International monitoring of elections. Practice of OSCE and Council of Europe

Международное наблюдение за выборами: история возникновения и особенности развития

Организация международного наблюдения за выборами различных уровней и в разных государствах получила широкое распространение, и может сложиться впечатление, что речь идет о форме международного контроля, которая в связи со своей широкой известностью существует уже долгое время и имеет богатую историю. На самом деле, это не так. Практика организации международных наблюдений за выборами возникла в 1990-е гг., то есть в период глубокого геополитического шока, связанного с распадом СССР.

Распад СССР и образование независимых государств серьезно повлияло прежде всего на европейский континент. В 1990-е гг. в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Совета Европы (СЕ) появился набор наблюдательных и мониторинговых механизмов, призванных помочь странам «молодой демократии» интегрироваться в единое европейское правовое пространство ^[11] .

Не случайно, отправной точкой формирования европейского института международных наблюдателей в его современном виде можно считать принятие 29 июня 1990 г. Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ ^[8], в п. 8 которого сказано: «Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств – участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс»^[7] .

По мнению А.В. Игнатова, данное положение получило «современное толкование как обязательство приглашать наблюдателей, в том числе от международных организаций» ^[8]. Н.А. Антюшин, напротив, расценивает приглашение иностранных и международных наблюдателей как «жест доброй воли» ^[1].

Позиция Н.А. Антюшина получила подтверждение в тексте Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ 2002 г., пока это единственный международно-правовой договор по тематике международного наблюдения за выборами. В тексте Конвенции отсутствуют упоминания об обязанности стран-участниц приглашать международных наблюдателей. Стороны Конвенции пошли по пути ОБСЕ и перефразировали положения Документа Копенгагенского совещания 1990 г.: «Присутствие международных наблюдателей способствует открытости и гласности выборов, соблюдению международных обязательств государств»^[12] (п. 1 ст. 15). Не обошла стороной Конвенция 2002 г. и наблюдение за местными и региональными выборами: «Они (стороны) будут стремиться содействовать доступу международных наблюдателей к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне, вплоть до муниципального (местного) уровня»^[12] (п. 1 ст. 15).

Страны – члены СБСЕ 21 ноября 1990 г. приняли Парижскую хартию для новой Европы, на основании которой стороны создали варшавское Бюро по свободным выборам, позднее переименованное в Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ).

В рамках Совета Европы контрольные полномочия в вопросах демократии и «хорошего управления» по «выборной» тематике распределены между Парламентской ассамблей (ПАСЕ), Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) и Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ). Последний представляет собой одно (межрегиональное) из пяти «измерений сотрудничества стран – членов Страсбургской организации, наряду с межправительственными (Комитет министров Совета Европы, КМСЕ), межпарламентскими (ПАСЕ), судебными (ЕСПЧ) и неправительственными организациями (КМНПО) ^[17]. Только КМРВСЕ и ПАСЕ могут направлять наблюдательные миссии, соответственно, на местные, региональные и общенациональные выборы. В рамках СЕ действует также Совет по демократическим выборам, разрабатывающий и систематизирующий общеевропейские стандарты в этой области.

Вопрос наблюдения за проведением местных и региональных выборов, главным образом, по линии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы не получил достаточного освещения в отечественной науке международного права, поэтому в дальнейшем мы намерены уделить ему особое внимание среди различных контрольных механизмов СЕ и ОБСЕ.

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы: организация и основные факты деятельности по международному наблюдению за выборами

Международное наблюдение за выборами по линии КМРВСЕ в 90-е гг. было неразрывно связано с приемом в СЕ стран-кандидатов из Центральной и Восточной Европы. Резолюция Конгресса 250 (1993) о развитии местного и регионального самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы ^[22] ставила условием приема в Совет Европы проведение свободных и демократических выборов в местные и региональные органы власти (п.2). Позднее было сделано уточнение, что наблюдение за выборами в местные и региональные органы власти осуществляется только в отношении стран-кандидатов на вступление в СЕ ^[24].

Первая наблюдательная миссия КМРВСЕ на местных выборах состоялась в Чехословакии в 1990 г., затем в 1994 г. – на местных выборах в Украине и в Латвии ^[20]. В настоящее время Конгресс провел порядка 100 наблюдательный миссий ^{[2] [10]}, что позволило ему аккумулировать богатый опыт, собрать тематические материалы об особенностях проведения местных и региональных выборов в каждой стране – члене СЕ.

