Speaking of the Legal Regulation of the Institution of Judicial Normative Control in Administrative Legal Proceedings

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) ^[1] в главе 21 содержит нормы, регулирующие производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее будет рассматриваться институт оспаривания нормативных правовых актов, однако выводы с необходимыми изменениями могут быть применимы и к оспариванию актов, обладающих нормативными свойствами (статья 217.1 КАС РФ)). Деятельность суда по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов в литературе называют судебным нормоконтролем ^[2]. Данный вид судопроизводства ранее регулировался Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее – ГПК РФ) ^[3], однако после включения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в КАС РФ в качестве разновидности административного судопроизводства появилось большое количество особенностей, при этом отдельные проблемы по-прежнему остаются непроясненными.

Институт нормоконтроля можно рассматривать в узком смысле – как деятельность уполномоченных органов по проверке соответствия нормативного правового акта положениям, имеющим большую юридическую силу, и в широком смысле - как деятельность уполномоченных органов по проверке не только нормативных правовых актов, но и ненормативных правовых актов, правовых процедур, действий правового характера ^[4],^[5].

В литературе можно встретить и иное понимание нормоконтроля в узком и широком смысле – в зависимости от субъекта проверочной деятельности. В этом значении под нормоконтролем в узком смысле понимается нормоконтроль, осуществляемый судебными органами, в широком смысле – нормоконтроль, осуществляемый любыми уполномоченными органами ^[6]. Однако на наш взгляд, такое понимание не является верным, поскольку при толковании понятия нормоконтроля по объему следует исходить из его сущностных признаков, то есть рассматривать предмет проверочной деятельности. В зависимости от субъекта проверочной деятельности можно выделять уже конкретные виды нормоконтроля, а именно судебный нормоконтроль и нормоконтроль, осуществляемый другими уполномоченными органами. В то же время данный вопрос, безусловно, остается дискуссионным.

В рамках настоящей статьи будет рассматриваться именно судебный нормоконтроль, т.е. деятельность судов по проверке нормативных правовых актов на предмет их соответствия правовым актам, имеющим большую юридическую силу (исходя из рассмотренного выше понимания нормоконтроля «в узком смысле»).

Судебный нормоконтроль также может быть классифицирован на виды по различным критериям. Данному вопросу уделялось достаточное внимание в литературе, а выбор классифицирующих признаков во многом обусловлен задачами исследования. В связи с этим остановимся на отдельных критериях, которые имеют отношение к рассматриваемой проблеме.

По субъекту, осуществляющему судебный нормоконтроль, следует выделить конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ, и контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами ^[7]. Эта классификация также может пересекаться с классификацией по «критерию оценки»^[8], поскольку суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют проверку правовых норм на соответствие закону, а Конституционный Суд РФ либо конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют проверку конституционности (на предмет соответствия Конституции РФ или конституции (уставу) субъекта РФ).

По форме контроля выделяют абстрактный и конкретный нормоконтроль, при этом некоторые авторы, в частности, С. В. Никитин, отождествляют данную классификацию с другой, именуя абстрактный контроль прямым или непосредственным, а конкретный – косвенным или опосредованным ^[9]. Такого же мнения придерживается Т. В. Паршина, разграничивая судебный нормоконтроль в зависимости от формы на два вида: непосредственный (абстрактный, целевой) и опосредованный (индивидуальный или инцидентный)^[10].

Вместе с тем представляется, что данные классификации имеют разные критерии.

Прямой нормоконтроль следует понимать как осуществляемый по делу, производство по которому возбуждено именно (непосредственно) в связи с применением оспариваемого нормативного правового акта, в то время как косвенный нормоконтроль осуществляется при рассмотрении дела, в рамках которого предметом требований является не оспаривание нормативного правового акта, а защита прав, свобод и законных интересов заявителя иным способом, но при этом такая защита требует проверки примененного или подлежащего применению акта на соответствие акту, имеющему большую юридическую силу. Так, если заявитель обжалует решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, основанных на незаконном нормативном правовом акте, то суд, установив при рассмотрении дела несоответствие такого акта акту большей юридической силы, принимает решение в соответствии с последним ^[11], при этом незаконный нормативный правовой акт не отменяется, так как это не входило в предмет требований.

