Functional Approach to Optimizing the Structure of the Russia's Federal Customs Service Directorates

Функции таможенных органов имеют специфику и определяют их место среди других государственных органов: федеральные министерства (функции – политика и нормативно-правовое регулирование), службы (функции – контроль и надзор), агентства (функции – государственные услуги, управление имуществом). Вместе с тем, установленные для ФТС России функции на данном этапе гораздо шире полномочий такого вида государственных органов, как служба. Функции таможенных органов также пересекаются с базовыми функциями государства (обеспечение безопасности, защита экономического суверенитета, борьба с терроризмом). В этом случае ФТС России должна непосредственно подчиняться Президенту РФ, отвечающему за реализацию данных функций. Фактическое подчинение таможенных органов Правительству РФ дополнительно свидетельствует о необходимости сужения их функций до контроля и надзора. Функции таможенных органов закладывают основы их деятельности, определяя цели и задачи, принципы и методы работы. Функции органов управления, безусловно, важны, так как вместе с принципами управления составляют саму основу системы управления.

Именно поэтому так важно представить функции таможенных органов системно, точно и последовательно. Однако Таможенным кодексом Евразийского экономического союза ^[1] они не определены. На данном этапе единые подходы к функционированию таможенных систем стран-участниц Союза еще не выработаны, и функции таможенных органов определяются внутренним законодательством. Для России они представлены в статье 12 федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» ^[2]. Следует отметить, что законодатели, а следом за ними и отдельные исследователи ^[3], смешивают понятия функций и обязанностей, хотя первые отражают властные полномочия, а вторые характеризуют систему взаимоотношений «таможенный орган – участник внешнеэкономической деятельности».

Таможенные органы выполняют следующие основные функции (обязанности) ^[2]:

1) проводят таможенный контроль, совершенствуют его методы;

2) содействуют развитию внешней торговли Российской Федерации;

3) ведут таможенную статистику внешней торговли;

4) взимают таможенные пошлины, налоги, сборы;

5) обеспечивают соблюдение порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу;

6) обеспечивают соблюдение запретов и ограничений в отношении ввозимых (вывозимых) товаров;

7) обеспечивают защиту прав на объекты интеллектуальной собственности;

8) выявляют, предупреждают, пресекают преступления и административные правонарушения, оказывают содействие в борьбе с коррупцией и международным терроризмом;

9) содействуют осуществлению мер по защите государственной безопасности, общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека, животных и растений, охране окружающей природной среды, защите интересов потребителей товаров, ввозимых в Российскую Федерацию;

10) осуществляют контроль за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза;

11) содействуют развитию экспортного и транзитного потенциала РФ;

12) обеспечивают меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

13) разъясняют заинтересованным лицам их права и обязанности в области таможенных правоотношений;

14) осуществляют сотрудничество с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными организациями;

15) осуществляют информирование и консультирование в области таможенного дела;

16) проводят научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки.

На официальном сайте ФТС России в целом для таможенных органов функции не представлены и раскрыты детально только для отдельных управлений ФТС России ^[4].

Научное сообщество также мало уделяет внимания функциям таможенных органов. Указывается на связь функций ФТС России с другими государственными органами – службами, в частности, на идентичность функций ФНС России, и необходимость информационного обмена между службами ^{[5, с. 28, 6, с. 69, 7]}. Эти положения, по нашему мнению, могут послужить основой для рассмотрения вопроса об оптимизации структуры указанных служб: модернизации организационной и иерархической структуры управления, сокращении связей, устранении дублирования функций. А. А. Гильяно предлагает пойти еще дальше в совершенствовании системы управления таможенным делом – унифицировать функции таможенных органов Евразийского экономического союза ^[8]. Мы считаем, что на текущий момент в ЕАЭС возникло множество проблем адаптации таможенной деятельности входящих в него государств, в том числе по вопросам распределения поступлений от таможенных платежей между странами-участницами ЕАЭС, поэтому вопросы унификации функций таможенных органов отошли на второй план. Таким образом, текущие вопросы управления возобладали над решением стратегических задач ЕАЭС. Следовательно, практическая реализация предложений А. А. Гильяно на текущий момент не представляется возможной. М. Д. Юматов отмечает, что управление – это не только достижение цели, но и смена качественного состояния управляемого объекта на основе реализации определенных функций ^{[9, с. 210]}. Нельзя не согласиться с данным утверждением. Таможенные органы, подменяя функции полномочиями, в процессе управления часто забывают о необходимости изменения самой управляемой и управляющей систем, поэтому, по нашему мнению, возникает противоречие между текущей ситуацией и стратегической целью.

