Peculiarities of the foreigner management system in the Russian Empire in the XIX – early XX centuries

Lidzieva Irina Vladimirovna Doctor of History Leading Scientific Associate, Federal Research Center of the Southern Scientific Center of the Russian Academy of Sciences 344006, Russia, Rostovskaya oblast', g. Rostov-Na-Donu, pr. Chekhova, 41 irina-lg@yandex.ru Other publications by this author

В социальной структуре российского общества XIX в. выделялась группа населения – инородцы, к которым согласно трактовке в словаре Брокгауза и Ефрона относились подданные неславянского происхождения, преимущественно монгольские, тюркские и финские, по правам состояния и управлению поставленные в особое положение ^{[21, с. 224]}. Исходя из географического принципа расселения инородцев следует выделить следующие группы: сибирские инородцы; чукчи Приморской области; дзонгорцы юго-восточной части Томской губернии; инородцы Командорских островов; самоеды Архангельской области; кочевые инородцы Ставропольской губернии; калмыки, кочующие в Астраханской и Ставропольской губерниях; киргизы Внутренней Орды, инородцы Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областей; инородцы Туркестанского края; инородческое население Закаспийской области; горцы Кавказа.

С целью определения особенностей системы управления указанной социальной группой в качестве предмета исследования был определен основной сегмент государственного управления, включающий структуру власти, судопроизводство и налогообложение.

Метод сравнительного правоведения и историко-политического исследования права позволили изучить нормативное содержание изучаемых правовых актов и определить особенности управления инородцами в XIX – начале XX вв. в контексте существовавших социально-исторических и политических условий в хронологической последовательности.

В имперской законодательной практике существовали нормативные правовые акты, регулирующие жизнедеятельность определенной этнической группы из числа инородцев. Одним из первых таких документов стал «Устав об управлении инородцев» ^[15], разработанный М. М. Сперанским в бытность его генерал-губернатором Сибири и утвержденный императором Александром I 22 июля 1822 г. Кипучая деятельность опального М. М. Сперанского, получившего предложение, возглавив Сибирское генерал-губернаторство, провести его ревизию, привела к обширным в этом регионе реформаторским преобразованиям. В основу «Устава» был положен принцип деления сибирских инородцев в зависимости от их способа хозяйствования: оседлые, кочевые и бродячие, каждая из этих групп соответственно наделялась определенным правовым статусом. При этом в ходе освоения сибирских территорий, «аборигенное население Сибири включалось в социальную структуру Московского царства без акцента на его иноэтничную природу и рассматривалось правительством лишь как еще одна категория подданных…» ^{[7, с. 106-107]}.

Непосредственно регулированию жизнедеятельности конкретного народа или территории был посвящен ряд законодательных актов: Правила для управления калмыцкого народа от 10 марта 1825 г. ^[13]; Устав для управления нагайцев и других магометан, кочующих в Кавказской области от 6 февраля 1827 г. ^[16]; Положение об управлении калмыцким народом от 28 декабря 1835 г. ^[8]; Положение об управлении калмыцким народом от 23 апреля 1847 г. ^[9]; Временное Положение об управлении Закаспийской области ^[1]; Положение об управлении Туркестанского края ^[11]; Положение об управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской ^[10]; Учреждение Сибирское ^[18] и Положение об инородцах, издания 1892 г. ^[12].

Структура власти. Населяющие окраинные территории Российской империи инородческие племена находились на различных уровнях общественного развития, принадлежали к различным конфессиям и имели традиционную систему управления, при этом некоторые из них обладали историческим опытом государственности. На протяжении XIX в. в ходе, в том числе, административно-территориальных преобразований, управление указанными народами передавалось из введения Министерства внутренних дел к Министерству государственных имуществ. Имперские власти в стремлении интегрировать инородцев в общероссийское пространство пытались учитывать местные особенности. Так, в указанных документах, законодатель отмечал, что «кочующие инородцы, так-то нагайцы и других наименований магометане, управляются особенным начальством, на основании их степных обычаев и обрядов, и на основании особенных об них правил» ^{[17, с. 121]}, а также «калмыки, кочующие в Астраханской губернии и Кавказской области, находясь под покровительством общих законов Империи, наравне с прочими подданными, пользуются сверх того особыми правами…» ^[9]. Так называемый особый правовой статус инородцев выражался в сохранении системы местного самоуправления, основанной на обычном праве. Высочайшим указом Николая I на законодательном уровне было оформлено право населения на осуществление местного самоуправления в форме улусных и аймачных сходов у калмыков. Статья 14 главы II закона «О личных правах калмыков» предоставляла право собирать улусные и аймачные сходы для совещания по делам общественной надобности и для выбора в общественные должности. Также как и по «Положению об управлении Туркестанского края», в среде других инородцев, в общественные должности мог быть избран каждый представитель инородческого населения, достигший 25 лет и не привлекавшийся к юридической ответственности.

