Consideration of the impact of airport in the city development planning of the near-airport zones of the largest cities

Veretennikova Kseniia Vadimovna PhD in Architecture Associate Professor, Department of Urban Planning, Saint Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering 190005, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, 2nd Krasnoarmeyskaya str., 4 xenyaver@gmail.com Other publications by this author

В современном мире происходит стремительное развитие авиационной индустрии. Темпы жизни возрастают, и высокая скорость становится ключевым параметром при выборе средства передвижения пассажиров и грузов. Исторически сложилось, что промышленные и коммерческие предприятия как правило располагаются вблизи транспортных узлов, и благодаря такой концентрации деловой активности происходит экономический рост региона. ^[1] Изменение роли современного аэропорта влечет за собой изменения в административных и экономических взаимоотношениях между городом, регионом и самим аэропортом. ^[2] Процессы глобализации приводят к тому, что он становится своего рода катализатором развития прилегающих территорий, «формируя новые городские формы». ^[3] Становясь градообразующим объектом, аэропорт оказывает пространственное, экономическое, социальное воздействие на территории, располагающиеся в непосредственной близости, а также на город и регион в целом. С одной стороны, динамичность протекающих на приаэропортовых территориях процессов сталкивает планировщиков и городские власти с новыми вызовами; с другой стороны, раскрывает дополнительные возможности для города и соседних регионов.

Меры, принимаемые для либерализации воздушного сообщения во всем мире, подталкивают аэропорты к диверсификации доходов ^[4], перенаправляя прибыль от авиационной сферы к неавиационной. Это способствует привлечению на территорию вокруг аэропорта деятельности, не связанной напрямую с авиацией. Такие виды деятельности выбирают соседство с аэропортом либо ввиду зависимости от грузовых или пассажирских потоков (логистика, терминалы розничной торговли, отели), либо благодаря наличию земельных ресурсов, доступным ценам на землю, хорошей транспортной обеспеченности и имиджевому эффекту. ^[5] В рамках существующих зарубежных теоретических моделей развития урбанизированных территорий вокруг аэропортов, подобное освоение может принимать различные формы, как то: аэропорт-сити, аэропорт-коридор, аэротрополис. В России аэропорт до сих пор воспринимается преимущественно как объект транспортной инфраструктуры, в отличие от большинства европейских стран, где планировочная политика рассматривает аэропорты как инвестиции для достижения социальных и экономических целей ^[6]. Следовательно, и развитие прилегающих к аэропорту территорий в них происходит спланированно, как правило с учетом определенного вектора развития, обусловленного теоретической моделью, с необходимыми контекстными трансформациями. Это дает возможность администрации аэропорта и властям города придерживаться определенной политики градопланирования, раскрывая потенциал аэропорта и обеспечивая в дальнейшем устойчивое развитие региона.

Проблематика

С каждым годом в России все больше назревает необходимость в изменениях градостроительного регулирования территорий вокруг аэропортов крупнейших городов. После вступления России в ВТО происходит постепенная либерализация воздушного сообщения ^[7], что вследствие вышеперечисленного сказывается и на процессе развития территорий, окружающих аэропорт. Единственным регионом России, осуществляющим централизованную политику по развитию территорий вокруг аэропорта, является Московская область, где с 2010 года началось переосмысление Московского авиаузла путем разработки так называемого Аэротрополиса DME на базе Домодедово. В 2011 году общественности была представлена новая концепция развития «аэротрополис Домодедово», разработанная с привлечением профессора университета Северной Каролины Джона Касарды, впервые описавшего в 2000 году концепцию аэротрополиса.

В других регионах России аэропорт до сих пор преимущественно рассматривается как объект транспорта и источник отрицательного воздействия на окружающие поселения. Отчасти причиной этому служит отсутствие в существующей системе градостроительного регулирования механизмов для консолидированного развития таких территорий. В качестве примера рассмотрим аэропорт Кольцово в Екатеринбурге, последнее время вокруг которого происходит увеличение коммерческой активности (освоения под логистические, распределительные, торговые центры). Аэропорт располагается в административных границах муниципального образования «город Екатеринбург» и соседствует с городскими округами: Сысертским, Арамильским и Белоярским. На карте градостроительного зонирования можно наблюдать, что с севера к аэропорту Кольцово примыкают в основном «центральные общественно-деловые и коммерческие» зоны. Такие зоны характерны для разных районов Екатеринбурга и не учитывают специфику близости к аэропорту. С южной стороны – земли сельскохозяйственного назначения, на которые летом 2017 года в административных границах Екатеринбурга был разработан анклавный проект крупного логистического комплекса. Можно сделать вывод, что комплексное развитие территорий вокруг аэропорта Кольцово в Екатеринбурге затруднено, ввиду отсутствия согласованности между различными субъектами.

