The Liberal Intergovernmental Approach in the Context of Modern Regional Studies by the example of Latin America

К началу нового тысячелетия дисциплина региональных исследований претерпела интенсивное развитие. Пройдя путь от изначальной узости предмета исследования в эпоху концентрации на вопросах безопасности и военно–политических блоков 1950-х гг. и пережив период концентрации на западноевропейском интеграционном проекте 1960–1970-х гг., она утратила фиксацию на структурном следовании евроинтеграции и полностью открылась миру в 1980–1990-е гг., вступив в период «нового регионализма». В современной регионалистике присутствуют исследования практически каждого региона мира и процессов, происходящих в них; предлагаются также альтернативные видения составов и динамик регионов, что лишь добавляет данному научному направлению энергии и актуальности.

Однако общая основа и теоретика региональных исследований и сравнительного регионализма остаётся во многом классической, уходя корнями в период основания и первичного развития Европейского экономического сообщества. Теории, возникшие тогда вокруг нового в мировой политике, экономике и межгосударственных отношениях явления — региональной интеграции — применяются и сегодня как в отношении к изначальному объекту исследования в лице Европейского союза, так и к иным региональным проектам и объединениям различного рода. Данные теории, в свою очередь, основываются на предшествующих им более общих исследованиях взаимодействия между государствами как таковыми и теоретике форм правления и институтов межгосударственных отношений. Последующие стадии развития дисциплины в целом состояли в расширении состава объектов исследования и применения уже существовавшей теоретической базы.

Данная ситуация поднимает вопрос о сочетаемости теорий середины ХХ в. и современных реалий частей света, которые на момент их разработки даже не фигурировали в качестве возможных объектов их приложения. Практика региональных объединений как интеграционного характера, так и иных видов со времён изначального распространения в мире масштабных межгосударственных объединений и проектов, также постоянно развивалась, причём в каждой части света она имела собственную специфику и подчинялась эндемичным закономерностям развития и условиям существования. Сама история доказывает правоту когда-то казавшихся новаторскими идей «нового регионализма» о неприемлемости изучения только западноевропейского регионального опыта и об успешном развитии региональных организаций и институтов в мире, среди которых Европейский союз является лишь одним из множества успешных частных примеров глобального по своей сути явления ^[4].

Подобные сомнения небезосновательны — следуя данным утверждениям, ставшим сегодня аксиоматичными, опыт Западной Европы есть лишь частное явление регионализма, существующее в эндемичных для своего региона условиях и развившееся для адаптации к ним на основе популярных в Европе концепций и идей. Основные теории межгосударственных региональных организаций и интеграции были созданы во многом на основе европейского проекта для объяснения и теоретизации хода его же развития, что несёт в себе риск фиксации на его специфике. Этот элемент присутствует, в частности, в теориях и подходах, большое внимание уделяющих формальной институционализации, легализму, организационной наднациональности и идее «размывания» государств и делегирования суверенитета наднациональным органам ^[15] — чертам, присущим Европейскому союзу, но редко встречающимся за его пределами.

При этом в современном мире исследования явлений интеграции и регионализма обрели беспрецедентную в своей истории важность и актуальность. Сегодня именно в региональных проектах находится главный импульс развития как мировой экономики, так и политической сферы. В подобных условиях научному сообществу необходимо иметь в своём распоряжении развитый, широко применимый теоретический аппарат для понимания закономерностей и правильного объяснения складывающихся ситуаций, без которого невозможно сделать точные прогнозы даже на ближайшие несколько лет и прийти к правильным выводам из опыта практической работы существующих организаций.

Наиболее ярким примером регионализма на сегодняшний день представляется Латинская Америка. Этот регион являет собой количественно богатое и разнообразное поле для исследований: в Латинской Америке успешно функционирует более 15 различного рода региональных объединений и проектов, принимающих формы от институционализированных слитных экономических пространств свободного передвижения товаров и лиц до аморфных объединений общерегионального масштаба, посвящённых организации широкоформатных консультативных саммитов. Каждая страна региона входит сразу в несколько различных организаций, создавая сложную сеть частично пересекающихся проектов, общей целью которых всё же остаётся укрепление регионализации Латинской Америки и реализация собственного потенциала стран–участниц. В последние два десятилетия латиноамериканский регион пережил период бурного развития регионализма — управляемых, осознанных региональных процессов, воплощённых в существующих и вновь созданных проектах региональных и субрегиональных организаций и углубления взаимодействия между ними ^[8].