В соответствии с «Уставом об управлении инородцев» 1822 г. была учреждена административная система управления сибирскими народами, в по которой устанавливалось трехступенчатое управление кочевыми народами от низшего к высшему: 1) родовое управление во главе со старостой, находившееся в подчинении инородной управы; 2) инородная управа под руководством Головы, подотчетная Степной думе; 3) Степная дума – высшая административная единица, объединявшая много родов. Она могла состоять из нескольких родовых управлений или нескольких инородных управ. В состав Степной думы входили главный родоначальник-тайша, его помощники, заседатели, Головы.

В законодательстве, регулирующем жизнедеятельность инородцев Ставропольской губернии, компетенция органов самоуправления оговаривалась в статье 6, которая гласит: «В каждом ногайском роде, или ведомстве для наблюдения благочиния и порядка, и для действия по части Полиции, находится один Голова, два Старшины и Казначей по ежегодному выбору обществ». В административно-территориальном плане кочевья магометанских кочевников были разделены на приставства: Караногайское, Ачикулак-Джембулуковское, Калаусо-Джембулуковское, Калаусо-Саблинское, Туркменское (Трухмянское). Под воздействием ряда факторов в дальнейшем происходило, изменение их количества и территории. По утверждению современных исследователей, «в Ставропольской губернии территория, занятая ногайцами, была официально разделена на четыре приставства. Этим искусственным членением местные власти разобщили родо-племенные группы в пределах одной губернии» ^{[5, с. 44]}. Управленческую систему и территорию приставств органы власти определяли, исходя из административно-фискальных интересов.

Власти на местах создавали органы исполнительной власти входящие в систему управления тем или иным регионом, на территории которого проживали инородческие племена. Например, для управления калмыками в Астраханской губернии было создано Управление калмыцким народом, в Ставропольской губернии – Магометанское управление, а затем Управление кочующих народов во главе с Главным приставом, которому подчинялись ногайцы, туркмены, а с 1861 г. – калмыки Большедербетовского улуса. В Туркестанском крае сложилась общегубернская система управления, основанная на административно-территориальном принципе. Между тем, каждый из народов имел право на общественное управление, основанное на традициях и обычаях. Таким образом, в управленческой структуре инородцами складывался дуализм.

Ближайший сподвижник М. М. Сперанского, будущий декабрист Г. С. Батеньков утверждал, что всякое законодательство должно базироваться на народных правах, учитывать историю, этнографию, климат страны, так как местные различия имеют наиважнейшее значение в таком обширном государстве как Россия. Согласно статье 403 «Устава для управления нагайцев и других магометан кочующих в Кавказской области» особенной обязанностью Главного пристава являлось «собрание сведений о законах и обычаях сих степных народов, расположение оных в приличном порядке, обнародование и охранение».

Анализ делопроизводственной практики Управления калмыцким народом, а также Канцелярии Главного пристава кочующих народом показывает, что ежегодно органами исполнительной власти запрашивались сведения о подведомственных попечителям и приставам народах, их традициях и обычаях, верованиях, системе налогообложения, судопроизводства, качестве земель и погодных условиях.

Судопроизводство. Судоустройство в среде инородцев до законодательного его оформления в соответствии с общеимперскими правовыми норами, основывалось на нормах обычного права. Интеграция в правовое имперское пространство обусловило введение судебной системы в общероссийскую. Так, глава XVI «О производстве следствия и суда над инородцами» «Законов о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках» ^[4] непосредственно регулировала процесс судопроизводства в отношении правонарушителей из среды инородцев. Однако, при этом законодателем сохранялись отдельные инородческие органы правосудия. Так, в соответствии с «Положением об управлении Туркестанского края» судопроизводство в отношении инородцев в данном регионе осуществлялось народными судами, «на основании существующих обычаев». Судоустройство представляло собой трехступенчатую систему. Судом первой инстанции являлись «единоличные судьи», второй – съезды судей, третей – чрезвычайные суды.

Компетенции съездов народных судей подлежли дела по жалобам на неокончательные решения единоличных судей. Решения съездов считались окончательными.

Чрезвычайные съезды народных судей назначались по распоряжению губернатора для решения дел, в которых участвуют жители разных уездов и волостей, а также для рассмотрения ходатайств народных судей и их съездов о высылке подсудимых.