Ежегодно Конгресс проводит от трех до пяти наблюдательных миссий на выборах с учетом политической ситуации в странах-членах и их готовности пригласить делегацию КМРВСЕ для наблюдения за выборами. В 2017 г., например, осуществлены наблюдательные миссии на выборах в местные и региональные органы власти в Армении, Грузии, Македонии, Тунисе (контрольная деятельность Конгресса постепенно выходит за пределы территории стран – членов СЕ) и Финляндии.

Важной вехой на пути развития наблюдательной практики Конгресса стало принятие им в 2008 г. Стратегии по наблюдению за выборами ^[23]. Правовые основы проведения наблюдательных миссий на местных и региональных выборах были подробно изложены в резолюциях Конгресса 307 (2010 г.) ^[28] и 353 (2013 г.) ^[25]. Последняя была практически полностью инкорпорирована в качестве отдельной главы в процедурные правила КМРВСЕ ^[27].

Опыт наблюдательных миссий накапливается в рамках сотрудничества с международными организациями, Евросоюзом и ОБСЕ, а также иными органами Совета Европы – например, Венецианской комиссией и ПАСЕ. Практическими руководствами для оценки выборов наблюдательными миссиями Конгресса стали разработанный Венецианской комиссией (ВК) в 2003 г. Кодекс рекомендательных норм по вопросам выборов ^[21], а также Свод правил хорошей практики проведения референдумов 2007 г. По запросам стран – членов Совета Европы ВК принимает также рекомендации по законопроектам о выборах и референдумах. Так, совместно с ОБСЕ и ВК Конгресс подготовил и принял заключение по перечню критериев оценки соответствия международным стандартам и передовой практике предотвращения неправомерного использования административных ресурсов в ходе избирательных процессов на местном и региональном уровнях ^[26]. Основой для него стало руководство Венецианской комиссии по предупреждению и борьбе со злоупотреблениями административным ресурсом на выборах 2016 г. ^[29]

Другой пример: проведение совместно с ПАСЕ и Комитетом регионов ЕС 25 октября 2015 г. наблюдательной миссии на местных выборах на Украине.

Аккумулированный опыт наблюдения за выборами, в частности наиболее распространенные нарушения, Конгресс фиксирует в собственных резолюциях по выборной тематике. В упомянутом докладе, например, среди «узких мест» избирательных кампаний, общих для большинства стран – членов СЕ, Конгресс отмечает неточность и недостаточный уровень составления списков избирателей, непрофессионализм и политизацию представителей администрации на всех уровнях госуправления, трудности, с которыми сталкиваются независимые кандидаты, право голоса на местных выборах внутренне перемещенных лиц, беженцев и мигрантов, а также злоупотребление административным ресурсом в ходе предвыборной кампании.

Работа над списками избирателей в ходе местных и региональных выборов оказалась в центре внимания Конгресса на 28-й сессии (24–26 марта 2015 г.). Проблема состояла в следующем: в избирательные списки включали граждан, на постоянной основе проживающих за рубежом, поскольку для Конгресса связь между муниципалитетом, где проживает избиратель, и правом голоса существенна. Поэтому он призывает страны-члены, вопреки их историческому опыту, исключать из избирательных списков лиц, не проживающих фактически в данном муниципалитете, и, одновременно, предоставлять право голоса иностранцам, беженцам, иммигрантам, внутренне перемещенным лицам, пребывающим на его территории в течение сравнительно небольшого периода (от одного до шести месяцев). В качестве серьезного нарушения этого принципа Конгресс упоминает местные выборы на Украине (25 октября 2015 г.), когда внутренне перемещенные лица из юго-восточных регионов страны были лишены права голоса на местных выборах, а в самих этих регионах выборы не проводились.

Для обеспечения соблюдения европейских стандартов демократии Конгресс ввел комплекс правил, в соответствии с которыми формируется состав наблюдательных миссий: справедливое распределение по политическим группам, равное гендерное и географическое представительство. В связи с обострением российско-украинских отношений после 2014 г. КМРВСЕ запретил представителям приграничных стран и государств, имеющим серьезные взаимные претензии, принимать участие в наблюдательных миссиях при наблюдении за выборами и прохождении процедуры странового мониторинга.

Процедура направления наблюдательной миссии по линии КМРВСЕ выглядит следующим образом. После получения официального приглашения на выборы в местные или региональные органы власти Бюро Конгресса принимает решение о направлении наблюдательной миссии и о её формате. Возможны следующие форматы: полномасштабная наблюдательная миссия; наблюдательная миссия в узком составе, по итогам которой докладчик ограничивается отчетом, а Конгресс не принимает ни резолюцию, ни рекомендацию на следующей пленарной сессии; миссия для наблюдения за предвыборной кампанией.