Главной отличительной чертой латиноамериканского регионализма является его межправительственный и межгосударственный характер. С момента своего зарождения в 1950–60-х гг. ХХ в. и по сей день все латиноамериканские проекты как общерегионалистического, так и интеграционного типа создавались по иному пути, нежели западноевропейские. Латиноамериканский регион, однажды отказавшись от «наднационального» пути, предложенного С. Боливаром в 1826 г. как конфедерация бывших колоний с единой армией, общим парламентом и экономической интегрированностью, избрал путь приверженности национальному государству и государствоцентричной политике. Со временем именно прочное, независимое, способное отстоять свои интересы государство стало идеалом для большинства народов региона; подобный взгляд на институт государства лишь укрепил территориальные конфликты и гражданские войны XIX–ХХ вв. и поспособствовал превращению их «северного соседа», США, в гегемоническую сверхдержаву, нередко пытающуюся навязать остальным странам полушария свою волю. Сложившиеся таким образом условия оставляют мало пространства для наднациональных начинаний, но при этом отнюдь не исключают регионализации — между национальными государствами продолжаются активные торговые, политические, культурные и иные контакты, а экономическая интеграция остаётся привлекательной. Происходят они, однако, не путём «размывания» государств или создания «надстройки» органов общерегиональной власти и регулирования; они являются результатом межправительственных соглашений, устанавливающих между государствами–участниками соответствующий режим отношений, будь то зоны совместного экономического развития, формат таможенного союза или парламентская ассамблея. Эти режимы функционируют согласно межправительственным договорам, в то время как организации, учреждающиеся как воплощение этих мер и общее название объединённого пространства, не имеют наднациональных полномочий и функционируют только при наличии соответствующего согласия со стороны суверенных стран–участниц. Подобный формат отличается большей гибкостью и возможностью внесения изменений в уже созданные организации без необходимости практически заново воссоздавать их, а также органичного углубления сотрудничества и перехода к иным формам экономической интеграции. Также Латинская Америка содержит примеры успешных интеграционных объединений всех ныне существующих уровней (от зон свободной торговли до высокоинтегрированного экономического и валютного союза), которые были сформированы на межгосударственной основе; среди них отсутствует идея необходимости переходов к другим, более близко интегрированным формам, не продиктованных очевидной выгодой для участвующих в них стран.

Этот опыт носит высокую важность как научно-теоретического, так и практического характера. Дополнительную полезность и актуальность обобщению и систематизации опыта Латинской Америки в сфере регионализма, в частности, для российских исследователей, придаёт схожесть региональных латиноамериканских условий с особенностями евразийского пространства. Как интеграционные проекты, такие как Евразийский экономический союз и китайская инициатива «нового Шёлкового пути», так и проекты в сфере безопасности (ОДКБ, Шанхайская организация сотрудничества) и иные начинания в Евразии также производятся на подобных латиноамериканским основах примата государственных акторов, договорного, переговорного способа достижения соглашений и формирования инициатив и малоприемлемости для стран региона наднациональности, ослабления государства и делегирования суверенитета. Также схожую по важности роль в обоих регионах играют внутригосударственные экономические субъекты с трансграничными и экспортными интересами. Наконец, близок к латиноамериканской модели регионализма и евразийский подход к созданию не одной комплексной организации, а отдельных специализированных сообществ, объединяемых одновременным членством в них, но посвящённых своим профильным сферам в частности.

Однако приведённая региональная специфика серьёзно отличает латиноамериканские реалии от эмпирического базиса Западной Европы, на основе которого формировалась большая часть теоретического фундамента исследований региональных и интеграционных процессов, что выводит на первый план вопрос о пригодности существующего теоретического фундамента, поскольку без опоры на теорию анализ и систематизация латиноамериканского опыта представляется практически невозможной. Таким образом актуальным вопросом становится нахождение подходящего базового подхода, который позволил бы эффективно работать с латиноамериканским опытом и подобным ему случаями регионализма.