Анализ документов территориального планирования крупнейших городов России показывает, что зона аэропорта, как правило, совпадает с границей его земельного участка или территорией, зарезервированной для дальнейшего расширения. В градостроительной документации не отображается связь аэропорта с окружающими территориями, находящимися под его влиянием. На примере Правил землепользования и застройки субъектов РФ можно проследить, что в градостроительные регламенты территориальных зон вблизи аэропортов не вводятся никакие специфические параметры, связанные с расположением в непосредственной близости от такого объекта. Отсюда можно сделать вывод, что сегодняшняя практика отображения аэропорта в градостроительной документации не учитывает «современную социально-экономическую и градообразующую роль международных аэропортов‑хабов». ^[8]

Подтверждением актуальности темы настоящего исследования и наличия назревших проблем в системе планирования вокруг аэропорта являются поправки, внесенные летом 2017 года в отдельные законодательные акты РФ, затронувшие воздушный и градостроительный кодексы и уточняющие правовой статус территорий вокруг аэропорта. Ключевым изменением является причисление «приаэродромных территорий» к зонам с особыми условиями использования территорий. В новой редакции Воздушного кодекса утратили силу статьи 46 и 47 «Строительство в пределах приаэродромной территории», «Размещение различных объектов в районе аэродрома». Они были заменены статьей, которая изменяет порядок согласования строительства в пределах приаэродромной территории, представляющей собой круг радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома. Предполагается, что приаэродромные территории будут разграничены на подзоны с различными режимами использования. Сведения о введенных ограничениях должны отразиться в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ). Стоит отметить, что рассматриваемые законодательные акты оперируют понятием «приаэродромная территория», что говорит о технической направленности документации в отношении регулирования территорий вокруг аэропортов. Понятие «аэродром» является частью более широкого понятия «аэропорт» и означает «участок земли или акваторию с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов» ^[9]. Негативное влияние аэродрома на прилегающие территории (шумовое воздействие, загрязнение продуктами горения авиакеросина, необходимость организации безопасности полетов) вводит определенные ограничения на использование близлежащих земель. Вокруг аэродромов устанавливаются санитарно-защитные зоны с особым режим использования территорий с целью снижения негативного воздействия. Однако в условиях усиления влияния аэропортов на окружающие территории, последние нуждаются не только в техническом, но также в градостроительном и экономическом регулировании. В связи с этим предлагается ввести понятие «приаэропортовой территории», которое можно определить, как «территорию вокруг аэропорта, связанную с ним не только соседствующим расположением, но и находящуюся под его экономическим, транспортным и «имиджевым» влиянием». ^[10] Введение термина «приаэропортовая территория» будет способствовать более полному учету влияния аэропорта на прилегающие территории при подготовке градостроительной документации, а также позволит не упускать из виду как технические, так и градостроительные, и экономические характеристики территории вокруг аэропорта.

Мировой опыт комплексного осмысления приаэропортовых территорий

Анализ мирового опыта регулирования территории вокруг аэропорта показывает разнообразное и особенное отношение к приаэропортовым территориям. К примеру, в США и ряде других стран зона регулирования вокруг аэропорта определяется как зона развития аэропортов (Airport Development Zone – ADZ), это специальные налоговые районы, которые предоставляют льготы в зоне аэропорта. По сути, это некоторое подобие Особых экономических зон в Российской Федерации. Планирование аэропортов в США (System Planning) ведется на разных уровнях: национальном, государственном, региональном и местном. Для реализации «структурированного способа определения инвестиционных приоритетов, экономически эффективного развития воздушного транспорта и его инфраструктуры, а также установления стандартов и роли для аэропортов» ^[11] существует стратегическое планирование (Airport Strategic Planning – ASP) – разработка планов долгосрочного развития аэропортов. Ведущим подходом к стратегическому планированию является мастер-планирование аэропорта (Airport Master Planning – AMP) – документ, публикующийся в открытом доступе государством или администрацией аэропорта. Его основной целью является определение стратегии будущего развития приаэропортовой территории, включающей прогнозирование, экологические и политические соображения. Генеральный план должен быть согласован с районами, окружающими аэропорт, и в дальнейшем учитываться планировщиками при разработке проектов застройки вокруг аэропорта ^[12].

