Forms of the permitted use of land lots as an element of urban development management

Gushchin Aleksandr Nikolaevich ORCID: 0000-0002-3466-4038 PhD in Physics and Mathematics Associate Professor, Department of Urban Planning and Landscape Architecture, Ural State Academy of Architecture and Arts Karl Liebknecht str., 23, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 620075, Russia alexanderNG@yandex.ru Other publications by this author

Sanok Sergei Iosifovich PhD in Architecture Head of the department, Professor the department of Urban Planning and Landscape Architecture, Ural State Academy of Architecture and Arts 620075, Russia, g. Sverdlovskaya, ul. Karla Libknekhta, 23 sanok@e1.ru Other publications by this author

Введение

Правила землепользования и застройки введены в градостроительную практику с момента принятия Градостроительного кодекса РФ 2004 года и являются относительно новым элементом градостроительной документации. Возможности, заложенные в Правилах землепользования и застройки только начинают изучаться исследователями.

Проблема

Правила землепользования и застройки входят в систему документов территориального планирования, но, в то же время выделяются из общего ряда документов тем, что имеют статус нормативного документа местного значения. Правила землепользования и застройки содержат градостроительные регламенты, определяющие правовой режим для градостроительной деятельности на территории (напомним, что градостроительной деятельностью называется «деятельность по развитию территорий»). Также это единственный документ из комплекта документов территориального планирования, нацеленным на взаимодействие с инвесторами. Статья 30, пункт 4 гласит, что Правила землепользования и застройки разрабатываются для «создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства». Об эффективности инвестирования говорят и экономисты. Наиболее подробно инвестиционная политика муниципального образования рассмотрена в работе А.Э.Саак и О.А.Колчиной ^[1]. «Процесс управления инвестиционной деятельностью заключается в выявлении наиболее эффективных (причем рассматривается не только экономическая, но и социальная эффективность) объектов инвестирования, в поиске необходимых для этого ресурсов, разработке соответствующей инвестиционной программы и комплексе мероприятий по ее реализации с целью согласования интересов субъектов системы инвестиционной деятельности муниципального образования» [там же, с. 68].

Таким образом, задача, поставленная в Градостроительном Кодексе, является частью более общей задачи – создания системы управления инвестированием. Схожая точка зрения высказывается в монографии Э.К.Трутнев с соавторами, где авторы, описывая общую систему градорегулирования, выделяют отдельные ее блоки, которые входят в различные другие экономические системы управления ^[2]. Рассмотрим экономическое содержание проблемы.

Экономическое содержание проблемы

Градостроительный кодекс дает определение термина «вид разрешенного использования» в ст. 39 п.1, согласно которой разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства подразделяется на три категории: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Далее в подзаконных актах список видов разрешенного использования конкретизируется ^[3]. Перечисленные в классификаторе виды разрешенного использования являются уточнением и дополнением Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (сокращ. ОКВЭД) - документа, входящего в состав общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации ^[4]. В целом виды разрешённого использования можно рассматривать как уточнение и дополнение ОКВЭД для экономической деятельности, связанной с использованием специфического вида ресурсов – территории.

С экономической точки зрения можно признать, что любая экономическая активность, использующая территорию как ресурс, является инвестиционной, при условии расширительного понимания термина «инвестиции». Наиболее полное определение инвестиций сформулировано И. А. Бланком: «Ин­вестиции представляют собой вложение капитала во всех его формах в целях обеспечения его роста в предстоящем периоде, получения текущего дохода или решения определенных социальных задач» ^[5]. Формы вложения капитала конкретизированы в законодательстве. В Федеральном законе № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капиталь­ных вложений» дается следующее определение: «... инвестиции - денежные средс­тва, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие де­нежную оценку, вкладываемые в объекты предпри­нимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения полезного эффекта» ^[6]. С точки зрения перечисленной в законе классификации виды разрешенного использования – разновидность имущественных прав, обеспечивающих право строительства определенных видов объектов на территории, которое, как и любые другие формы инвестиций, используется для достижения полезного эффекта в виде дохода или решения социальных задач. Полезная классификация инвесторов по типу реализуемых бизнес-проектов приведена в работе В.В.Царева ^[7]. Согласно предложенной в работе классификации инвестиционные бизнес-проекты можно разделить на три категории:

