Public policy within the system of state administration

Публичная политика и представления о ее границах в ходе эволюции государственного управления постоянно трансформируются. Такие трансформации обусловлены различными социально-политическими и экономическими процессами, спецификой урбанизации, переходом от бюрократических форм к инновационным методам управления государством и обществом. Публичная политика в различных политических системах предоставляет возможности обществу выражать свои интересы и потребности посредством различных форм волеизъявления, в зависимости от исторического этапа и сложившихся социально-политических условий.

Исследование места и роли публичной политики в системе государственного управления актуально в силу совершенствования информационных технологий, тенденции внедрения инновационных методов управления и привлечения общественности к участию в решении социально-политических и экономических проблем.

Важным оказывается понимание теоретико-методологических основ понятия публичной политики и ее связи с системой государственного управления. В ходе исторического развития появление публичной политики связывается с дискуссией о совершенствовании государственного управления и повышении его эффективности. Ключевым фактором появления публичной политики является необходимость обеспечения разнообразия форм участия гражданского общества в политических процессах.

Американский профессор политических наук Джеймс Андерсон связывает публичную политику и государственное управление и предлагает рассматривать несколько смыслов данного понятия ^{[1, c. 2]}:

1. Публичная политика характеризуется наличием четкой целевой направленности и плана действий по достижению поставленных целей. В публичной политике неприемлемо случайное поведение или допущение случайных инцидентов;

2. Публичная политика включает в себя совокупность конкретных целевых действий или комплекса действий. В публичной политике нет места обособленным друг от друга дискретным решениям. В частности, принятие решения о награждении какой-либо выдающейся личности не может рассматриваться как часть публичной политики, а политика охраны здоровья или безопасности труда, напротив, демонстрирует характер публичной политики руководства;

3. Публичная политика является реакцией на политические запросы. Иными словами, это ответ на требования к принятию или непринятию тех или иных решений в условиях сложившейся ситуации (проблемы);

4. Публичная политика есть реально воплощаемые в реальность действия, а не заявления чиновников о намерении реализовать то или иное направление;

5. Публичная политика может принимать формы позитивной или негативной политики. В случае с позитивной политикой речь идет о реализации конкретного действия в ответ на политический запрос. Что касается негативной политики, то здесь можно говорить об абстрагировании правительства от решения какой-либо проблемы, которая требовала государственное вмешательство;

6. Основой публичной политики является закон, ее основное средство реализации - принуждение. Публичная политика является официальным политическим курсом, утвержденным в форме законов.

Соответственно, публичная политика реализуется через методы и формы государственного управления правительством, чиновниками, органами власти. Публичную политику следует рассматривать как комплекс действий, имеющих определенную целевую направленность и ожидаемые результаты решения той или иной проблемы.

Таким образом, публичную политику следует представлять в качестве относительно устойчивого и стабильного курса действий с конкретной целевой направленностью, осуществляемый правительственными чиновниками и органами власти в сферах и отраслях, затрагивающих интересы и потребности большинства населения государства.

Вместе с тем, публичную политику можно рассматривать в контексте инновационных технологий политического менеджмента, применяемых в целях анализа и оценки результатов принимаемых государственных решений в различных сферах жизни общества ^[2].

Современный период развития государственного управления связан со стремительным совершенствованием и различными открытиями в области связей с общественностью, информационных технологий и коммуникаций. Соответственно, исследователи указывают на постепенное вытеснение из пространства публичной политики реальных политических событий, явлений, процессов. Это обусловлено спецификой массового сознания, формируемого через медийные информационно-коммуникационные технологии и инструменты ^[3].

Современная публичная политика является особым полем для реализации политической борьбы за властные ресурсы с использованием медийных и виртуальных средств формирования политического бренда. Здесь речь идет об информационной PR-программе, публичных высказываниях политических лидеров, использовании медиаканалов.

Публичная политика реализуется при участии не только правительственных чиновников и органов власти, но и с привлечением в нее специалистов, экспертов, аналитиков, политологов, публицистов и журналистов ^[4].

Трансформация современной публичной политики осуществляется посредством перехода от сугубо политико-административного управления к особому состоянию политического пространства, включающего в себя политические действия и информационные технологии.

Целесообразно соотнести понятия "публичной политики" и "государственного управления" и рассмотреть общие и специфические черты. В широком значении, государственное управление представляет собой деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных институтов права на общественные отношения ^[5]. С точки зрения социального подхода, государственное управление понимается как разновидность социального управления, субъектом которого является государство в лице органов государственной власти и должностных лиц, а объектом – общественные отношения и процессы ^[6].

Очевидно, что государственное управление и публичная политика формируются и осуществляются на основании закона, то есть обладают официальным характером и используют меры принуждения. Вместе с тем, общей характеристикой следует считать целенаправленность в реализации действий в отношении общества.

Государственная власть также обладает суверенным характером и способна самостоятельно идти на масштабные реформы. Что касается публичной политики, то здесь также можно говорить о самостоятельности и суверенности. Однако реформирование публичной политики в условиях государственного управления зависит не от воли лидеров, а от складывающихся внутригосударственных и внешнеполитических условий.

Доктор юридических наук И.В. Понкин придерживается аналогичной точки зрения и отмечает, что управление публичной политикой находится в зависимости от вопросов и проблем мировой и внутренней политики и общественной жизни. Соответственно, публичная политика реализуется в рамках текущих общественных событий и в условиях сложного переплетения социально-экономических, политических и культурных процессов ^[7].

Как уже было сказано, публичная политика обеспечивает взаимодействие государства и общества. В связи с этим, она реализует несколько важнейших коммуникационных функций.

