The system of registries of the state and municipal services and their role in infrastructure of the electronic government

В соответствии с законодательством федеральным органам исполнительной власти было поручено обеспечить не позднее 1 июля 2017 г. предоставление государственных услуг в электронной форме с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»; а органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано обеспечить предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг не позднее 31 декабря 2018 г.

В 2016 году гражданами было получено в электронном виде 70 миллионов услуг, за шесть месяцев 2017 года – 130 миллионов услуг, по итогам 11 месяцев 2017 года –175 миллионов услуг ^[2] .

Сумма платежей, произведённых через портал государственных услуг, в 2017 году составила около 30 миллиардов рублей, в то время как в 2015 году данный показатель был в 10 раз меньше ^[9,10].

В соответствии с Указом Президента от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году должна достигнуть значения не менее 70% ^[7]. По итогам 2017 года показатель зафиксирован на отметке 60%.

Согласно данным Минкомсвязи России, наиболее популярными в 2017 году стали следующие услуги ^[3]:

- содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников: 19,9 тыс. услуг;

- оказание адресной материальной помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию: 18,8 тыс. услуг;

- постановка на учет и зачисление детей в детские сады: 7,2 тыс. услуг;

- компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг льготным категориям граждан: 6,4 тыс. услуг.

Данные цифры свидетельствуют о переходе к так называемой реестровой модели предоставления услуг, когда ее результат представлен в виде сведений в базовом государственном информационном ресурсе, а не на бумажном носителе.

И хотя говорить о завершении мероприятий по переходу к реестровой модели преждевременно, но наметившаяся тенденция очевидна. Утверждение о том, что предоставление государственных услуг в электронной форме повышает их доступность, минимизирует коррупционные риски и обеспечивает экономию бюджетных средств, признано аксиоматичным.

Предпосылками для перехода к реестровой модели: необходимостьповышения качества услуг, предоставляемых органами государственной власти и муниципалитетами, необходимость сокращения документов личного хранения на материальном носителе, потребность в минимизации персональных контактов граждан с чиновниками, сокращение временных затрат на получение услуги.

В самом общем смысле реестр представляет собой систематизированную базу данных о конкретном объекте, в рассматриваемом случае – о государственных и муниципальных услугах (рис.1).

Основными принципами построения реестровой модели являются:

- правомерность предоставления услуг органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги;

- заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг.

- открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

- доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

- возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.

Формирование реестров услуг осуществляется в соответствии с их видами, что предполагает выделение трех видов реестров: федеральный реестр государственных услуг, региональный реестр государственных услуг, реестр муниципальных услуг ^[6,8]. Вместе с тем, Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не в полной мере отражает систему реестров, предусматривая лишь их разграничение на уровни.

Наиболее полная информация о системе реестров представлена в Постановлении Правительства РФ от 24.10.2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» ^[8].

Схема 1.

Система реестра государственных и муниципальных услуг

К настоящему времени не сформировался унифицированный подход к классификации услуг. Это обусловлено тем, что на федеральном уровне отсутствуют единые критерии, стандарты формирования, хранения, выгрузки информации. Регионы вынуждены решать задачу самостоятельно. Разноплановый подход, в свою очередь, затрудняет интеграцию и консолидацию баз данных и затрудняет их применение на всей территории государства. Несложно представить, что это влечет дополнительные временные и финансовые затраты.

В зависимости от способа хранения информации приято выделять одноуровневые и многоуровневые реестры.

Анализ реестров свидетельствует о том, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования формируют одноуровневые реестры, что связано с заимствованием формы реестра, утвержденной для федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений. Среди субъектов РФ, формирующих двухуровневые реестры (например, наименование и содержание услуги или вид и наименование услуги), можно выделить Тульскую, Белгородскую, Воронежскую области ^[9].

Сущность отдельного вида реестров услуг определяется через его содержание. Вместе с тем, всем реестрам присуще одни и те же черты, свидетельствующие об их единстве. Так, в каждом реестре отражаются:

- наименование услуги;

- результат предоставления услуги

- срок предоставления услуги;

- правовые основания для предоставления услуги.

- совокупность действий, совершение которых требуется для запроса и оказания услуги. По общему правилу, действия сводятся к сбору документов, необходимых и достаточных для предоставления услуги. Такие перечни формируются соответствующим органом власти;

- закрытый перечень оснований для отказа в предоставлении услуги.

Что касается формирования реестров, то здесь законодательство содержит некоторые пробелы и связаны они в первую очередь с разграничением полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг находится в ведении Правительства РФ ^[6]. К его полномочиям относится не только включение отдельных видов услуг в соответствующий реестр, но и нормотворческая деятельность по определению порядка ведения реестров. Такой подход позволяет адаптировать систему реестров государственных и муниципальных услуг к требованиям объективной реальности с учетом правоприменительной практики.

Формирование второго уровня реестров находится в ведении высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ ^[6]. Однако в большинстве случаев данное положения трактуются субъектами некорректно: региональные правительства понимают его как расширение их непосредственной компетенции. Между тем, закон вменяет им в обязанности лишь определение порядка его формировании и ведения, что допускает, в частности, возложение соответствующей обязанности на отдельные министерства и ведомства, осуществляющие деятельность в регионе.

Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляется местной администрации. При этом она и определяет порядок формирования, ведения реестра муниципальных услуг, и сама же реализует указанные функции.

Пока рано говорить о достижении целевой модели реестров государственных и муниципальных услуг, но ее преимущества очевидны уже сейчас:

1) оптимизация процесса за счет использования единых форм и последующая централизация программных решений для основных направлений с размещением такого решения для обеспечения возможности использования всеми субъектами РФ посредством облачных технологий, что, в свою очередь, приведет к сокращению расходов муниципальных и региональных бюджетов на разработку программ по автоматизации процедур типовых услуг ^[1];

2) «безбумажный» оборот документов между пользователем и коммерческими организациями;

3) предоставление федеральных государственных услуг вне зависимости от места постоянной регистрации гражданина;

4) сокращение размера государственной пошлины за оказание государственных и муниципальных услуг в электронной форме за счет исключения необходимости формирования результата услуги на материальном носителе и сокращения издержек на обслуживание заявителей.

Между тем, в рамках поручения Правительству РФ еще предстоит разработать единые для всех регионов стандарты к порядку работы с информационными системами.

Что касается дальнейшего формирования комфортного правового поля, то, по мнению автора, законодателю следует внести большую ясность в вопросах:

- понятийного аппарата, а именно, внести изменения в информационное законодательство, поскольку содержащиеся в нем термины: «информационная система», «информационный ресурс», «электронный документ», – фактически относят к государственным информационным ресурсам любые сведения, имеющиеся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления ^[4,5]. Такой подход привел к фактической невозможности отделить реально используемые органами власти данные государственных информационных ресурсов от иной информации, имеющейся в их распоряжении ^[4];

- придания юридической значимости сведениям, которые получены посредством портала услуг; в противном случае результат оказания услуг может стать бессмысленным;

- определения оснований и границ административной ответственности поставщиков услуг за достоверность и актуальность сведений, содержащихся в реестре;

- архивного хранения документов в электронной форме, определения формата и процедуры их архивирования.

- снятия ограничений в отраслевых законах на использование документов в электронной форме.

Эти меры позволят вывести реестровую модель оказания государственных и муниципальных услуг на качественно новый уровень, что, в свою очередь, будет способствовать дальнейшему развитию инфраструктуры электронного правительства.