Конституционной основой косвенного нормоконтроля выступает положение ч.2 статьи 120 Конституции РФ, закрепляющее, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Отсюда следует, что суд должен проверять законность применяемого акта при рассмотрении дела, даже непосредственно не связанного с оспариванием такого акта, если без такой проверки невозможна защита прав, свобод и законных интересов заявителя. Как указывает В. Б. Немцева, «суд вправе отказаться от применения незаконного нормативного акта, даже если он не был признан недействующим в установленном законом порядке» ^[12]. Такой контроль следует считать косвенным. Таким образом, критерием разграничения прямого и косвенного нормоконтроля будет выступать связь проводимой судом проверки с предметом заявленных требований. Важным последствием разграничения этих видов контроля выступает следующее. В рамках косвенного нормоконтроля не соответствующий закону нормативный правовой акт не подлежит применению в данном деле, но формально остается действующим для других лиц. В рамках прямого нормоконтроля не соответствующий закону нормативный правовой акт признается судом не действующим (ст. 216 КАС РФ) и не подлежит применению в правоотношениях со всеми субъектами. На данные отличия в последствиях обратил внимание Конституционный Суд РФ, указав, что в последнем случае нормативный правовой акт «исключается из системы правового регулирования» ^[13].

Теперь рассмотрим формы абстрактного и конкретного контроля с целью выявления классификационного критерия. Согласно одной из точек зрения, абстрактный нормоконтроль предполагает проверку нормативного правового акта вне связи с рассмотрением конкретного дела (соответственно, конкретный нормоконтроль всегда связан с рассмотрением конкретного дела). Указанное определение было дано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» ^[14]. Вместе с тем можно встретить и другие критерии разграничения: так, В. Жуйков понимает абстрактный нормоконтроль как осуществляемый в отрыве от защиты субъективных прав ^[15] , О. В. Брежнев – как право лиц обращаться в суд «безотносительно к применению оспариваемых актов» ^[16].

Иная позиция представлена в публикации доктора юридических наук А. В. Ильина, который подвергает критике вышеприведенную точку зрения, базирующуюся на критерии связи с конкретным делом, выводя на первый план критерий интереса: по мнению ученого, отличие абстрактного нормоконтроля от конкретного состоит в том, что в первом защищается интерес государства или общества «в поддержании правопорядка (удалении из системы права дефектных нормативных правовых актов)» ^[17]. В то время как в рамках осуществления конкретного нормоконтроля защищается именно частный интерес.

Представляется, что такой признак конкретного нормоконтроля, как связь с конкретным делом, характерен для конституционного судопроизводства по жалобам на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан, которое носит субсидиарный характер, т.е. условием обращения является нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого уже завершено в суде (ст. 97 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 3 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») ^[18].Вместе с тем мы считаем возможным присоединиться к приведенной выше точке зрения А. В. Ильина, добавив, что связь с конкретным делом не является универсальным критерием, поскольку является специфической особенностью нормоконтроля в конституционном судопроизводстве.

Таким образом, по нашему мнению, критерий разграничения абстрактного и конкретного нормоконтроля можно определить через предмет судебной деятельности: при абстрактном нормоконтроле осуществляется проверка законности нормативного правового акта в публичных интересах, при конкретном же нормоконтроле защищается частный интерес заявителя (иначе говоря, разрешается спор о субъективном публичном праве).

Подводя промежуточный итог, сделаем вывод о недопустимости отождествления классификации прямого и косвенного нормоконтроля с классификацией абстрактного и конкретного нормоконтроля (ввиду различных классификационных критериев).