Распространенной практикой развития приаэропортовых территорий является создание на их основе особых экономических зон. К примеру, международный аэропорт Куала-Лумпура в Малайзии является частью «умного региона» MSC (Мультимедийный супер-коридор). MSC создан в 1996 году и представляет собой особую экономическую зону площадью 750 км2, которая простирается от центра города Куала-Лумпур (KLCC) на севере до международного аэропорта Куала-Лумпура на юге. MSC является частью национальной стратегии по переходу к высокотехнологичным наукоемким отраслям. Другим примером может служить крупнейший южнокорейский аэропорт Инчхон, осуществляющий развитие окружающих территорий на базе моделей аэропорт-сити и аэротрополиса, что проявляется в создании свободной экономической зоны (IFEZ) площадью в 209 км2, которая разделена на три подзоны: «новый город» Сонгдо, «Аэрополис» Юньчжун и «город отдыха» Чуньон.

Обзор мирового опыта показывает наличие сбалансированного и комплексного подхода к развитию территорий вокруг аэропортов. Осознанное комплексное планирование приаэропортовых территорий способно привести к синергетическому эффекту между аэропортом, городом и регионом. ^[13] Подобное развитие приаэропортовых территорий возможно путем создания специальной программы, которая направлена на регулирование управленческой, экономической, градостроительной сфер планирования, а также на достижение положительного эффекта, который аэропорт способен оказывать на город, и минимизацию возможного негативного воздействия. Такая программа должна учитывать интересы аэропорта, администраций субъектов, бизнеса, общественных организаций, сообществ жителей и объединять их для достижения общей цели.

Тенденции развития территории вокруг аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге

Предлагается рассмотреть проблему учета влияния аэропорта в процессе градостроительного планирования на примере Пулковской приаэропортовой территории. Аэропорт Пулково является единственным гражданским и международным аэропортом в Санкт-Петербурге, в 2017 году его пассажиропоток превысил 16 млн. ^[14] К основным предпосылкам для развития территорий вблизи аэропорта можно отнести потенциал к созданию на его основе авиационного хаба ^[15]. Согласно разработанной в 2016 году «Стратегии развития транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области на период до 2030 года», формирование хаба на базе аэропорта Пулково отнесено к приоритетным направлениям развития воздушного транспорта. Немаловажно, что ввиду наличия земельных ресурсов на приаэропортовой территории существует возможность для дальнейшего освоения, что выгодно отличает Пулково от многих европейских аналогов. Наличие свободных территорий и привлекательная цена земли способствуют увеличению экономической активности, которая в свою очередь приводит к стихийному формированию аэротрополиса. Также на базе аэропорта Пулково прослеживаются признаки развития аэропорт-сити, о чем свидетельствует рост неавиационных и уменьшение авиационных доходов аэропорта (рис.1).

Рис.1 Данные с сайта https://www.pulkovoairport.ru (Аэропорт Пулково)

Происходящая в настоящее время неорганизованная застройка территорий вокруг аэропорта затрудняет его сбалансированное развитие и ввиду отсутствуя понимания комплексности происходящих процессов и необходимости их регулирования, приводит к усугублению ряда проблем, связанных с нерациональным использованием территориальных ресурсов, несовместимым функциональным наполнением, незавершенностью единой транспортной системы, деградацией природного каркаса. Последний является особо уязвимым, ведь именно посредством поступательного освоения зеленых зон происходит урбанизация приаэропортовых территорий. В то время как при своевременном осмыслении ландшафтный каркас может способствовать привнесению баланса и связанности в планировочную структуру. Но, на данный момент, застройку вокруг аэропорта Пулково можно охарактеризовать как разномасштабную и несогласованную, что подтверждают утвержденные проекты планировки, имеющие фрагментированный характер. Постепенно образуются хаотично застроенные территории, в том числе в виде отдельных крупных монофункциональных зон, а природный характер сохраняют лишь те зоны, в которых по технологическим условиям функционирования аэропорта застройка запрещена. Это отрицательно сказывается на экологической устойчивости территории и в дальнейшем способно привести к отчуждению населения от озелененных пространств.

К затруднениям консолидированного освоения территорий вокруг аэропорта Пулково можно отнести его близость к центру города и расположение на стыке двух субъектов РФ: города федерального значения Санкт-Петербург и Ленинградской области. Для дальнейшего развития аэропорта и приаэропортовой территории необходимо использование территориальных ресурсов прилегающей Ленинградской области, что на данный момент затруднено ввиду отсутствия единого документа, регулирующего взаимоотношения двух субъектов. Комплексное решение накопившихся проблем возможно путем создания отдельного стратегического документа развития приаэропортовой территории Пулково, который в дальнейшем необходимо будет учитывать при разработке документов территориального планирования.

