Regularities in the formation of the planning structure of territorial zones in largest cities

Введение.

С начала ХХ века зонирование территорий в градостроительстве является основным инструментом для определения вида использования территорий. Наиболее известны виды зонирования: функциональное зонирование и градостроительное зонирование.

Функциональное зонирование - исторически наиболее известный тип зонирования. Оно определяет функциональное назначение той или иной территории. Функциональные зоны, определяются генеральным планом поселения, в составе которого выполняется карта функционального использования территорий (наносятся границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон); на основе данной карты выполняется и карта градостроительного зонирования. Функциональные зоны, определяемые генеральным планом поселения, подчиняется определённым закономерностям, отражающим различные аспекты формирование поселения. В частности, количество зон, возможные территориальные соотношения зон, взаиморазмещение и т.д. В практике градостроительного проектирования количество функциональных зон на территории поселения чаще всего ограничивается девятью зонами, а при известной детализации жилых и производственных зон их число может достигать 15-ти – 16-ти. В то время как площади функциональных зон сохраняют постоянную долю относительно площади всего поселения (в структуре жилых территорий) от 25% (Уфа, Пермь) до 39-56% (Омск, Смоленск); производственные зоны от 22% (Уфа) до 15% (Пермь); общественно-деловые зоны от 16% (Уфа) до 25% (Омск, Тюмень), что согласуется с данными наших предыдущих исследований ^[1].

Градостроительное зонирование введено в градостроительную практику Градостроительным Кодексом Российской Федерации (далее ГрК РФ) 1998 года. На сегодня известны три вида зонирования: градостроительное, функциональное и территориальное. Рассмотрим подробнее каждое из них. Градостроительное зонирование определяет правовой режим, действующий на определенной территоррии в соотвествии с которым осуществляется градостроительная деятельность ^[2]. Градостроительное зонирование включает два важнейших с точки зрения градостроительной деятельности аспекта: во-первых, зонирование как деление территории на функциональные зоны с определением основного назначения и градостроительных ограничений использования установленных зон; во-вторых, как правовое зонирование, когда субъекты градостроительной деятельности – инвесторы, население, органы местного самоуправления и государственного управления получают «правила игры» на территориях, реализованные через конкретный набор видов разрешённого использования и правил, по которым данные виды могут быть выбраны инвестором самостоятельно. Более того, ГрК РФ ставит задачу создания благоприятных «условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» (ст.30 ГрК РФ) ^[3].

Градостроительное зонирование в части определения территориальных зон имеет много общего с функциональным зонированием территорий поселений. Если сравнить рекомендуемый перечень территориальных зон, приведённый в части 1 статьи 35 ГрК РФ, с рекомендуемым перечнем функциональных зон, определяемых генеральными планами поселений, приведённым в Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов ^[4], то из приведённых 9-ти в первом случае и 8-ми во втором совпадают 7 групп зон. Собственно, зонирование по видам назначения территорий в границах населённого пункта определяется как функциональным, так и градостроительным зонированием. Функциональные зоны, определяются генеральным планом поселения, в составе которого выполняется карта функционального использования территорий (наносятся границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон); на основе данной карты выполняется и карта градостроительного зонирования. Однако карты градостроительного зонирования в значительной степени отличаются от карт функционального зонирования. На рисунках 1 и 2 показаны разные типы зонирования для одной и той же территории. На рисунке 1 показан фрагмент из 12 функциональных зон генерального плана г.Екатеринбурга ^[5]. На рисунке 2 показан фрагмент из 35 градостроительных зон Правил землепользования и застройки г.Екатеринбурга ^[6].