Среди общетеоретических разработок, оформившихся на базе западноевропейского опыта, наиболее отвлечённым от сугубо западноевропейского опыта и универсально применимым к различным формам регионализма представляется либеральный межправительственный подход Эндрю Моравчика. Во многом данный подход, возникший в 1970-е гг., предвосхитил возникшие несколько позже идеи нового регионализма: уже тогда либеральный межправительственный подход отрицал «образцовость» Европейского экономического сообщества и считал его обычной международной организацией, говорил о выработке государствами общих позиций и режимов деятельности путём соглашения вместо размывания и наднациональности, и постулировал волю и интерес государств, а не формат самого процесса, в качестве движущей силы интеграции. Данные волю и интерес ЛМП определяет как выражение интересов внутригосударственных групп через властные структуры, которые при этом остаются «неразмытыми», сохраняя суверенитет и главную роль в происходящих процессах. Решения по региональным инициативам, согласно ЛМП, принимаются странами по результатам переговоров и имеют два измерения – минимально приемлемые и целевые, наиболее удовлетворительные; при необходимости для достижения наиболее удовлетворительного положения государства соглашаются сначала на минимально приемлемые, после чего совместно работают над дальнейшим развитием созданного объединения. Интеграция, с точки зрения ЛМП, осуществляется странами для переведения процессов и удобных достигнутых режимов в постоянную форму и снятия необходимости действовать Ad hoc. Западноевропейскую интеграцию, в частности, Э. Моравчик оценил как рациональный выбор государств-участников, сделанный в насущных условиях их существования и положения в международной системе, в интересах основных для этих стран экономических субъектов и для создания институтов обеспечения межгосударственных договорённостей ^[18].

Либеральный межправительственный подход отличается от большинства изначальных взглядов на вопросы интеграции, которые отдавали доминирующую роль идеям стирания государственных границ и идентичностей и ослабления национального уровня в пользу наднациональных органов, добровольной передачи в ведение наднациональных институтов целых сфер государственной политики и жизнедеятельности. Эти меры выглядели для послевоенной Западной Европы как способ ослабить национальные государства, которые воспринимались в качестве причины Второй Мировой войны, и связать их в единое целое, как была связана в рамках Европейского объединения угля и стали тяжёлая промышленность Западной Германии, Франции, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга, что представлялось государственным деятелям 1950-х гг. в качестве способа избежать ремилитаризации и односторонних военных приготовлений; идеалисты и идеологи предполагали, что народы Западной Европы вскоре перестанут чувствовать себя гражданами отдельных стран и перенесут свою лояльность на наднациональный, общеевропейский уровень ^[19]. ЛМП возник во многом как осмысление провала данных ожиданий и начала периода «евросклероза», отказа европейских стран от форсированной десуверенизации и отстаивания ими национальных интересов в рамках интеграционных инициатив. Он дал теоретическое обоснование подобному поведению, используя в качестве основы теории рационального выбора, переговоров, рационального (в отличие от транснационального) институционализма и теорию режимов ^[18].

Именно эта особенность выгодно отличает либеральный межправительственный подход от теорий, произошедших от межвоенной школы функционализма, таких как неофункционализм. С точки зрения традиционной теоретики международных отношений, от которой в конечном итоге и произошла теоретическая база региональных исследований, либеральный межправительственный подход является гибридным, концептуально схожим с современными теориями неореализма, которые сохраняют приоритетную роль и инициативу в международных отношениях за государствами и не признают их «размывания», но допускают влияние негосударственных сил, а также создание межгосударственных институтов и их эффективной работы. Помимо прочего, это делает ЛМП применимым не только к формуле европейской интеграции, но и ко многим другим формам региональных организаций самых разных направленностей, вне зависимости от их конкретной структуры или формата деятельности. В связи с этим он остаётся вполне применимым как теоретический аппарат для исследований широкого спектра региональных процессов на современном этапе.