Персональный состав наблюдательной миссии (от 5 до 20 человек) утверждается на заседании Бюро КМРВСЕ по предложению Генерального секретаря Конгресса. В обязательном порядке в делегацию включают сотрудника секретариата Конгресса, консультанта по выборной тематике, а также переводчиков Конгресса. В состав миссии автоматически включается докладчик Конгресса о состоянии местной и региональной демократии в данной стране (по России – датчанин, советник регионального совета Копенгагена Кнуд Андерсен и англичанин, член графского совета Вильтшира Кристофер Ньюбери). Кандидатура руководителя миссии, который обычно выступает также в роли докладчика Конгресса, выбирается на основании его политического опыта, умения вести переговоры, участия в прежних наблюдательных миссиях Конгресса, владения иностранными языками. Наблюдательная миссия Конгресса может быть дополнена членами Комитета регионов ЕС (многие члены Конгресса из стран Евросоюза входят в упомянутый Комитет), а также БДИПЧ ОБСЕ ^[6].

Наблюдательная миссия, как правило, проходит в два этапа, без изменений в личном составе. Первый этап – наблюдение за предвыборной кампанией, второй – непосредственная работа в день голосования. На следующий за выборами день глава миссии созывает пресс-конференцию, на которой сообщает о предварительных выводах.

Доклад по итогам наблюдательной миссии КМРВСЕ, а также проекты резолюции и/или рекомендации готовит докладчик – глава миссии при содействии секретариата Конгресса и эксперта по выборной тематике, учитывая ранее принятые резолюции и рекомендации по данной стране, а также по выборной тематике. На последующих заседаниях Комитета по мониторингу, Бюро и пленарной сессии Конгресса проекты документов проходят процедуру согласования, а после принятия на пленарной сессии Конгресс передает свои рекомендации и резолюции на рассмотрение Комитета министров (правило 81) ^[1], который может их направить стране –члену СЕ.

Некоторые межпарламентские организации практикуют форму последовательного контроля «постэлекторальный мониторинг», предусматривающий изучение «реакции общества и участников выборов на прошедшие выборы» ^[27]. В КМРВСЕ подобная практика отсутствует, а национальные власти отчитываются об устранении выявленных нарушений в ходе очередного доклада о состоянии местной и региональной демократии в стране, а также на пленарной сессии Конгресса, когда отчет наблюдательной миссии проходит утверждение в окончательной редакции.

Деятельность международных наблюдателей и ее соотношение с национальными интересами России

Итоги любых выборов предопределяют будущее любой страны и тесно связаны с ее суверенитетом. Поэтому председатель Совета Российского общественного института избирательного права (РОИИП) И.Б. Борисов вполне обоснованно относит правомочия по проведению выборов к суверенитету народа или нации, не требующим какого-либо международного (внешнего) одобрения или утверждения, и заявляет об отсутствии «международного или иностранного арбитра, которому государства делегировали бы полномочия по оценке и легитимации выборов» ^[4]. В.И. Лафитский говорит даже об «электоральном суверенитете» ^[14]. Бывший председатель ЦИК России В.Е. Чуров затрагивает иной, не менее важный аспект международного наблюдения – невмешательство международных наблюдателей в процесс выборов и их беспристрастность по отношению к национальным участникам политической борьбы. Он отмечает недопустимость публикации в СМИ результатов наблюдения до обнародования окончательных итогов голосования, а также настаивает на возможности национальных властей выступить с «ответным словом» по итогам наблюдения за выборами ^[19]. Яркий пример подобного нарушения: опубликование на Украине в 2014 г. до подведения итогов президентских выборов сомнительного с точки зрения обоснованности предварительного заключения БДИПЧ ОБСЕ, которое стало катализатором конституционного кризиса в стране и привело к объявлению дополнительного, «третьего» тура голосования. Таким образом, В.Е. Чуров подчеркивает самостоятельное значение выборов по отношению к заключению международных наблюдателей.

По мнению И.Б. Борисова ^{[4, 5]}, притязания международных организаций на вмешательство во внутриполитические процессы и диктат того, какие системы выборов следует применять, выглядят как минимум неуместно. Свои оценки состоявшихся выборов они основывают на соображениях политической целесообразности и конъюнктуры, а не на стремлении содействовать становлению национального демократического института выборов.