Е. Д. Рубинштейн и О. Н. Блинова сужают понятие функций таможенных органов до сбора таможенных платежей, а показателями эффективности, соответственно, видят абсолютную сумму поступлений таможенных платежей в бюджет и выполнение плана. Дополнительными показателями эффективности, по мнению авторов, могут выступать исполнение таможенных технологий и темпы сбора и обработки информации ^{[10, с. 61]}. По нашему мнению, 2 из 3-х показателей в этом случае являются критериями оценки деятельности таможенных органов, следовательно, авторы подменяют понятие функций критериями оценки. С. Н. Алямкин, напротив, расширяет функции таможенных органов до универсальных, которые должны реализоваться всеми уровнями государственных органов (международные, организационные, правоохранительные, финансовые, информационно-консультативные, протекционистские) ^{[11, с. 1]}. Мы считаем, что управление – и есть реализации всех универсальных функций: планирование, организация, контроль, мотивация, координация, поэтому такая унификация вуалирует специфическую деятельность таможенных органов на всех этапах управления: от цели до оценки результатов.

Интересно отметить, что к вопросу функций таможенных органов растет интерес будущих должностных лиц таможенных органов – студентов, обучающихся по специальности 38.05.02 «Таможенное дело». Новое поколение ориентируется не на решение текущих задач таможенной деятельности, а на формирование основ управления в таможенных органах. Есть понимание того, что каждый уровень таможенных органов выполняет свои функции в рамках единой цели ^{[12, с. 553]}, а точно сформулированные принципы управления позволяют эти функции реализовать ^[13]. Таким образом, авторы увязывают цели, задачи, принципы и функции в единую систему. Предприняты попытки создать даже авторскую систему функций таможенных органов ^[14]. Обоснованным, на наш взгляд, является обращение к основам управления таможенной деятельностью, так как сама система управления в настоящий момент переживает функциональный кризис. Необходима смена приоритетов в работе таможенных органов с участниками ВЭД, согласно обращению Президента РФ, формирование системы услуг со всеми признаками новых взаимоотношений таможенных органов и экспортеров (импортеров).

Исследований в области таможенного регулирования в зарубежных странах не много. Администрирование таможенного дела экономически развитых стран в рыночных условиях сложилось раньше, чем в России. Оно основано на универсальных международных принципах, на построении целостной системы отношений субъектов и объектов управления ^[15]. Эффективность деятельности таможенных органов в этих странах определяется, в первую очередь, качеством и этикой таможенных отношений. Развивающиеся страны до сих пор ориентированы на сбор налогов и контроль в ущерб уровню услуг, предоставляемых декларантами ^[16]. Необходимо признать, что и России можно указать на преобладание фискальной и контрольной функций таможенных органов относительно регулирующей. Работ, непосредственно посвященных функциям таможенных органов, в иностранных источниках за последние 5 лет не представлено. Многие зарубежные авторы считают, что основной проблемой таможенных органов России является не отсутствие четкой системы функций или показателей деятельности, а нарушение легитимности процедур на таможне из-за взяточничества должностных лиц таможенных органов ^[17]. Однако проблема коррупции в таможенном деле является насущной для многих развивающихся государств. Например, в таможенных органах Камеруна она привела к лоббированию автономии таможенного аппарата. В этих условиях затруднительно проводить реформы бюрократического аппарата ^[18]. Таможенные органы России также осознают эту проблему, на регулярной основе проводя антикоррупционные расследования. На наш взгляд, для решения вопросов эффективного и оперативного управления, в первую очередь, необходимо решить именно эту задачу, а затем уже на основе функционального подхода создавать новую систему управления.