Ввиду указанных особенностей либеральный межправительственный подход, будучи наиболее независимым от эндемичных для Европы черт регионализма и стремясь описать факторы мотивации и логику региональных процессов в нейтральном, не находящемся в жёсткой связи с их формами ключе, представляется вполне применимым не только ко служившим материалом его изначального формирования европейским интеграционным канонам, но и к случаю регионализма латиноамериканского региона. Для доказательства данной гипотезы следует произвести сличение ранее упоминавшихся реалий Латинской Америки с гипотезами либерального межправительственного подхода.

Наблюдаемые в современной Латинской Америке условия на практике демонстрируют именно те черты, о которых говорит ЛМП. Доминантой в процессе развития регионализма в ней является переговорный торг между государствами, нацеленный на повышение экономической выгоды и конкурентных преимуществ и основанный на прагматических началах. В результате достигнутых договорённостей создаются международные региональные и субрегиональные режимы, оформляемые в виде организаций в составе договорившихся сторон, чьи институциональные органы осуществляют поддержку их функционирования, но не имеющие наднациональной власти над странами–участницами. Страны достаточно свободны в своём участии в региональных инициативах и не обязываются подчиняться легальным и юридическим нормам вне добровольно принятых договорных обязательств и ограничений, в связи с чем нередки случаи многолетнего переговорного торга за выгодные условия; в рамках латиноамериканского регионализма были созданы также и судебные инстанции, но они привлекаются к решению юридических вопросов по отдельным запросам и не имеют самостоятельных властных полномочий вне таковых, в то время как вопросы юридического соответствия законодательных сфер разных стран решаются путём их добровольной гармонизации ^[9]. В латиноамериканских интеграционных объединениях в частности, и в латиноамериканском регионализме в целом, безусловно преобладает именно государствоцентричное начало. При этом, будучи целостными и не склонными к делегации суверенитета единицами, государства действуют на региональном уровне как выразители суммы интересов внутренних сил, в особенности экономических хозяйствующих субъектов, и практически воплощают их в специализированных, не стремящихся к жёсткому следованию абстрактным форматам инициативах, таких как зоны совместного экономического развития в приграничных районах Амазонского бассейна и избирательный подход к сферам экономической интеграции в ведущих субрегиональных блоках. При возникновении острых разногласий страны могут предпринять меры по выходу из региональных объединений, которые при этом не приводят к их краху; в случае выработки разрешающих разногласия договорённостей или изменения политической ситуации латиноамериканские страны также могут восстановить своё членство – примером таких действий служит история Андского сообщества наций. Государства региона действуют в общем соответствии с теориями рационального выбора, в то время как создаваемые ими режимы межгосударственных взаимодействий, упорядочения жизнедеятельности и способствования разрешению конфликтов соответствуют теории режимов – одним из главных опор ЛМП. В работах, посвящённых латиноамериканскому региону, нередко встречаются тезисы о «нестандартности» или «нетипичности» его региональных инициатив. Однако взгляд либерального межправительственного подхода, не предписывающий жёстких рамок для форм, которые могут принимать региональные проекты, и предполагающий, что государства сами выбирают подходящие для себя аспекты и форматы сотрудничества в рамках переговоров и торга, позволяет говорить как раз о естественности выбора латиноамериканскими странами подходящих именно им путей регионализма и интеграции, не обязанных сличаться с существующими в иных частях света при иных условиях создания и функционирования организациями.

Таким образом, опыт Латинской Америки представляется совместимым с принципами либерального межправительственного подхода. В свою очередь, применимость ЛМП для объяснения и понимания современных латиноамериканских реалий доказывает тезис о его пригодности для региональных исследований на современном этапе. Это позволяет говорить о возможности его использования для разработки опыта региональных процессов также и в иных частях земного шара, предоставляя, таким образом, пригодный для современности и вполне соответствующий принципам «нового регионализма» и уникальности каждого региона теоретический базис. Условия нового регионализма, предполагающего необходимость учёта региональной специфики и страноведческих знаний для чёткого понимания объектов его изучения вступают с ЛМП в синергическую связь, что позволяет оценить либеральный межправительственный подход как пригодный для исследований, проводимых в русле современного нового регионализма.