Менее распространено территориальное зонирование. Территориальные зоны как особый вид организации и представления территорий городов в отечественном градостроительстве также появились с принятием первого Градостроительного кодекса Российской Федерации в 1998 году. Именно тогда в градостроительной практике появилась необходимость формирования территориальных зон, определения их границ и назначения градостроительных регламентов. Тогда же были определены основные принципы их формирования: а) территориальные зоны формируются на основе генерального плана городского или сельского поселения, либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); б) при назначении учитываются красные линии, естественные границы природных объектов, границы земельных участков и иные границы для определения границ территориальных зон и в) для каждой зоны устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны (cт. 39 ГрК РФ ред. 1998 г. ^[2]). В дальнейшем данные положения были уточнены. В частности, при формировании территориальной зоны должно учитываться и современное использование территорий, однако ключевые моменты остаются неизменными. Территориальные зоны можно рассматривать как набор градостроительных зон, объединенных общими видами использования земельных участков и, в дальнейшем, объектов капитального строительства.

Градостроительный кодекс дает определение термина «вид разрешенного использования» в ст. 39 п.1 ^[3], согласно которой разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства подразделяется на три категории: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. В подзаконных актах список видов разрешенного использования конкретизируется в подзаконных актах ^[7]. Таким образом, вид разрешенного использования является способом классификации экономической активности, происходящей на территории. А объединение градостроительных зон по признаку общности видов экономической эффективности (единых видов использования) в территориальные зоны делает последние мощным средством анализа инвестиционных процессов и экономической активности на территории. Кроме того, территориальные зоны являются средством анализа функционально-планировочной структуры города и направлений развития городского каркаса. Целью настоящей статьи является демонстрация важности изучения территориальных зон с точки зрения планировочной структуры города, формирования его каркаса и территориального распределения инвестиционной активности.

Связь между различными видами зонирования носит достаточно сложный характер. Градостроительный кодекс предусмотрел возможность формирования групп территориальных зон с разными видами использования земельных участков в рамках одной функциональной зоны, предусмотренной документами территориального планирования. Сравнивая рисунки 1 и 2 можно убедиться, что, например, для функциональной зоны «жилая застройка» может быть сформировано четыре и более территориальные зоны. Для функциональной зоны «общественно-деловая» может быть сформировано три и более зон. Кроме того, согласно ст.34 ГрК РФ, в пределах одной территориальной зоны должна быть обеспечена возможность сочетания различных видов существующего и планируемого использования земельных участков. В этой связи размещение и конфигурация территориальных зон будут зависеть и от наличия в границах зоны участков с видами использования, которые должны быть сохранены и/или применены на данных участках. Сложная взаимосвязь градостроительных зон учитывалась при разработке методики исследования.

Методика исследования

Выше уже отмечалось сложный харктер связей между различными типами зонирования. Анализ положений ГрК РФ, рекомендаций по подготовке правил землепользования и застройки, подготовленных ИПТ «Град» (г.Омск) ^[8] и других материалов, показывает, что градостроительные зоны формируются по следующим принципам:

• выделение территории по одному наиболее развитому основному виду использования (жилая, промышленная, рекреационная, зона с/х использования) или по нескольким сходным видам использования недвижимости (общественно-деловая);
• дополнение ведущего основного вида использования (ведущих видов) видами использования, предпочтительными для развития на данной территории, и отнесение этих видов к основным;
• определение для данной территории видов использования, которые могли бы развиваться, но не желательны и отнесение их к условно разрешённым видам использования.

Для задачи определения территориальных зон необходимо пройти данную последовательность шагов в обратном порядке:

• выделить основные функциональные зоны согласно генеральному плану;
• выделить в используемых земельных участках, принадлежащих различным градостроительным зонам основной вид разрешенного использования;
• сгруппировать земельные участки территории, принадлежащие градостроительным зонам с одинаковыми видами использования в территориальную зону;
• сформировать разные территориальные зоны, отличающиеся видами разрешённого использования.

Результаты

Авторами были проанализированы документы территориального планирования для крупнейших городов Урала: Екатеринбурга ^[5,6], Перми ^[9], Челябинска ^[10] и Уфы ^[11]. В целом выявлено следующее.

