Application of Different Procedural and Institutional Means of Law and State Discipline Enforcement Applied by State Fire Supervision of Emercom of Russia

Antipov Evgeny Gennad'evich senior lecturer of the Department of Human Resourcing, Legal and Psychological Groundwork at Academy of State Fire-Fighting Service of the Ministry of Emergency Situations of Russia 129301, Russia, g. Moscow, ul. Borisa Galushkina, 5 antippoff@mail.ru

Одним из стратегически важных и актуальных направлений, проводимой в стране Правительством Российской Федерации административной реформы, является совершенствование механизмов контрольной (надзорной) деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В теории административного права под способами обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти различных уровней (по компетенции, территории реализации власти) принято понимать различные правовые и организационные приемы (формы, виды и методы деятельности), направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, в том числе, и в области пожарной безопасности. К числу таковых относятся: государственный контроль, государственный надзор, государственная контрольно-надзорная деятельность.

В поисках ответа на вопрос, к какому из вышеперечисленных организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере пожарной безопасности в настоящее время все же относится деятельность современного государственного пожарного надзора Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России), необходимо обратиться к доктринальным источникам в области административного права, действующему законодательству и новой выстроенной структуре федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее – ФПС ГПС).

В настоящее время ФПС ГПС осуществляет свою деятельность через органы управления, подразделения и организации, в число которых входят: структурные подразделения центрального аппарата МЧС России; территориальные органы МЧС России - Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации; региональные центры МЧС России; органы государственного пожарного надзора; научные и образовательные организации, находящиеся в ведении МЧС России; пожарно-спасательные подразделения ФПС ГПС, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ в организациях (объектовые подразделения ФПС ГПС), в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и в режимных организациях (специальные и воинские подразделения ФПС ГПС), в населенных пунктах (территориальные подразделения ФПС ГПС), на договорной основе (договорные подразделения ФПС ГПС) ^[1], ежедневно и круглосуточно функционирующие в единой системе на принципах строгой централизации, соподчиненности и вертикальной зависимости. Отсюда следует, что инициатива периодичности проведения внутренних, специализированных плановых и внеплановых мероприятий по контролю на предмет фактического соответствия административных, служебных, бытовых зданий и помещений (далее – объекты защиты) требованиям пожарной безопасности, используемых вышеупомянутыми органами управления, подразделениями и организациями ФПС ГПС определяется самостоятельно.

Проводятся такие мероприятия в соответствии с ведомственными нормативными правовыми актами и в зависимости от территориального уровня осуществления контроля, с возможностью применения в необходимых случаях мер дисциплинарного воздействия в отношении лиц, допустивших отступления от предписанных законом правил поведения в области пожарной безопасности.

Но в то же время, научные и образовательные организации, находящиеся в ведении МЧС России, Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации, объектовые, специальные и воинские, территориальные и договорные подразделения ФПС ГПС с некоторых пор стали обладать всеми признаками юридического лица, предусмотренными статьей 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации ^[2] и осуществляют в установленном порядке эксплуатацию объектов защиты, закрепленных за ними на праве оперативного управления. Следовательно, они, теперь уже как юридические лица, подпадают под сферу действия Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[3], иначе говоря, под систематическое специальное наблюдение и проверки органами государственного пожарного надзора МЧС России.

Представляя собой особый вид государственной управленческой деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, Л.Л. Попов именует настоящий способ обеспечения законности и государственной дисциплины административным надзором ^[4,с.335]. Аналогичного мнения придерживается С.А. Старостин ^[5,с.248] и ряд других ученых-административистов.

Кроме того, Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации осуществляют в установленном порядке руководство подчиненными подразделениями ФПС ГПС и иными, входящими в ее структуру службами, дислоцированными в границах территориального пожарно-спасательного гарнизона. Общее руководство деятельностью Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации в пределах полномочий, установленных МЧС России, возложено на начальника Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации (далее – начальник Главного управления).

В свою очередь, в соответствии с занимаемой должностью, начальник Главного управления наделен правами и обязанностями главного государственного инспектора субъекта Российской Федерации по пожарному надзору^[6]. Следовательно, он вправе руководить еще и организацией и проведением проверок в отношении подведомственных подразделений ФПС ГПС на соответствие используемых ими объектов защиты требованиям пожарной безопасности, так и в отношении иных хозяйствующих субъектов.