- крупные - предполагаемый доход от сокращения затрат,

- средние - предполагаемый доход от расширения производства и экономии на масштабе,

- мелкие – предполагаемый доход от выхода на новые рынки сбыта, экспансии в новые сферы бизнеса, снижение риска производства и сбыта, социальные эффект.

Выше было сказано, что инвестиции предназначены для получения полезного эффекта в виде доходов или решения социальных задач. Приведем классификацию типов полезных эффектов. Классификацию удобно произвести на основе понятия «благо». Общее определение блага состоит в следующем: благо - это все то, что заключает в себе определенный положительный смысл, предмет, явление, продукт труда, удовлетворяющий определенную человеческую потребность ^[8]. Общеизвестна классификация благ: общественные, групповые и личные (частные) ^{[9, c.70]}. Каждый вид разрешенного использования как вид имущественных прав на строительство объектов, предназначен для создания того или иного типа благ. Соответственно, перевод земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель индивидуальной жилой застройки направлен на получение полезного эффекта в виде индивидуального блага. Разрешение на строительство больницы или школы позволяет получить полезный эффект в виде общественного блага. Такова экономическая природа видов разрешенного использования объектов, определенных в Градостроительном Кодексе РФ ^[10], как одной из форм инвестиций и как ресурса для создания определенных видов благ.

Согласно Градостроительному кодексу виды разрешенного и условно разрешенного использования территории устанавливаются применительно к каждой из территориальных зон (ст. 39 п.2). Строительство объектов в соответствие с типологией условно разрешенных видов использования требует дополнительных согласований (ст.39). Статья 39 Градостроительного Кодекса РФ регламентирует порядок общественных слушаний, по результатам которых принимается решение о предоставлении разрешения на данный вид использования земельного участка. Срок проведения общественных слушаний – не более одного месяца. С экономической точки зрения общественные слушания являются издержками инвестиционного процесса. «Инвестиционный процесс сопряжен с издержками, которые снижают эффективность реализации инвестиционной политики. К таким издержкам (с позиций неоинституционализма) следует отнести расходы, связанные с осуществлением всех процедур по заключению инвестиционных сделок, вызванных общими процедурами управления людьми, и издержки, обусловленные нормированием инвестиционного процесса» ^[11]. Транзакционные издержки в России являются одними из самых высоких в мире, их суммарная величина оценивается в 25% от стоимости строительства ^[12]. Принципиально важно, что (ст.39 п.4) Градостроительный Кодекс позволяет заинтересованному лицу выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований. И таким образом позволяет снижать издержки инвестиционного процесса.

Рассмотрим, каким образом управление видами разрешенного использования происходит на практике.

Результаты

Для проведения анализа нами были использованы данные общественных слушаний и материалы комиссии по изменению Правил землепользования и застройки г. Екатеринбурга за 2017 год ^[13].

Количество типов градостроительных зон, рассмотренных на общественных слушаниях в 2017 году, показано на рисунке 1. Для каждой из градостроительных хон заявителей не устраивали виды разрешенного использования, перечисленные в градостроительных регламентах для каждой зоны. Максимальное количество общественных слушаний посвящено зонам СХ-1 (сельхоз. Назначение), Ж-1.1(одноэтажная жилая застройка) и Ж-2.1 (двухэтажная застройка). Сводные данными по смене видов использования, приведены в таблице 2. Понятно, что сельскохозяйственные и малоэтажные жилые зоны находятся на периферии города и их данные виды использования вряд ли интересуют крупных инвесторов. По сути данные виды использования предназначены для создания новых видов бизнеса, и классифицируются как мелкие инвестиционные проекты.