Съездам народных судей вменялось в обязанность возбуждать дела об удалении от должности и предании суду своих членов, которые допускают в решениях явные злоупотребления. Съезды созываются по мере надобности в сроки определенные Уездным начальником.

К ведению народного суда подлежали все дела о преступлениях и проступках совершенных инородцами, кроме преступлений против христианства и государства, включая «преступления против жизни, здоровья, свободы и чести», т. е. гражданские дела до 300 руб. и незначительные уголовные. Народным судьей мог стать член общества, пользующийся уважением и доверием народа, не привлекаемый к юридической ответственности.

В Кавказской области по тексту «Учреждения для управления Кавказской области» ^{[17, с. 122]} все правонарушения инородцев классифицировались, в зависимости от степени тяжести, на три рода: 1) преступления общественные; 2) преступления частные и 3) исковые до 100 руб. «к коим причисляются все предметы в предыдущих двух разрядах неозначенные» ^{[17, с. 122]}. Статья 59 «Устава для управления нагайцев и других магометан и других магометан, кочующих в Кавказской области» гласит: «Разбор частных дел между Нагайцами в спорах, обидах и претензиях возлагается на Голову с старшинами, которые представляют из себя посредников на праве словесных Судей. … разбираются и решаются по их древним обычаям, законам и обрядам….» ^{[16, 151]}. Если первые два рода преступлений были подсудны общегубернским судебным органам, то третьего рода – органам местного самоуправления на основании норм обычного права. Правонарушения, связанные с семейно-брачными отношениями и делами религии «принадлежат разбирательству Духовенства по их законам» ^{[16, с. 152]}. Последняя правовая норма имела силу в отношении всех инородцев.

Система судоустройства в Калмыцкой степи Астраханской губернии не раз на протяжении XIX в. подвергалась реформированию. По мнению Е. А. Команджаева, «Правила» 1825 г. заложили, наряду с действовавшим калмыцким законодательством, основы новой правовой системы – гражданское право, процессуальное право, установили систему судебных органов ^{[6, с. 30]}. В «Положении об управлении калмыцким народом» 1835 г. глава VI «О суде Зарго» посвящена системе судоустройства в Калмыцкой степи, глава XI «Об улусных судах» - судам первой степени. Уголовные дела в указанных судебных инстанциях рассматривались на основе российских законов, а тяжебные – «древних калмыцких постановлениях».

Согласно статье 159 «Дела по обидам, ссорам, распрям и тяжбам между калмыками одного и того же улуса, представляется разбирать и решать окончательно самим Нойонам-владельцам, без всякого участия Улусного Суда. Нойон производит сей разбор словесным порядком, по древним Калмыцким постановлениям, стараясь склонить тяжущихся к примирению» ^[8]. Таким образом, судоустройство в Калмыцкой степи представляло собой двухуровневую систему, источником судопроизводства которой было российское законодательство и нормы обычного права калмыков.

Постановлением Правительствующего Сената от 12 ноября 1848 г. функции высшего судебного органа – Суда Зарго – были переданы Астраханской палате уголовного и гражданского суда. Но еще в 1847 г. в тексте «Положения об управлении калмыцким народом» раздел, посвященный характеристике правового статуса Зарго, как центрального судебного органа был изъят. Суд второй инстанции – Зарго был упразднен. Правосудие в соответствии с указанным имперским правовым актом осуществлялось улусными судами, во владельческих улусах под председательством нойона, в казенных – попечителя улуса. Как утверждает В. С. Шургучиева, «в процессе введения калмыков в общероссийское правовое пространство проходила девальвация статуса Зарго как судебной инстанции в калмыцком обществе» ^{[20, с. 10]}.

Все без исключения инородцы, проживавшие вне пределов своих административно-территориальных границ, подлежали общей юрисдикции.