Прежде всего речь идет об артикуляции общественных интересов - формулировке конкретных требований социальных групп и индивидов к политическому управлению. Г. Алмонд в своей теории политических систем впервые сформулировал данный термин - артикуляцию интересов. В его теории также были представлены различные формы данной артикуляции, связанные с реализацией избирательного права, созданием неформальных групп, осуществлением межличностной коммуникации, а также протестной активности ^[8].

Вторая функция публичной политики связана с осуществлением публичного контроля деятельности органов государственной власти и текущей обстановки в различных сферах. Здесь речь идет об создании и реализации форм общественного контроля как воплощения публичной политики.

Третья функция направлена на осуществление совместного влияния власти и общества на формирование государственной политики. Речь идет о том, что публичная политика связана непосредственно с государственным управлением и нуждается в государстве. В свою очередь, государственная политика должна быть публичной в целях обеспечения легитимности государства в глазах общества. Публичные интересы становятся вектором и ориентиром в разработке и формировании государственной политики.

Четвертая функция направлена на политическое просвещение и формирование политической культуры граждан. Соответственно, политическая образованность граждан напрямую влияет на качество и содержание интересов и потребностей граждан, их политический выбор в рамках избирательного права, политическую активность и вовлеченность в государственную управленческую деятельность ^[9].

Говоря об этапах развития публичной политики в современной России, следует отметить, что российская публичная политика условно берет свое начало с принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году. Тогда можно говорить о начале первого этапа формирования публичной политики – периода либерализации и демократизации (1993-2000 гг.). На данном этапе осуществлялись меры по институционализации демократического государства, становлению института президентства, многопартийности, парламентаризма и федеративного политико-территориального устройства государства.

Что касается второго этапа (2000-2007 гг.), то здесь следует говорить об институциональном кризисе публичной политики в России. Этап характеризуется усилением вертикали власти, активным вмешательством государства в экономические процессы, трансформацией региональной политики и реформированием административно-управленческого аппарата государства ^[10].

Третий этап следует считать современным, он длится с 2008 года и по сей день. В этот период происходит дальнейшая эволюция публичности политической жизни, развиваются и усиливаются реальные и имитационные "точки роста" общественной активности.

При этом, с одной стороны, руководство российского государства активно внедряет в процесс политической модернизации медийные технологии. Ориентирами в публичной политике современной России становятся кадровые и социальные преобразования, происходит становление публичных общественных институтов, основанных на инновационном и инфраструктурном развитии страны, привлечении в общественный сектор государственных и коммерческих инвестиций. С другой стороны, следует указать, что публичная политика в стране конструируется и осуществляется преимущественно "сверху" и призвана решать поставленные перед ней государственные задачи ^[11]. В результате, вне рамок государственных интересов сложно говорить о достаточно высокой и организованной активности гражданского общества и инициативности общественных структур, которые могли бы выступать важнейшими драйверами в развитии публичной политики в России. Исследователями отмечаются такие противоречивые тенденции в эволюции современной публичной политики российского государства как политическая закрытость и преимущественное использование административного ресурса, которые дополняются стремлением поддержать и усилить те общественные инициативы, которые отчасти и направлены на преодоление вышеобозначенной закрытости и практики чрезмерного администрирования. Соответственно, на данном этапе публичность российской политики отдельными авторами рассматривается как декларативная или "подпольная", нивелирующая роль общественного мнения в государственном управлении ^[12].

Современная публичная политика российского государства связана как с совершенствованием государственного управления в различных сферах жизни общества, так и с реализацией публичной внешней политики и позиционированием России на международном уровне. Учитывая подобную дихотомию и обобщая практические шаги российского руководства в вышеперечисленных сферах внутренней и внешней политики, можно выделить несколько приоритетных направлений современной российской публичной политики:

· Построение информационного общества и развитие электронного правительства.

Целями данного направления публичной политики является повышение доступности государственных услуг и информации о деятельности органов власти для населения страны. Также внедрение концепции электронного правительства обеспечивает значительную экономию бюджетных средств государства и снижение бюрократических издержек. Публичная политика в данном направлении выражается в ряде программных документов, принимаемых с 2002 года (ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 гг.) и по сей день (Государственная программа "Информационное общество (2011-2020 гг.) ^[13].

· Инновационное развитие экономики.

Направление экономического развития и инновационной экономики является стратегической задачей публичной политики государства. Данная задача была определена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года ^[14] и конкретизирована по исполнителям, ресурсам и подпрограммам в государственной программе "Экономическое развитие и инновационная экономика" ^[15].

· Реализация внешней политики.

Российская внешняя политика на данный момент ориентирована прежде всего на сближение с восточными государствами и осуществление взаимодействия со странами СНГ. Западное направление характеризуется серьезными проблемами и заметным замедлением экономического взаимодействия. В отношении России введен ряд серьезных экономических санкций со стороны США и Европейского союза.

В завершении статьи необходимо отметить, что современная публичная политика является сложным явлением в государственном управлении. С одной стороны, она призвана обеспечить общественное волеизъявление, выражение интересов и потребностей населения, их практическую реализацию на уровне политических и административных институтов. С другой стороны, в рамках публичной политики наблюдается доминирование интересов наиболее крупных и влиятельных политических акторов, конкурирующих между собой в достаточно ограниченных рамках публичных политических арен. В современной России на уровне публичного дискурса речь идет о провозглашении открытости, прозрачности и демократичности государственного управления, внедрении инновационных технологий в процессы управления и вовлечении гражданского общества в политические процессы. Однако данные приоритеты и направления публичной политики провозглашаются на фоне централизации власти и усиления ее вертикальной составляющей. В результате современное представление и роль публичной политики в государственном управлении, несмотря на формально-юридическую и дискурсивную открытость, должно рассматриваться преимущественно в рамках властных интересов устоявшейся структуры публичных акторов.