В рамках производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в порядке Главы 21 КАС РФ суд осуществляет прямой нормоконтроль. При этом, анализируя нормы КАС РФ, нельзя не обратить внимание, что применительно к предложенному критерию разграничения форм абстрактного и конкретного нормоконтроля в положениях закона можно обнаружить признаки как той, так и другой формы.

Рассматривая причину возбуждения дела, заметим, что КАС РФ в 208 статье предоставляет право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части следующим лицам:

- в отношении которых применен этот акт;

- которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При этом сведения о том, какие именно права, свободы и законные интересы заявителя нарушаются, или о причинах, по которым заявитель считает, что существует угроза их нарушения, являются обязательным элементом административного искового заявления (пп.5 части 2 статьи 209 КАС РФ), причем отсутствие таких сведений «блокирует» право заявителя на судебную защиту, поскольку в соответствие с пп.3 части 1 статьи 128 КАС РФ отсутствие таких сведений является основанием для отказа в иске.

Иначе говоря, необходимой предпосылкой для оспаривания нормативных правовых актов является субъективная заинтересованность заявителя. Данное обстоятельство свидетельствует в пользу модели конкретного нормоконтроля (по критерию защиты частного интереса).

С точки зрения наличия у сторон распорядительных прав по делам об оспаривании нормативных правовых актов необходимо заметить, что при проверке законности в порядке абстрактного нормоконтроля предполагается, что у сторон отсутствуют распорядительные права ^[17]. Так, отказ истца от иска, признание иска ответчиком не являются основанием для прекращения производства по делу, а заключение мирового соглашения не допускается.

В действующем правовом регулировании в качестве одного из оснований прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может выступать отказ заявителя от своего требования, если при этом отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа (пп.2 части 2 статьи 214 КАС РФ). При этом полномочие суда прекратить производство по делу в этом случае сформулировано как его право, то есть остается на усмотрение суда. В отношении признании административного иска административным ответчиком такой оговорки нет. Однако из части 10 статьи 213 КАС РФ следует, что суд может, однако не обязан прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта при отказе от иска или признании иска. Таким образом, в обоих случаях вопрос о прекращении производства по делу решается судом по своему внутреннему убеждению. В таком регулировании можно выделить двойственное проявление (обеих форм): с одной стороны, отказ от иска или признание иска ответчиком не должны прекращать производство по делу, ведь суд должен в интересах правопорядка проверить нормативный правовой акт. С другой стороны, суд принимает отказ административного истца от иска только при отсутствии затрагиваемых публичных интересов. Понятие публичных интересов в данном контексте является достаточно оценочным. Полагаем, что под публичными интересами здесь должны пониматься интересы общества в целом, имеющие «характер общечеловеческий, доступный и присущий всем людям независимо от социального статуса» ^[19]. Не случайно приводится эта цитата, поскольку может возникнуть вопрос, являются ли публичными интересы определенной социальной группы. Норма пп. 2 части 2 статьи 214 КАС РФ устанавливает, что иные лица, полагающие свои права, свободы и законные интересы затронутыми или нарушенными, могут обратиться в суд и после отказа первого заявителя от иска. Это совершенно справедливо, ведь они могут иметь свой собственный интерес в рассмотрении дела. Однако не означает ли это, что суд должен трактовать понятие публичных интересов максимально широко, ведь если речь идет только о некой социальной группе, здесь еще не имеется признака публичности, поскольку иные лица не лишаются права на обращение в суд? Представляется, что исходя из принципа процессуальной экономии, ответ должен быть отрицательным. Тем не менее, судебная практика по применению данной нормы в части отклонения отказа административного истца от иска пока что не представлена. Можно заключить, что пока что суды склонны толковать это законоположение в узком смысле – что отказ истца не должен нарушать публичные интересы с точки зрения соблюдения законности.