Несомненно, что обстановка времён возникновения ЛМП отличается от современной. Претерпели развитие как взгляды научного сообщества на региональные процессы и интеграционные объединения, так и на международные организации, в качестве варианта которых Э. Моравчик воспринимал европейские начинания. Предвосхитив возросшую роль внутригосударственных интересов, в особенности крупных экономических субъектов, ЛМП тем не менее не мог предугадать отделения транснациональных корпораций от государств их регистрации и обретения ими статуса ограниченных негосударственных акторов не только на мировом рынке, но и в международной политике. В связи с этим представляется вполне возможной органическая модификация ЛМП с применением сетевого подхода и, по необходимости, иных специальных инструментов, которая не нарушала бы его принципов и при этом позволяла бы использовать его для теоретического осмысления опыта иных регионов мира. Однако при этом неизменными остаются основы межгосударственных отношений и концепций кооперации и координации в экономической, политической и иных сферах, закономерности функционирования государства как института и выработки государственной политики. Во многом благодаря опоре на эти константы, а не на специфичные форматы интеграции, либеральный межправительственный подход доказывает свою актуальность и сегодня.

Исследования неевропейских региональных проектов крайне нуждаются в базовом, предметном основании, который предлагает ЛМП. Практика мирового регионализма на всём протяжении его наблюдаемой истории показывает большую заинтересованность во взаимном сотрудничестве и построении общих институтов, которая при этом редко приводит к созданию наднациональных органов и ослаблению государственного суверенитета. Большинство региональных инициатив в мире функционирует именно на межправительственной, а не наднациональной основе; как правило, даже межгосударственные механизмы «сверки часов» и гармонизации повестки дня не имеют обязательной юридической силы, но нуждаются в ратификации со стороны государств–участников, что фактически делает их «режимами выработки общих политических позиций». Опыт таких организаций и режимов, как представляется, необходимо анализировать с теоретических позиций, которые воспринимают их в качестве естественных, а не ошибочных, и способны объяснить закономерности их возникновения и деятельности. Среди существующих основных теоретических подходов этим требованиям наиболее точно отвечает именно ЛМП.

В последние годы количество самых разных исследований как страноведческой, так и регионалистской направленности как в России, так и за рубежом возросло. Однако российские исследования в основном концентрируются на ближнем зарубежье — странах бывшего СССР, Европе и Азии, что отвечает запросу на актуальные для интересов России направления. Зарубежные (западные) исследователи, в свою очередь, большую часть внимания уделяют регионам Восточной и Юго-Восточной Азии, в более широком понимании — Азиатско–Тихоокеанского региона, что также соотносится с политической повесткой дня западных стран в контексте возвышения Китая и восприятия его роста и развития как угрозы гегемонии США. В результате опыту Латинской Америки и происходящих в ней сегодня процессов уделяется заметно меньшее внимание; в то время как работа по её исследованию продолжается, её объем и интенсивность представляются низкими и не всегда достаточными для извлечения всех полезных и научно ценных сведений. Кроме того, наблюдается определённый практицизм и экономизм и снижение удельной доли теоретических исследований Латинской Америки; зарубежные исследования также нередко политизируются и несут в себе идеологическую составляющую. В данных условиях нехватки фундаментально–теоретического развития модифицированный либеральный межправительственный подход, столь органично вписывающийся в специфику региона, представляется уникально полезным как в качестве базиса для дальнейшей теоретической проработки латиноамериканского опыта в интересах развития научных дисциплин регионализма и сравнительной интеграции, так и в роли теоретической основы для массы практических работ самых разных направленностей.

В результате рассмотрения сложившейся на сегодняшний день ситуации в сфере региональных исследований представляется возможным сделать заключение о том, что либеральный межправительственный подход, несмотря на своё формирование в контексте западноевропейской интеграции в 1970-е гг., благодаря своей государствоцентричности и рационально-институционалистским корням оказался хорошо приспособленным к современной специфике не только Европы, но и других регионов планеты. Постулирующиеся им теории поведения государств находят своё подтверждение в реальности, ярким доказательством чего служит, в частности, опыт Латинской Америки. В связи с этим он представляется пригодным в качестве основного теоретического подхода для исследования процессов как в этом регионе, так и в других частях света, и является достойным исследовательским инструментом в арсенале учёного-регионалиста.