Таким образом, возникла ситуация, при которой начальник Главного управления выступает инициатором организации и проведения плановых и внеплановых мероприятий по контролю (надзору) на предмет фактического соответствия требованиям пожарной безопасности подведомственных подразделений ФПС ГПС в рамках контроля, или административного контроля, как его именуют А.М Волков и А.С. Дугенец ^[7,c.202], так и в рамках административного надзора^[8].

Сложившееся положение дел привело к тому, что в повседневной деятельности специализированного органа отраслевой компетенции федерального уровня, при осуществлении административного надзора в отношении подразделений ФПС ГПС, как способа обеспечения законности и государственной дисциплины, искажается его сущность.

Проблемы, связанные с указанными направлениями деятельности видим в следующем:

во-первых, одним из ключевых признаков административного надзора, представленного в доктринальных источниках ведущих отечественных ученых-административистов ^[9,с.303], является его безусловная надведомственность. В рассматриваемом нами случае подразделения ФПС ГПС, безусловно, подведомственны, в связи с чем, административный надзор приобретает очертания административного контроля;

во-вторых, подведомственность подразделений ФПС ГПС позволяет начальнику Главного управления вмешиваться и в организацию деятельности подразделений ФПС ГПС, а значит, затрагиваются вопросы не только законности, но и целесообразности, эффективности и качества исполнения поручений, что противоречит содержанию и назначению административного надзора, но соответствует сути административного контроля;

в-третьих, подведомственность подразделений ФПС ГПС позволяет начальнику Главного управления привлекать виновных лиц – начальников подразделений ФПС ГПС к дисциплинарной ответственности, что также не характерно содержанию и назначению административного надзора;

в-четвертых, начальник Главного управления не вправе привлекать начальников подведомственных подразделений ФПС ГПС к административной ответственности, поскольку статья 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ^[10] прямо указывает на наличие у последних соответствующего иммунитета.Однако на юридических лиц названное правило не распространяется. И в конечном итоге ситуация может привести к тому, что начальник Главного управления, при наличии достаточных данных, указывающих на совершенное подведомственным ему юридическим лицом (подразделением ФПС ГПС) правонарушения и, назначая в качестве наказания, административный штраф, фактически накажет самого себя. Поскольку подведомственные подразделения ФПС ГПС находятся не только в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, но и финансовой.

Подводя некоторый итог, следует отметить, что крайне трудно и однозначно определить, к какому из трех организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере пожарной безопасности относится деятельность органов государственного пожарного надзора МЧС России, в силу своей специфичности. Думается, что основа разграничения между административным контролем и административным надзором кроется в самой природе отношений между специализированным надзорным органом исполнительной власти и подконтрольным (надзорным) объектом. Однако приведенные нами особенности реализации способов обеспечения законности и государственной дисциплины однозначно свидетельствуют о том, что в современной деятельности органов государственного пожарного надзора МЧС России в отношении подразделений ФПС ГПС признаки административного контроля и административного надзора накладываются друг на друга и тесно переплетаются.

Таким образом, мы склонны полагать, что в настоящее время, когда законодательно отсутствует четкое и понятное разграничение между административным контролем и административным надзором, деятельность органов государственного пожарного надзора МЧС России осуществляется контрольно-надзорным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти федерального уровня, а не исключительно надзорным. Следовательно, и сам орган отраслевой компетенции является контрольно-надзорным.

В этой связи, с целью должного разграничения административного контроля и административного надзора в современной деятельности специализированного органа отраслевой компетенции и учитывая, что в его названии используется слово «надзор», считаем необходимым предложить федеральному законодателю внести изменения в часть 3.1. статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», дополнив ее пунктом 22 следующего содержания:

3.1. Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

22) федеральный государственный пожарный надзор в отношении подразделений федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы.

В заключении хотелось бы выразить надежду, что предложенный вариант изменений в действующее федеральное законодательство существенно приблизит исследуемую нами проблему к своему ее логическому разрешению.