The Subject of Prosecutor Participation in Administrative Proceedings

Предмет деятельности прокурора по участию в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

В журнал «Административное и муниципальное право»

Текст статьи:

На сегодняшний день административная ответственность является, пожалуй, самым распространенным видом юридической ответственности.

Этот институт активно участвует в обеспечении стабильности общественной жизни и повышении га­рантий защищенности прав граждан и тем самым приобретает значимость эф­фективного правового способа воздействия на общественные отношения^{[1, с. 5]}.

Органы прокуратуры Российской Федерации занимают одно из ведущих мест среди субъектов, реализующих государственные функции по привлечению к административной ответственности.

Реализация полномочий в сфере административного преследования закреплена в ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) в качестве самостоятельной функции прокурорской деятельности.

При производстве по делам об административных правонарушениях прокурор является полноценным его участником, наделенным широким кругом полномочий, имеющим возможность непосредственно влиять на производство по делу на всех его этапах^{[2,с. 44]}.

Законом о прокуратуре и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) прокурору предоставлен комплекс полномочий, которым не обладает ни один из органов административной юрисдикции.

Среди особенностей правового статуса прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях отметим неограниченную компетенцию по возбуждению дел об административных правонарушениях, право инициирования проведения административного расследования, право участия в рассмотрении любого дела об административном правонарушении, право принесения протеста на акты (постановления, определения) органа, рассматривающего дело, а также полномочия по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях.

Вопросы участия прокурора в стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе судами, на сегодняшний день недостаточно исследованы в теории прокурорского надзора и административно-процессуального права. Отдельные элементы данного института, в частности, предмет участия прокурора в процессе, также требуют научной разработки.

Говоря о предмете прокурорского надзора, традиционно обращаются к содержанию ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которой к предмету надзора прокурора относится: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

В теории прокурорско-надзорного права под предметом прокурорского надзора принято понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами^{[3, с. 13]}.

Как указывает А.Ф. Смирнов, предметом прокурорского надзора являются действия и бездействие должностных лиц, которые оцениваются с точки зрения их соответствия требованиям закона. По результатам такой оценки делается вывод о допущенных нарушениях и применяются акты прокурорского надзора, позволяющие устранить выявленные нарушения^{[4, с. 21]}.

Отдельные ученые к предмету прокурорского надзора относят исполнение не только законов, но и других нормативно-правовых актов.

Так, по мнению Н.Н. Карпова, в ст. 21 Закона о прокуратуре в предмет надзора должны быть включены имеющие нормативный характер указы Президента Российской Федерации^{[5, с. 30]}. А.Х. Казарина полагает необходимым включить в предмет прокурорского надзора наряду с законами подзаконные нормативные правовые акты, изданные Президентом РФ и Правительством РФ по специальному полномочию и выполняющие роль квазизаконов^{[6, с. 8]}.

В последнее время также высказывается точка зрения, согласно которой органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления муниципальных правовых актов и уставов муниципальных образований^{[7, с. 12]}.

Приведенные выше мнения ученых относительно содержания предмета прокурорского надзора имеют отношение к надзорной деятельности органов прокуратуры и неприменимы к участию прокурора в суде.

В советский период, когда органы прокуратуры осуществляли надзор за деятельностью судов, в предмет прокурорского надзора традиционно включалось исполнение законов и судами.

В связи с изменением основных подходов к законодательному регулированию деятельности прокурора в суде Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» исключил участие прокурора в рассмотрении дел судами из числа надзорных направлений деятельности. Поэтому существующие научные и правовые основы деятельности прокурора, связанной с рассмотрением судами дел, не допускают возможности использования понятия «предмет» при условии сохранения прежнего его содержания применительно к современному содержанию деятельности прокурора, участвующего в рассмотрении дел судами. Вместе с тем, представляется целесообразным обосновать возможность и необходимость использования указанного понятия, наполнив его новым, современным содержанием^{[8, с. 84]}.