Ввиду близкого расположения аэропорта к городу, с целью обеспечения безопасности полетов и создания возможности для будущего расширения, для Санкт-Петербурга в отношении приаэропортовой территории Пулково приоритетной должна являться ограничительная политика территориального планирования. Это схоже с ситуацией, с которой столкнулось правительство Нидерландов, где давно уже идет поиск «баланса между получением выгоды от экономического потенциала аэропорта Схипхол и защитой окружающих территории от перегрузки и урбанизации». ^[16] Долгосрочное планирование развития аэропорта и прилегающих к нему территорий «должно учитывать различные типы неопределенностей». ^[17] Ведь аэропорты, как и города никогда не бывают статичными, они постоянно находятся в стадии развития, в создаваемом стратегическом документе необходимо зафиксировать границы приаэропортовой территории, придав им динамический, гибкий характер. Существующая санитарно-защитная зона аэропорта не должна фактически совпадать с границами приаэропортовой территории, но должна учитываться на этапе их определения. Для того, чтобы развитие территорий вокруг аэропорта стало действительно комплексным, предлагаемые нововведения необходимо внедрить в существующую правовую и управленческую системы. В Российской градостроительной практике в настоящее время отсутствуют инструменты для реализации комплексной стратегии в отношении приаэропортовых территорий. Существующие инструменты, установленные Правилами землепользования и застройки (территориальные зоны, регламенты) и Генеральным планом (функциональные зоны) не подходят для применения на территориях вокруг аэропортов, так как не учитывают специфику локализации рядом с таким объектом.

Предлагается выделить приаэропортовую территорию в документах территориального планирования как особый тип территории, что позволит установить к ней особые требования: во избежание проблем со структурой собственности – узаконить приоритет генерального плана приаэропортовой территории по отношению к имущественной составляющей, в то время как существующее земельное законодательство устанавливает, что «границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне» ^[18]; для решения вопроса о принадлежности приаэропортовой территории двум субъектам – придать ей экстерриториальный характер, что позволит закрепить единые виды зон и регламентов вне зависимости от административно-территориального деления. Для преодоления проблем Санкт-Петербурга изменение регулирования приаэропортовых территорий возможно на уровне решения двух субъектов РФ, но для изменения ситуации для всех крупнейших городов России, необходим учет приаэропортовых территории во всей структуре градостроительной документации: внедрение понятия «приаэропортовая территория», путем подготовки соответствующих изменений в градостроительный кодекс РФ, отображение приаэропортовой территории международных аэропортов крупнейших городов в градостроительной документации всех уровней в качестве особой зоны, а не только объекта транспорта.

Выводы

Несмотря на то, что противоречивый характер развития приаэропортовых территорий предполагает необходимость скоординированного планирования, до сих пор в аэропортах России пренебрегают разработкой единых стратегий пространственного развития. И хотя основное внимание в планировании аэропорта направлено на сам аэропорт и увеличение его пассажиропотока, нельзя упускать из виду процессы, протекающие вокруг, приводящие к возникновению стихийного аэротрополиса. Урбанизация окружающих аэропорт территорий становится неизбежной, что ставит перед градостроителями задачу восстановления сбалансированного развития приаэропортовых территорий. Однако проведенный анализ показал недостаточность существующих механизмов градостроительного регулирования для консолидированного развития таких территорий. С целью решения накопившихся проблем необходимо внести поправки в систему градостроительной документации, придав приаэропортовым территориям особый статус. Отдельного рассмотрения требуют вопросы о масштабе влияния аэропорта на окружающие его земли, определении динамических границ приаэропортовой территории, установлении на ней определенных функциональных, территориальных зон и регламентов.

В результате анализа отечественного и зарубежного подхода к развитию территорий вокруг аэропортов, сделан вывод о необходимости долгосрочного стратегического планирования приаэропортовых территорий, учитывающего цели и задачи всех заинтересованных сторон. Важной задачей для планирования приаэропортовых территорий в России на данном этапе является адаптация и встраивание новых инструментов развития в существующую систему градорегулирования. Недавние изменения в градостроительном и воздушном кодексах привлекают внимание к назревшим проблемам и дают основу для будущих радикальных изменений.