В российской науке некоторые авторы исходят из определяющей роли международных наблюдателей в «легитимации итогов голосования, признании правящего режима и интеграции страны в мировое сообщество» ^[9]. Некоторые авторы, затрагивающие тематику международного наблюдения за выборами, отмечают ключевую роль международного контроля в признании результатов выборов: «...Важнейшие условие законности и справедливости выборов – международный контроль» ^[16]. По мнению Д.Н. Канкия, период начала 1990-х в России справедливо называют «демократическим романтизмом» ^[9]. Ему на смену пришли взаимное недоверие между российскими властями и международными наблюдателями, жесткая риторика, разделение международных наблюдателей на «пророссийских» и «прозападных». С 2004 г. иностранные наблюдатели с неизменным постоянством приходят к выводу о том, что российские «выборы не отвечают международным стандартам, а их итоги вызывают сомнения» ^[9].

Практически все отечественные авторы, пишущие по проблематике международного наблюдения за выборами, не обходят стороной его политологический аспект, связанный с недобросовестным использованием авторитета международной организации. В.В. Красинский, например, отмечает, что наблюдение может послужить «орудием политической борьбы и вмешательства во внутренние дела суверенных государств …в целях формирования управляемой извне системы органов государственной власти и управления» ^[13].

Встает вопрос, как лучше гарантировать национальные интересы России. Одна из эффективных мер противодействия попыткам повлиять на избирательный процесс с помощью односторонних оценок и двойных стандартов – пригласить для наблюдения за выборами представителей нескольких международных организаций. Так, в наблюдении за выборами в Государственную Думу VII созыва в 2016 г. приняли участие 774 представителя семи международных организаций – Межпарламентской ассамблеи СНГ, Парламентской ассамблеи ОБСЕ, Парламентской ассамблеи Совета Европы, Парламентской ассамблеи ОДКБ, Парламентской ассамблеи Черноморского экономического сотрудничества, Парламентской ассамблеи ШОС и Международной ассамблеи православия, а также работающие в России на постоянной основе представители иностранного дипкорпуса ^[1].

«Противовесом» политике «двойных стандартов» СЕ и ОБСЕ ^[15] призван стать мониторинг право-человеческого измерения евроинтеграции стран постсоветского пространства по линии СНГ, главным образом Межпарламентской ассамблеи (МПА), которая направляет наблюдательные миссии с 1994 г. При этом наблюдение за местными выборами проходило 14 раз ^[18]. Рекомендации МПС СНГ по тематике наблюдения за выборами содержатся в следующих документах: «Об основных гарантиях избирательных прав и проведения выборов и референдумов» (1999 г.), «Об общих принципах организации и проведения муниципальных (местных) выборов, местных референдумов и голосований» (2014 г.).

Научное обеспечение международного наблюдения за выборами на пространстве СНГ возложено на созданный в 2006 г. Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств – участников МПА СНГ. Этот институт подготовил монографию о международном наблюдении за выборами ^[3]. Как отмечает А.С. Карцов, в структуре СНГ на него возложена та же роль, что и на БДИПЧ в рамках ОБСЕ ^[10] . При этом наблюдательные миссии СНГ на выборах могут включать делегации Исполкома СНГ, МПА СНГ, Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, ОДКБ ^[10]. Также в наблюдении принимают участие делегации Совета Европы, ОБСЕ, Европейского парламента, Социалистического интернационала, Парламентской ассамблеи тюркоязычных стран, ШОС и др. Практика взаимного приглашения межпарламентскими организациями для наблюдения за выборами способствует укреплению связей между СНГ и другими международными организациями, обмену опытом и представлению по итогам наблюдения более сбалансированных и объективных оценок с их стороны.

Заключение

Международное наблюдение за выборами представляет собой достаточно серьезный инструмент, который активно развивается в последние годы и используется разными группами для обеспечения собственных интересов. Возникнув благодаря инициативам ОБСЕ, международное наблюдение за выборами стало традиционной формой контроля проводимых местными и региональными выборов. Активное участие в международном наблюдении принимают и другие международные организации, в том числе Совет Европы. Возрастающую роль в процессе наблюдения за выборами играет Конгресс местных и региональных властей Совета Европы.

Результаты выборов независимо от страны и уровня их проведения оказывают серьезное влияние на жизнь и интересы людей, выразивших свою волю в ходе голосования. В связи с этим усложняется проблема объективной оценки проведенных выборов. Даже несмотря на отсутствие формальной юридической силы международная оценка выборов способна серьезно повлиять на развитие политической ситуации в конкретной стране. Для укрепления международных позиций и обеспечения национальных интересов России должна не только приглашать международных наблюдателей на собственные выборы, но и активнее участвовать в наблюдении за выборами, которые организуются по линии ОБСЕ и СЕ в других странах. Параллельно необходимо усиливать роль миссий наблюдателей из государств постсоветского пространства, которые участвуют на выборах от имени СНГ, Союза России и Беларуси, ОДКБ.