Подводя итоги научным исследованиям, представленным различными авторами, можно сделать принципиальный вывод: функции таможенных органов должны быть увязаны с целями, задачами и принципами их деятельности для сосдания современной системы управления. Кроме того, по мнению Е. С. Баженовой и А. В. Кнышова, поставленная перед таможенными органами цель, служит мотивацией труда, и, в конечном счете, ее выполнение должно оцениваться достигнутыми результатами ^[19]. Следовательно, дерево целей, задач, принципов и функций, взаимоувязанных между собой, необходимо дополнить результатами деятельности таможенных органов в качестве итогового уровня оценки. На рисунке 1 представлена схематическая связь между критериями оценки деятельности таможенных органов и заявленными ими функциями. Связь отдельных звеньев зачастую опосредована и не имеет логического механизма реализации «функция – обязанности – критерии оценки». Функции 2, 3, 9, 11, 14, 16 не имеют должных критериев оценки и носят декларативный характер. Критерии подкреплены различным количеством функций. Большая их часть приходится на противодействие преступлениям и правонарушениям, что смещает акценты деятельности таможенных органов в сторону контрольных и запретительных мер, а не разрешительных услуг – стратегической цели ФТС России, провозглашенной Президентом Российской Федерации.

Изучение и анализ функций таможенных органов подводит к решению об оптимизации их структуры на основе системного подхода к выполняемым ими функциям и обязанностям с учетом критериев оценки деятельности таможенных органов. Предложения о реструктуризации и слиянии таможенных органов в исследовании А. А. Соклаковой и А. И. Пацкого касаются лишь уровня таможен ^[20]. Однако, по нашему мнению, заявленное авторами высвобождение 20% служащих нижестоящих таможенных органов должно сопровождаться пропорциональным сокращением штата вышестоящих таможенных органов вплоть до Центрального аппарата ФТС России, а также принципиальным изменением структуры таможенных органов всех уровней.

Оптимизация структуры Управлений таможенных органов проводилась автором на основе исследования их функций, представленных Управлениями Центрального аппарата ФТС России на официальном сайте Федеральной таможенной службы ^[4]. Среди всех Управлений по количеству заявленных функций лидирует «Главное управление организации таможенного оформления и таможенного контроля» с 95 функциями. На все Управления приходится 1050 функций. Возникает вопрос: насколько фактически возможна их реализация во временных и организационных рамках деятельности таможенных органов?

Для принятия решения об оптимизации функции Управлений Центрального аппарата ФТС России были систематизированы на основе авторской классификации:

1) основные функции, которые должны соответствовать цели деятельности конкретного Управления и не превышать 1–3 единиц;

2) уточняющие функции, раскрывающие суть и механизм реализации основных;

3) функции управления, выделяемые помимо основных и классифицируемые от обратного: не являющиеся функциями организации, самоорганизации, информационными;

4) пересекающиеся функции, дублирующие функции других Управлений;

5) сторонние функции, направленные на взаимодействие с другими органами власти;

6) внутренние функции по взаимодействию Управлений, организации, самоорганизации;

7) формальные функции, представленные для увеличения объема, не имеющие механизма реализации.

Результат классификации представлен в таблице. Обращает на себя внимание общее количество пересекающихся – 335 (32% от общего количества функций) и формальных функций – 173 (16% от общего количества). Особенно велико число формальных функций для вспомогательных по выполняемым обязанностям Управлений, сформулированных как обоснование их функционирования, искусственная «значимость».

Таблица – Классификация функций Управлений Центрального аппарата ФТС России

Систематизация функций и их анализ позволил выделить недостатки системы функций Управлений Центрального аппарата ФТС России:

1) нереализуемо большое количество функций в расчете на одно Управление;

Следствием проблемы может быть или «распыление» ресурсов, или некачественное выполнение функций.

2) отсутствие классификации функций и приоритетов деятельности таможенных органов;

3) отсутствие единого подхода при формировании функций и взаимодействия Управлений в этом процессе;

Отсутствие методологии – ключевая проблема любой системы, в данном случае половина представленных Управлениями функций не имеет «встречного» механизма реализации со стороны других Управлений.

4) отсутствие разграничения функций, то есть четкой профильности Управлений и «центров ответственности»;

5) отсутствие декларируемых функций для ряда структурных подразделений Центрального аппарата ФТС России.

На официальном сайте ФТС России отсутствуют функции для созданного еще в 2013 году «Управления рисков и оперативного контроля», для Центрального информационно-технического таможенного управления, Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления и ряда других структурных звеньев.