Таблица 2. Количество затребованных на общественных слушаниях видов использования.

Таким образом через процедуру общественных слушаний проходят преимущественно мелкие бизнес-проекты. Сводные данные решений общественных слушаний: всего отказов в изменении вида использования – 104, всего положительных решений по смене вида использования – 46, количество участников общественных слушаний – в основном 1-3 человека. Отказы в изменении видов разрешенного использования производятся администрацией муниципального образования, которой принадлежит последнее слово в утверждении протоколов общественных слушаний. Подробные данные – на рисунке 2. Диаграмма 2 представляет прогнозные риски получения отрицательного решения при смене вида разрешенного использования.

Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод, что средние и крупные инвесторы имеют свои каналы для изменения видов разрешенного использования в тех случаях, когда это необходимо для целей бизнеса. Таким путем является работа комиссии по изменению Правил землепользования и застройки. Комиссия собирается раз в три месяца ^[14] и рассматривает предложения по внесению изменений в Правила землепользования и застройки.

На рисунке 3 показано количество запросов на смену типа градостроительных зон за 2 квартал 2017 года. По типам градостроительных зон (жилая застройка средней этажности, промышленные зоны) можно заключить, что данные виды использования дают возможности для продолжения и расширения строительства (производства), поэтому по классификации инвестиций В.В.Царева, интересуют средних и крупных инвесторов. Все заявления получили положительные заключения.

Авторами также была проанализирована сводная статистика по видам использования градостроительных зон. Данная статистика полезна для понимания того, какие виды бизнеса востребованы на данной территории. Получены следующие сводные результаты:

- из 18 видов использования, относящихся к 1 группе (сельскохозяйственное использование), встречаются 2, а именно 1.17 (питомники – 1 – 3 случая) и 1.18 (обеспечение сельскохозяйственного производства до 10 случаев);

- из 8 видов использования, относящихся к группе 2 (жилая застройка) встречаются 7, причём вид 2.2 (для ведения личного подсобного хозяйства) представлен единичными случаями и составляет менее 0,1% использования земельных участков под жилую застройку;

- из 14 видов использования, относящихся к группе 3 (общественное использование объектов капитального строительства) представлены все, однако если вид 3.10.1 амбулаторное ветеринарное обслуживание представлено достаточно широко, то вид 3.10.2 (приюты для животных) – только единичные случаи;

- из 11 видов использования, относящихся к группе 4 (предпринимательство) представлены практически все достаточно широко;

- из 6 видов использования, относящихся к группе 5 (отдых) встречаются практически все, однако виды 5.5 (поля для гольфа и конных прогулок), 5.3 (охота и рыбалка), 5.4 (причалы для маломерных судов), 5.2 (природно-познавательный туризм) представлены единичными случаями;

- из 15 видов использования, относящихся к группе 6 (производственная деятельность) наиболее часто встречаются 6.4 (пищевая промышленность), 6.6 (строительная промышленность), 6.7 (энергетика), 6.8 (связь), 6.9 (склады); реже встречаются (относительно количества случаев) виды 6.2 (тяжелая промышленность) и 6.2.1 (автомобилестроительная промышленность), 6.3.1 (фармацевтическая промышленность), 6.5 (нефтехимическая промышленность); практически не встречаются виды 6.7.1 (атомная энергетика) и 6.10 (обеспечение космической деятельности);

- из 5 видов использования, относящихся к группе 7 (транспорт) в крупнейших городах распространены виды использования земельных участков 7.1 (железнодорожный транспорт) и 7.2 (автомобильный транспорт);

- виды разрешённого использования, относящиеся к группе 8 (обеспечение обороны и безопасности) встречаются в границах городов достаточно редко за исключением вида 8.3 (обеспечение внутреннего правопорядка);

- так же редко встречаются виды использования земельных участков, относящиеся к группе 9 (деятельность по особой охране и изучению природы) включая вид 9.1 (охрана природных территорий);