Вопросы определения предмета прокурорской деятельности (включающей надзорные и ненадзорные составляющие) и предмета отдельных ее направлений нашли отражение в исследовании О.Н. Коршуновой и И.И. Головко «Предмет деятельности прокурора – новая категория или необходимость», где авторами предложено в качестве единого предмета участия прокурора в рассмотрении дел судами рассматривать защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; соответствие законам действий (бездействия) и решений и участвующих в делах лиц; законность и обоснованность судебных постановлений^{[9, с. 215]}. В указанной статье сформулированы определения предмета нескольких ненадзорных направлений деятельности прокуратуры, в том числе предмета участия прокурора в правотворческой деятельности, предмета деятельности прокурора по координации работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия прокурора в гражданском, арбитражном, административном, конституционном, уголовном судопроизводстве. При этом под административным судопроизводством авторами понимается участие прокурора в рассмотрении судами дел в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства РФ, о предмете участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях в рамках КоАП РФ в статье, к сожалению, не упоминается.

Реализация прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях в качестве представителя надзорного ведомства и в качестве участника производства по делу, безусловно, связана с проведением проверок исполнения законов, выявлением нарушений и их устранением, в том числе, посредством применения мер административной ответственности, в связи с чем, понятие предмета прокурорского надзора, закрепленное в ст. 21 Закона о прокуратуре, вполне применимо к указанной деятельности прокурора.

Иными словами, в досудебных стадиях производства по делу об административном правонарушении (при проведении прокурорских проверок исполнения законов в той или иной сфере) осуществляется надзорная деятельность прокурора, предмет которой сформулирован законодателем.

При этом участие в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, как уже было сказано, является ненадзорным направлением деятельности и принципиально отличается по содержанию от деятельности прокурора, надзирающего за исполнением соответствующего законодательства и от деятельности по возбуждению дел и проведению административного расследования.

В настоящее время легального определения предмета участия прокурора в рассмотрении судами дел (включая дела об административных правонарушениях) в Законе о прокуратуре не содержится, однако это не означает, что исследуемый нами правовой институт не имеет своего предмета.

Согласимся с мнением И.И. Головко, исследовавшей вопросы участия прокурора в гражданском процессе, о том, что было бы неверно утверждать, что при переходе от прокурорской проверки к рассмотрению судом заявления прокурора в интересах гражданина предмет деятельности прокурора утрачивается. Деятельность прокурора вне предмета, беспредметная не будет целенаправленной и эффективной^{[8, с. 85]}. Это суждение вполне применимо и к институту участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.

Исходя из задач, стоящих перед прокурором, участвующим в рассмотрении судом административно-деликтных дел, можно выделить ряд элементов, составляющих предмет соответствующей деятельности прокурора.

Указанные элементы подразделяются на общие (характерные для рассмотрения любого дела об административном правонарушении) и специальные (характерные для конкретного вида дел).

Общими являются: соответствие законам действий участвующих в рассмотрении дела лиц, соблюдение требований о полном, своевременном, объективном и всестороннем разбирательстве, законность и обоснованность принятых судебных постановлений, своевременное обращение судебных постановлений к исполнению.

Специальные составляющие предмета деятельности прокурора могут меняться в зависимости от тех или иных изменяющихся условий: от вида суда, категории дела или круга участников, от стадии рассмотрения дела об административном правонарушении.

Так, например, при участии в рассмотрении дела в отношении несовершеннолетнего в предмет деятельности прокурора, наряду с общими элементами, будет входить исполнение судом и иными участниками процесса законов, касающихся защиты прав и интересов несовершеннолетнего; при участии в рассмотрении дел «коррупционной направленности» предметом также будет являться исполнение законов, регулирующих вопросы защиты интересов и возмещения ущерба, причиненного государству; на стадии исследования доказательств в предмет будет входить соблюдение требований об объективности оценки доказательств, о необходимости исследования обстоятельств, подлежащих выяснению; при участии в рассмотрении судом протеста (жалобы) прокурора на постановление по делу об административном правонарушении в предмет входит удовлетворение судом требований прокурора об отмене (изменении) оспариваемого акта.

Отметим, что исполнение законов судебными приставами не входит в предмет деятельности прокурора по участию в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, а является предметом надзорной деятельности прокурора.

Таким образом, к предмету участия прокурора в процессе рассмотрения судом дел об административных правонарушениях относятся такие материальные и процессуальные правоотношения, которые, в случае нарушения законов их участниками, могут быть приведены в соответствие с законом путем применения прокурором средств прокурорского реагирования.

Законодателем не дано определения понятия и перечня средств прокурорского реагирования, но, исходя из предоставленных прокурору полномочий, в качестве таковых в данном случае следует понимать предусмотренные Законом о прокуратуре, а также иными законами действия или решения прокурора, направленные на устранение выявленных нарушений. К ним предлагается отнести следующие.