Следовательно, перед осуществлением оптимизации структуры Управлений необходимо оптимизировать саму систему функций. Предлагается для каждого Управления составить ее из:

1) основных функций;

2) уточняющих функций;

Их необходимо сформировать как подфункции в силу их сущности и специфики назначения.

3) функций управления;

4) сторонних функций.

Не целесообразно создавать отдельное Управление для реализации этих функций – обеспечения профильного взаимодействия, так как это потребует дополнительных ресурсов в противоречии с целью оптимизации структуры таможенных органов.

Следовательно, необходимо убрать:

1) пересекающиеся функции;

Их можно передать другим Управлениям в соответствии с выполняемыми обязанностями, но у тех, в свою очередь, уже есть эти функции или они не включают их в перечень своих обязанностей, что делает этот процесс нецелесообразным. Если все-таки осуществлять передачу, то нужно повторить систематизацию функций на новом уровне, так как некоторые из них могут пересекаться.

2) внутренние функции;

Эти функции вовсе не являются управленческими, поэтому на их основе необходимо разработать внутренние организационные регламенты и регламенты взаимодействия Управлений. Их можно использовать в текущей деятельности таможенных органов, не вынося на официальный сайт ФТС России.

3) формальные функции.

В результате оптимизации структуры функций общее количество принципиальных функций сократилось в 4,6 раза (в среднем по 11 функций на Управление), а с учетом подфункций – в 2,4 раза (по 22 на Управление).

Теперь можно приступать к изменению структуры самих Управлений. Предложение состоит в том, чтобы передать функции ряда Управлений идентичным по основным видам деятельности Управлениям, то есть, по сути, объединить их. Предложение основано на принципе математического ограничения управляемости, когда минимум не целесообразен, а максимум – не эффективен. В данном случае в качестве принципов можно сформулировать:

1) не менее 9 функций всех видов в сумме на 1 Управление;

2) не менее 15 функций с подфункциями на 1 Управление;

3) верхний предел – естественное ограничение основных Управлений: «Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля» и «Главного управление федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования»;

4) ликвидация Управлений, не имеющих функций управления.

Непосредственная реализация предложений выглядит следующим образом: ликвидировать Управления 14, 15, 17, 18, передать функции:

1) «Управления по связям с общественностью» – «Управлению делами»;

2) «Управления по противодействию коррупции» – «Управлению таможенных расследований и дознания»;

3) «Управления таможенной статистики и анализа» – «Аналитическому управлению»;

4) «Контрольно-ревизионного управления» – «Главному организационно-инспекторскому управлению».

В результате реструктуризации изменятся, соответственно, количество функций у 4-х Управлений, которым переданы дополнительные полномочия.

Под указанные критерии сокращения попадает и «Управление товарной номенклатуры». Его можно было бы передать в соответствии с выполняемыми полномочиями «Главному управлению федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования», но на текущий момент его целесообразно сохранить как самостоятельное Управление. Несмотря на то, что «Управление товарной номенклатуры» практически не имеет управленческих функций, последние годы ФТС России придает все большее значение деятельности этого Управления, вверив ему разработку 4-х контрольных показателей деятельности таможенных органов в 2015 году.

Дополнительно для создания действенной системы функций целесообразно сгруппировать Управления по степени важности выполняемых ими полномочий, разделив Управления на (рис. 2):

1) ведущие Управления, то есть соответствующие критериям оценки деятельности ФТС России при разработке основных показателей работы таможенных органов;

2) основные Управления, соответствующие тем же критериям, но, в первую очередь, обеспечивающие деятельность ведущих Управлений;

3) сервисные Управления, по факту, обслуживающие ведущие и основные Управления, даже несмотря на наличие в их ведении отдельных контрольных показателей оценки деятельности таможенных органов.

Главным итогом такой классификации должна стать возможность увязать показатели деятельности (и, соответственно, финансирование) сервисных Управлений на показатели деятельности ведущих и основных Управлений.

Необходимо выделить риски реализации предложенных в исследовании мероприятий. Они были озвучены должностными лицами таможенных органов при обсуждении результатов работы на международной конференции. К рискам были отнесены:

1) нецелесообразность изменения структуры Управлений Центрального аппарата ФТС России;

2) потеря правовых функций отдельными звеньями таможенных органов.

