческий клуб Сибирского федерального университета (далее – АСК СФУ). Клуб ведет активную деятельность в различных направлениях: теоретическое исследование коррупции, мониторинг коррупции, участие в общественных антикоррупционных инициативах и др.

В рамках заседаний АСК СФУ регулярно проходят встречи обучающихся с представителями различных государственных органов Красноярского края по вопросам противодействия коррупции. В течение 2016/17 учебного года состоялось шесть просветительских мероприятий с участием представителей Красноярского следственного отдела на транспорте Западно-Сибирского следственного управления на транспорте Следственного комитета РФ, Избирательной комиссии Красноярского края, первого следственного отдела второго управления по расследованию особо важных дел (о преступлениях против государственной власти и в сфере экономики) и др.

Заключение

Осуществление образовательными организациями антикоррупционного просвещения имеет важное значение в предупреждении коррупции. Опыт проведения Сибирским федеральным университетом комплекса антикоррупционных просветительских мероприятий позволил вскрыть ряд проблем, решение которых требует привлечения к их обсуждению представителей науки и практики.

1. Первоочередная проблема, с которой столкнулись сотрудники Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз при реализации положений Программы по антикоррупционному просвещению в Сибирском федеральном университете, – это отсутствие необходимой научно-методической основы для осуществления антикоррупционного просвещения, а также квалифицированных специалистов в данной области. Анализ проводимых сотрудниками правоохранительных органов просветительских мероприятий показал низкую эффективность указанной деятельности из-за отсутствия у названных субъектов просвещения навыков публичного выступления, а также несоответствия содержания подготовленных лекций целям антикоррупционного просвещения (преобладание статистической отчетности о количестве возбужденных дел коррупционной направленности и показателях привлечения взяточников к уголовной ответственности).

Для решения указанной проблемы сотрудниками Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз разработан и реализуется упомянутый выше просветительский методический комплекс «Основы антикоррупционного просвещения в сфере образования».

2. Второй, не менее значимой проблемой, выявленной при реализации положений Программы по антикоррупционному просвещению в Сибирском федеральном университете, является отсутствие антикоррупционных стандартов поведения, единых для всех образовательных организаций.

Сотрудниками Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз проведен мониторинг содержания уставов, а также кодексов этики (при наличии) образовательных организаций высшего образования, вошедших в ТОП-50 Национального рейтинга вузов ^[36], на предмет наличия в них антикоррупционных стандартов поведения.

Изучение положений уставов образовательных организаций высшего образования позволяет сделать вывод, что ни в одном из них система антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций для работников не закреплена. Исключение составляют положения о предупреждении конфликта интересов при заключении сделок. Такие положения закреплены в 26 % уставов организаций.

Обращение к официальным сайтам вузов, вошедших в ТОП-50 Национального рейтинга, позволило установить наличие кодексов этики в 27 вузах, что составляет 54 %. В 78 % из них закреплены антикоррупционные положения, но изучение указанных кодексов позволяет сделать вывод о разных подходах вузов к определению объема и содержания закрепляемых антикоррупционных положений.

Выходом из сложившей ситуации может стать закрепление основных антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций в едином для всех типов образовательных организаций и для всех категорий их работников в Федеральном законе от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» или ином нормативном правовом акте, объединяющем правовые и организационные основы противодействия коррупции для всех представителей публичной сферы ^[37].

3. Систематическое изучение уровня восприятия коррупции студентами Сибирского федерального университета свидетельствует о том, что данная категория обучающихся имеет недостаточный уровень знаний о коррупции как социально-правовом явлении, а также об антикоррупционных стандартах поведения в коррупциогенной ситуации. В связи с этим представляется необходимым включить в основные образовательные программы всех направлений подготовки учебную дисциплину «Основы предупреждения коррупции».