- не встречаются виды использования земельных участков, относящиеся к группе 10 (использование лесов);

- из группы 11 (водные объекты) везде присутствует вид использования 11.1 (общее пользование водными объектами);

- группа 12 (Земельные участки (территории) общего пользования) представлена видами 12.0 (размещение объектов улично-дорожной сети) 12.1 (ритуальная деятельность) и 12.2 (специальная деятельность - размещение, хранение, захоронение, утилизация, … отходов);

- группа 13 представлена видами 13.1 (ведение садоводства) и 13.2 (ведение дачного хозяйства).

Мониторинг видов разрешенного использования земельных участков как элемент управления городским развитием

Выше были проанализированы результаты мониторинга по управлению видами использования земельных участков. Показано существование различных способов получения разрешений для крупного и для малого бизнеса. Представленные результаты мониторинга видов использования земельных участков можно считать составной частью системы градорегулирования, рассмотренной Э.К.Трутневым ^[2]. Согласно Э.К.Трутневу градорегулирование есть деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками. В соответствии с данным определением, проведенный выше мониторинг видов разрешенного использования земельных участков можно рассматривать как одну из форм создания информационных условий для ведения градостроительной деятельности. Информация, полученная в ходе мониторинга, может быть полезна как администрации, так и частному инвестору. Таким образом мониторинг видов разрешенного использования вкладывается в систему градорегулирования, предназначенную в целом для управления городским развитием.

Для управления поведением частных инвесторов администрация формирует инвестиционную политику, как описано в цитированной выше работе А.Э.Саак и О.А.Колчиной. Схема разработки и реализации инвестиционной политики муниципального образования как части общей системы управления городским развитием показана на рисунке 4.

В ней под пунктом №6 значится «Выбор и обоснование эффективных вариантов инвестирования». Имея на руках данные мониторинга видов разрешенного использования подобные вышеприведенным, администрации предоставляется возможность совершить упреждающие действия, чтобы перенаправить деловую активность в необходимое русло: избавиться от невостребованных видов использования, внести в список разрешенных видов использования востребованные виды. Своевременный мониторинг востребованных видов разрешенного использования и своевременное внесение изменений в Правила землепользования и застройки способствовали бы снижению институциональных издержек и улучшению инвестиционного климата муниципальных образований. Таким образом, выполненный мониторинг авторы предлагают считать частью этапа 6 «Выбор и обоснование эффективных вариантов инвестирования».

Результаты мониторинга являются составной частью ИСОГД – информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Понятие ИСОГД введено Градостроительным кодексом. Статья 56 определяет понятие ИСОГД как организованный в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий. Далее в статье конкретизируется состав сведений, которые должна хранить ИСОГД, в частности: «г) о правилах землепользования и застройки, внесении в них изменений» ^[15]. Систематизированные сведения о развитии территорий нужны и частному инвестору. Информационные потребности частного инвестора – владельца недвижимости описала А.Н.Береговских. Она пишет: «Но как гражданин, владелец недвижимости может ощутить себя частью развивающегося общества? Что может ему думать о собственном развитии в унисон с развитием города?» ^[16]. И сама же отвечает «Это знание генерального плана и правил землепользования и застройки – сведений о функциональных зонах и планируемом строительстве социально-значимых объектов, о территориальных зонах и градостроительных регламентах разрешенного использования этих зон, о зонах с особыми условиями использования территорий, точно также наложенных на кадастровые данные и космический снимок». Таким образом, своевременный мониторинг видов разрешенного использования необходим для своевременной актуализации сведений, содержащихся в ИСОГД и необходим, в том числе, и частному инвестору.

Заключение

В настоящей статье раскрыто экономическое значение видов разрешенного использования земельных участков, проведен мониторинг процесса изменения видов разрешенного использования. Показано место и роль мониторинга как элемента системы управления городским развитием.