Таким образом, представляется, что положения пп.2 части 2 статьи 214 КАС РФ и части 10 статьи 213 КАС РФ имеют двойственную природу и свидетельствуют о наличии в современном правовом регулировании признаков как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля, с предоставлением достаточно широких полномочий суду. Особенно интересно привести здесь для сравнения ранее действующую норму части 3 статьи 252 ГПК РФ, устанавливающей иное регулирование и предусматривавшей, что отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Как разъяснял Пленум Верховного Суда РФ в пункте 27 Постановления от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» ^[20], «согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо».

Как видно, ранее действующее регулирование полностью исключало распорядительные права сторон по делам об оспаривании нормативных правовых актов, что представляет собой яркий признак абстрактного нормоконтроля. Сегодня допускается отказ административного истца от иска при условии, что не нарушаются публичные интересы. Представляется, что решая вопрос о принятии признания иска административным ответчиком, суд также должен исходить из наличия или отсутствия публичных интересов, которые могут быть нарушены в результате признания иска. Однако соглашение о примирении сторон по данной категории дел в силу ч. 12 статьи 213 КАС РФ не допускается ни в каком случае. Таким образом, распорядительные права сторон ограничиваются, но все же не исключаются полностью, что свидетельствует об отходе законодателя от жестких принципов абстрактного нормоконтроля.

Следующий параметр, свидетельствующий о склонности законодателя к определенной форме нормоконтроля - объем проверки судом нормативного правового акта. Если говорить о проверке законности (абстрактный нормоконтроль), то суд должен проверять нормативный правовой акт в полном объеме. Если говорить о защите частного интереса (конкретный нормоконтроль), то суд должен проверять нормативный правовой акт только в пределах требований заявителя. П. 7 статьи 213 КАС РФ недвусмысленно закрепляет необходимость всесторонней проверки, устанавливая, что суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 статьи 213 (устанавливающей как раз требования о проверке законности), в полном объеме. На данное положение закона сослался Верховный Суд РФ, отмечая, что при производстве об оспаривании нормативного правового акта в административном судопроизводстве суд осуществляет именно абстрактный нормоконтроль ^[21]. Однако из анализа судебных актов ^[21] - ^[26] следует, что понятие абстрактного нормоконтроля употребляется Верховным Судом РФ для разграничения процедуры проверки законности нормативных правовых актов и процедуры проверки законности решений или действий (бездействия) уполномоченных органов (ненормативных актов) (Верховный Суд РФ акцентирует внимание, что незаконность решений или действий (бездействия) органов еще не означает незаконность нормативных правовых актов, на которых они основаны). В рамках первой процедуры суд не исследует вопросы факта, если это не относится к законности самого нормативного правового акта. Последний вывод также подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, который указал, что специфика предмета рассмотрения по таким делам состоит в том, что судом исследуются вопросы права, а не факта ^[27].

На основании проведенного исследования представляется возможным сделать следующие выводы.

1) Критерием разграничения судебного нормоконтроля на прямой и косвенный выступает связь проводимой судом проверки с предметом заявленных требований (проводится ли нормоконтроль в связи с оспариванием нормативного правового акта или в связи с защитой прав в иной процедуре); критерий же разграничения судебного нормоконтроля на абстрактный и конкретный - предмет судебной деятельности (это, соответственно, проверка законности акта в публичных интересах или защита частного интереса заявителя). Таким образом, данные классификации различны, и периодически наблюдамое в научных публикациях отождествление прямого нормоконтроля с абстрактным, а косвенного – с конкретным не является, на наш взгляд, правильным.

2) Верховный Суд РФ в своих судебных актах констатирует, что производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется в порядке именно абстрактного нормоконтроля. Тем не менее, применительно к предложенному критерию разграничения абстрактного и конкретного нормоконтроля в нормах КАС РФ можно обнаружить признаки обеих форм нормоконтроля – как абстрактного, так и конкретного.