Налогообложение. Одной из функций любого государства является обеспечение экономического роста, для достижения которого необходимы ресурсы, которые не могут сформироваться за счет только его собственных источников. В связи с этим, например, монархическое государство изымает часть доходов у своих подданных, в форме государственных податей. Согласно статье 1 раздела III «Устава о податях», издания 1857 г., «под именем государственных податей разумеется вообще окладные сборы, взимаемые с разных лиц в государственный доход определенным количество и в установленные сроки» ^{[14, с. 167]}. В соответствии со статьей 808 этого же законодательного акта инородцы освобождались от подушной подати, при этом они обязывались нести налоговую повинность в особой форме. Так, для сибирских кочевых и бродячих инородцев, по «Уставу о податях» издания 1822 г., государственный налог был заменен особой податью – ясаком.По утверждению Б. Ц. Жалсановой, до 60-х гг. XVIII в. ясак собирался натурой, однако по мере развития хозяйства, усиления товарно-денежных отношений и роста торговли создавались предпосылки для замены натурального ясака денежным ^{[3, с. 181]}. Предложение о дифференциации в налогообложении сибирских инородцев было утверждено высочайше утвержденным положением Комитета Министров «Относительно установления единообразного взимания с инородцев ясака деньгами» ^{[2, с. 335-337]}, согласно которому звериными шкурами уплата производилась теми инородцами, которые имели возможность, а остальные облагались денежным сбором.

Кочевые инородцы Туркестанского края, Закаспийской области, также как и калмыки Астраханской и Ставропольской губерний, облагались в доход казны кибиточной податью, взимаемой по правилам, изложенным в «Уставе о прямых налогах».Киргизы Внутренней Орды облагались особой податью со скота. Так статья 970 «Устава о податях» гласит: «С сибирских киргизов в их области и в области Семипалатинской собирается ясак скотом, полагая оного ежегодно по одной голове со ста, без включения в сей сбор верблюдов» ^{[14, с. 192]}.

Кочевые магометане Ставропольской губернии не были обременены налогами в пользу казны, но несли подводную и кордонную повинности ^[19]. При этом их распределение было неравномерным: одни производили развозку казенного провианта на продовольствие войск и содержали почтовые станции, другие также развозили провиант, но в меньшем количестве, третьи выполняли кордонную повинность. Государство в обязанность Главного Пристава кочующих народов Ставропольской губернии законодательно вменило следить за тем, чтобы «без предписания Министерства Государственных Имуществ или Ставропольского губернатора, никаких нарядов не делать, ни повинностей налагать с народов, ему подведомых, сам собою не может, напротив бдительно смотрит, чтоб их подчиненных никто и ничто самовольно с них не взимал, и ни людей, ни скот, инородцам, принадлежащий в работы для частной пользы не употреблял» ^{[16, с. 401]}.

Имперское законодательство в области налогообложения предусматривало предоставление налоговой льготы. Так, в соответствии с положениями «Устава о податях», инородцы, перешедшие на оседлый образ жизни, а также принявшие христианство освобождаются от уплаты податей на срок от двух до десяти лет. Например, статья 997 «Устава о податях гласит: «Калмыкам, принявшим крещение и водворившимся на казенных землях, предоставляется десятилетняя льгота в податях», статья 998 – «Иноверцы языческого или магометанского закона, восприемлющие святое крещение и за тем причисляемые к христианским обществам по собственному их избранию, исключаются из прежних званий и окладов и пользуются трехлетней от всех податей льготой» ^[14].

Структурный анализ «Положения об инородцах» 1892 г. как законодательного акта принятого в новой редакции с учетом современных, для того времени, требований, показывает, что документ, включающий три основных раздела, непосредственно посвящен регулированию процесса управления и социально-экономического развития инородцев Сибири, Архангельской, Ставропольской и Астраханской губерний ^[12].

По пути интеграции окраинных территорий в общероссийскую государственную структуру власти, как показывает анализ законодательных актов Российской империи, органы власти стремились унифицировать их управление, но при этом вводя поливариантные модели управления с учетом местных особенностей. Следует отметить, практически в каждом нормативном акте по инородцам, указывалось на необходимость перевода кочевых народов к оседлому образу жизни. Так, например, в статье 409 «Устава для управления нагайцами и другими магометанами Кавказской области» сказано: «На попечение Частного Пристава возлагается охранение и защищение польз и выгод народа, направление оного к трудолюбию и промышленности, внушение преимуществ постоянного жительства как средства благонадежного к лучшему сохранению скотоводства во время зимнее; но сии внушения не должны иметь вида принуждения» ^[16].

Таким образом, инкорпорированные в управленческую структуру традиционные институты самоуправления, фактически сохраняли лишь внешнюю форму, при этом менялось его внутреннее содержание. В ходе постепенного законодательного реформирования административных органов управления осуществлялся процесс преобразования и совершенствования взаимодействия центральных, региональных и местных органов власти. Однако важным аспектом в эффективном процессе инкорпорирования в общеимперское пространство является сохранение отдельных традиционных элементов в системе управления указанными народами. Так как это во многом связано с особенностями исторического развития, этноконфессиональной принадлежностью, а также геополитическими факторами того или иного региона.