Во-первых, протест прокурора на промежуточные и окончательные незаконные судебные акты, который, в соответствии со ст. 30.10 КоАП РФ, может быть принесен прокурором в порядке и сроки, установленные главой 30 КоАП РФ. При этом, поскольку дела об административных правонарушениях, согласно ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ), рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, а по результатам рассмотрения выносится не постановление, а решение (ст. 167 АПК РФ), то основанием для пересмотра решения арбитражного суда о привлечении к административной ответственности является не протест, а жалоба прокурора (ст. 257 АПК РФ). Несмотря на отсутствие единства терминологии, использованной для регулирования соответствующих полномочий прокурора в КоАП РФ и в АПК РФ, такая жалоба по своей сути является протестом. Указанные и иные недостатки правового регулирования участия прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях являлись предметом научной разработки автора настоящей статьи^[10].

Вторым средством реагирования на выявленные в ходе рассмотрения дела нарушения законности может служить предложение суду (в форме ходатайства) о необходимости внесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в орган или должностному лицу, в деятельности которых установлены соответствующие нарушения. Право на заявление ходатайств предоставлено прокурору п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ, а полномочие суда по внесению представления закреплено в ст. 29.13 КоАП РФ.

По нашему мнению, в качестве средства прокурорского реагирования можно также рассматривать рапорт прокурора-исполнителя (непосредственно участвующего в процессе) своему руководителю, содержащий сведения о выявленных в ходе рассмотрения дела нарушениях законности, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

В соответствии с требованиями п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Учитывая, что материалы рассматриваемых судами дел могут являться источником получения информации о нарушениях законности, то указанный выше рапорт можно рассматривать в качестве основания для принятия решения о проведении проверки в соответствии с положениями п.п. 2-14 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Данное средство применимо в тех случаях, когда выявленные входе рассмотрения дела нарушения не могут служить основанием для отмены (изменения) вынесенного судебного акта (и, соответственно, принесения протеста), либо если отмена (изменение) вынесенного судебного акта не повлекут устранение выявленных нарушений, а также тогда, когда суд по тем или иным причинам не реагирует на выявленные нарушения посредством внесения частного представления.

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что деятельность прокурора по участию в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях имеет свой предмет, обусловленный целями и задачами, стоящими перед органами прокуратуры, который заключается в соответствии законам действий участвующих в рассмотрении дела лиц; соблюдении требований о полном, своевременном, объективном и всестороннем разбирательстве; законности и обоснованности судебных постановлений; своевременном обращении судебных постановлений к исполнению.

Определение содержания предмета исследуемой деятельности прокурора имеет значение для выработки теоретических положений, определяющих такую деятельность в качестве самостоятельного направления работы органов прокуратуры. Уяснение важности каждого из элементов предмета, а также активное использование предложенных средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности позволит повысить эффективность участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.

Библиография:

1. Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. … докт. юрид. наук. – М., 2010. – 45 с.

2. Гриценко Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. – Воронеж, 2014. – 225 с.

3. Прокурорский надзор: учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Высшее образование, 2005. – 460 с.

4. Прокурорский надзор: учебник и практикум для академического бакалавриата / под ред. А.Ф. Смирнова, А.А. Усачева. – М.: Издательство Юрайт, 2016. – 402 с.

5. Карпов Н.Н. Прокурорский надзор за исполнением имеющих нормативный характер указов Президента Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. – 2012. – № 5. – С. 26–31.

6. Казарина А.Х. Предмет общего надзора // Законность. – 2004. – № 11. – С. 7–9.

7. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов // Актуальные проблемы прокурорской деятельности: курс лекций под ред. О.С. Капинус. – М., 2015. – С.12–13.

8. Головко И.И. К вопросу определения предмета деятельности прокурора по защите трудовых прав и свобод граждан в гражданском судопроизводстве // КриминалистЪ. – 2013. – № 1 (12). – С. 84–88.

9. Коршунова О.Н., Головко И.И. Предмет деятельности прокурора – новая категория или необходимость // Вестник Томского государственного университета. – 2017. – № 423. – С. 207–218.

10. Безрукавая Н.И. Проблемы правового регулирования участия прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях // Актуальные проблемы российского права. – 2017.– № 10. – С. 189 - 196.