1. Для территориальных зон группы «жилые зоны» наиболее характерны основные виды использования «жилая застройка», дифференцированная по типу зоны (индивидуальная малоэтажная, среднеэтажная, многоэтажная), а также детские сады, школы и иные объекты дошкольного воспитания и общего образования. Причём данный перечень совпадает в большинстве муниципальных образований (крупнейших городах). В территориальные жилые зоны могут включаться и такие виды использования как торговля, аптеки, гостиницы, общежития, объекты обслуживания, предприятия общественного питания и т.д. При этом данные виды использования могут присутствовать как в перечне основных видов разрешённого использования, так и в условно разрешённых видах использования.

2. Территориальные зоны группы «(центральные) общественно-деловые зоны» (далее - ОДЗ) в муниципалитетах в целом организуются по принципу выделения комплексных (смешанных) зон и специализированных общественно-деловых зон. При этом, если типы специализированных общественно-деловых зон в разных муниципалитетах в целом совпадают, то комплексные зоны в разных муниципалитетах устанавливаются по разным принципам: от единой комплексной зоны с включения в неё всех видов использования, относящихся к общественно-деловым (Челябинск), до дифференциации таких комплексных зон по уровню обслуживания населения (Екатеринбург). Разница в видах использования, включённых в комплексные ОДЗ, заключается во включении или не включении в основные виды разрешённого использования отдельных видов, не характерных для ОДЗ, например, детских дошкольных учреждений и общеобразовательных школ (Екатеринбург, Пермь) и т.д.

3. Группы производственных территориальных зон практически везде базируются на обобщённых промышленных видах использования и разделяются по показателям степени опасности производственных объектов. При этом, практически все виды производственной деятельности концентрируются, как правило, в границах территорий производственных зон.

Анализ размещения территориальных зон в плане населённого пункта/города, представленный на рисунках 3-6, показывает следующие общие особенности:

• в целом размещение территориальных зон повторяет размещение функциональных зон, принятое в документах территориального планирования – генеральных планах поселений;
• общественно-деловые территориальные зоны концентрируются в центральной части населённого пункта, что соответствует территориям общегородского центра и теории формирования таких центров в городах; при этом наблюдается наличие общественно-деловых зон и в периферийных районах как следствие формирования специализированных центров в городах;
• территориальные жилые зоны преимущественно занимают как срединные, так и периферийные зоны городов и связаны с наличием и планируемым размещением жилых районов; при этом преобладают жилые зоны застройки свыше 5 – 9 этажей при одновременном сохранении крупных территорий существующего и планирующегося размещения малоэтажной индивидуальной и, в некоторых случаях, «коттеджной» застройки;
• территориальные производственные зоны чаще встречаются так же в срединных и периферийных зонах городов, что, как правило, отражает сложившееся функциональное зонирование; второй особенностью формирование производственных зон является их территориальное тяготение к территориальным зонам транспортной инфраструктуры;
• территориальные рекреационные зоны размещаются, как правило, в границах крупных лесных массивов и озеленённых территорий, располагающихся в границах города;
• специальные территориальные зоны встречаются в периферийной зоне городов.

При этом общие особенности дополняются особенностями, характерными только для каждого конкретного населённого пункта/города. Сравнение карт градостроительного зонирования разных МО показывает, что при совпадении общих особенностей размещения территориальных зон, указанных выше, наблюдаются морфологические отличия как в размещении, так и в конфигурации отдельных типов зон.

Наиболее ярко различия проявляются в конфигурации и размещении территориальных общественно-деловых зон (ОДЗ). Как отмечалось выше, в практике градостроительного зонирования ОДЗ (или «центральные зоны) представлены двумя общими типами: комплексными и специализированными. Комплексные ОДЗ формируются в пределах существующего общегородского центра и, в ряде случаев, в центрах крупных планировочных районов (Пермь, Челябинск). Специализированные приурочены к территориям специализированных центров. При этом в ряде крупных и крупнейших городов комплексные ОДЗ представлены двумя типами - общественно-деловые зоны городского центра и общественно-деловые зоны местного значения (Екатеринбург, Пермь). В последнем случае вместо одной универсальной зоны появляются две, позволяющие более точно определить границы территорий, различающиеся по уровню обслуживания населения. Такая градация комплексных ОДЗ меняет и карту градостроительного зонирования. Кроме центрального ядра комплексной общественно-деловой зоны городского центра появляются дополнительные участки комплексных ОДЗ, в том числе линейные, расположенные вдоль основных магистральных улиц города и районов. Что показано на рисунках 7 и 8.