Рассмотрим возможные риски более подробно и приведем аргументы о необходимости их нивелирования. Нецелесообразность изменения структуры таможенных органов была подкреплена аргументом об эффективности и многолетней устойчивости документооброта в Центральном аппарате ФТС России. Трудно согласиться с тем, что эффективность деятельности таможенных органов обеспечивается объемами документооборота. Кроме того, должностные лица таможенных органов сами признают его чрезмерность. Необходимо учесть и авторство данного вида риска. Управленец не признает свои функции не важными или формальными. Это повлечет за собой потерю рабочего места. Принципиальные решения о реструктуризации должны приниматься вышестоящими управляющими органами. В данном случае необходимо исходить из обращения Президента РФ, призывающего таможенные органы к смене приоритетов в отношениях с участниками ВЭД, и решения ФТС России о сокращении штата. Следовательно, то, что представляется риском отдельным должностным лицам таможенных органов, не является риском в целом для ФТС России. Мы не можем в данном случае согласиться с аргументами оппонентов о высоком уровне риска при реструктуризации Центрального аппарата ФТС России.

Риск потери правовых функций отдельными звеньями таможенных органов был аргументирован передачей полномочий "Управления по борьбе с коррупцией" "Управлению по таможенным расследованиям и дознанию". Первое управление занимается профилактикой, выявлением и расследованием коррупционных проявлений в таможенных органах. Второе выполняет те же функции в отношении административных правонарушений участников ВЭД. Оба Управления опираются на оперативно-розыскную работу, применяют единые принципы и методы расследований, поддерживаются унифицированным подходом судебной системы России ко всем видам правонарушений. Именно поэтому было выдвинуто предложение об их объединении. Для снижения уровня риска потери правовых функций предлагается выполнять антикоррупционные расследования и расследования административных правонарушений различными подразделениями нового Управления под единым руководством. Обязательным условием такой формы объединения должно стать совместное решение правовых вопросов, когда действия одного участника таможенных отношений или встречные действия должностных лиц таможенных органов и участников ВЭД приводят к коррупционным проявлениям и административным правонарушениям. В работе не предлагалось отказаться от реализации функций "Управления по борьбе с коррупцией", а лишь сократить управленческий персонал.

Завершить исследование целесообразно расчетом ожидаемого экономического эффекта. Он формировался в условиях неопределенности данных о штате Управлений и заработной плате должностных лиц таможенных органов. Структуры ФТС России – одни из самых закрытых для широкой общественности управленческих и контрольных звеньев государственной системы. Достаточно сказать, что даже официально изданные приказы ФТС России не представлены в большинстве своем в информационно-справочных системах. Расчеты проводились, исходя из допущения о 30-процентной доле руководящего состава в таможенных органах, заданном ФТС России критерии сокращения 10% должностных лиц и ориентировочной заработной плате с учетом довольствия и льгот. Усредненные исходные данные, использованные при оценке экономического эффекта предложенных мероприятий, приводятся здесь справочно: 50 тыс. человек в штате Управлений Центрального аппарата ФТС России, руководящий состав 30%, то есть 15 тыс. человек, в среднем в расчете на Управление – 750 человек, на 4 сокращаемых Управления – 3 тыс. человек, высвобождение 10%, то есть 300 человек, 100 тыс. руб. заработная плата плюс довольствие и льготы, экономия на заработной плате – 30 млн. руб. в месяц, то есть 360 млн. руб. в год

В итоге к экономическим показателям эффективности можно отнести:

1) сокращение 20% Управлений Центрального аппарата ФТС России;

2) сокращение штата на 2%;

При ликвидации Управлений не предлагается высвобождать весь штатный состав, его перевод в соответствующие Управления обеспечит выполнение дополнительных функций, которые у этих управлений появятся. Соответственно, сокращение будет находиться в заданных ФТС России рамках, и касаться только руководящего состава, функции которого дублируются при объединении Управлений.

3) экономию на фонде оплаты труда 360 млн. руб. в год.

Кроме того, как ожидаемый эффект, следует учитывать также не экономические преимущества предложенных мероприятий, а именно:

1) четкие границы полномочий всех Управлений;

2) обоснованно выполнимое количество функций для каждого Управления;

3) переход к линейно-вертикальной структуре управления;

4) обеспечение управления на основе дерева принятия решений;

5) единый результат для ведущих, основных и сервисных Управлений.