Включение в карты градостроительного зонирования только одной комплексной общественно-деловые зоны городского центра формирует иную территориальную структуру зон. Так для карты градостроительного зонирования не характерны линейные территориальные зоны и формируются узловые структуры ОДЗ. Что показано на рисунке 9.

Обсуждение результатов

В методике исследования было описано, что процесс построения территориальных зон происходит путем объединения земельных участков с одинаковыми видами использования, т.е идет «снизу-вверх», поэтому он должен рассматриваться как метод мониторинга для традиционных процессов градостроительного проектирования, идущих путем дробления функциональных зон, т.е. «сверху-вниз». Соответственно, и объяснение результатов должно происходить исходя из особенностей поведения владельцев земельных участков (собственников и инвесторов). Проведенный анализ показывает тенденцию к преобладанию концентрации инвестиций в сферы коммерческого жилищного и общественно-делового строительства при одновременном понижении интереса к территориям производственной ориентации. А строительство общественно-деловых объектов ориентировано в основном на офисно-торговые объекты. Указанное обстоятельство является следствием территориальной концентрации инвестиционных процессов в центральной части городов и ослаблением инвестиционных процессов на периферии. Данный эффект согласуется с проведенным ранее исследованием плотности общественно-деловых объектов ^[11].

Анализ планировочных особенностей формирования территориальных зон при градостроительном зонировании территорий крупнейших городов показывает, что территориальные зоны, определяемые градостроительным зонированием, в целом совпадают с функциональными зонами, предусмотренными документами территориального планирования. Однако, количество территориальных зон в населённых пунктах значительно больше, чем функциональных, а их размещение (границы) отличаются от границ функциональных зон. Что указывает на большее разнообразие поведения и мотивов собственников земельных участков и инвесторов, чем предполагали проектировщики при назначении функциональных зон.

Формирование ядерных и линейных территориальных ОДЗ может свидетельствовать о следующем ^[12].

1. Если муниципалитеты в своей работе предусматривают активное формирование зон обслуживания населения и развития бизнеса вдоль магистральной улично-дорожной сети, то в картах градостроительного зонирования появляются комплексные ОДЗ линейного типа. Если муниципалитеты стремятся к формированию развитых комплексных центров обслуживания населения, то в картах градостроительного зонирования появляются комплексные ОДЗ узлового типа.
2. Поскольку градостроительное зонирование отражает не только планируемое развитие поселений, но и сложившееся использование территорий, комплексные ОДЗ линейного типа, формирующиеся вдоль магистральной улично-дорожной сети, могут отражать степень формирования функционально-планировочного каркаса города или планируемое целенаправленное формирование такого каркаса.
3. Одной из особенностей планировочной организации территориальных зон является то, что наблюдаются и отличия как в размещении, так и в конфигурации отдельных типов зон. Наиболее ярко они проявляются в конфигурации и размещении территориальных общественно-деловых зон (ОДЗ). Кроме центрального ядра комплексной общественно-деловой зоны городского центра в ряде случаев формируются дополнительные участки комплексных ОДЗ, в том числе линейные, расположенные вдоль основных магистральных улиц города и районов. Последнее может свидетельствовать о степени формирования функционально-планировочного каркаса города или о планируемом в поселении целенаправленном формировании такого каркаса.

Заключение

Предметом настоящей статьи было изучение планировочной структуры территориальных зон крупных и крупнейших городов Урала. В ходе исследования была показана важность изучения территориальных зон как средства формирования планировочного каркаса города и как средства для изучения поведения собственников земельных участков и инвесторов.