Digital government in practice of modern public administration (on example of the Russian Federation)

Интерес к проблематике электронного и цифрового правительства нашел свое отражение в значительном количестве работ зарубежных ученых. Ряд авторов затрагивают вопрос использования информационно-коммуникационных технологий в качестве инструмента построения электронного правительства (К. Бвалия и С. Мьючуал) ^[1], другие – рассматривают этапы становления электронного правительства, технологии которого направлены на более активное вовлечение граждан в сферу публичного управления (К. Рэддик) ^[2], а также обосновывают необходимость модернизации правительства в условиях все более совершенных информационных технологий, многие из которых переходят из сферы бизнеса в сферу государственного управления (М. Барранекиа и Т. Дженкинс) ^[3]. Несмотря на том, что значительное количество зарубежных исследований посвящено технологическому измерению цифрового правительства - использованию облачных вычислений, мобильных приложений и аналитики данных (В. Эггерс) ^[4], отдельные работы касаются вопросов реализации цифровой стратегии в системах государственного управления различных стран, измерения достигнутых результатов цифровизации (С. Фолк, А. Рёммеле, М. Сильверман) ^[5], оценки гражданами и основными стейкхолдерами процесса внедрения цифровых технологий в работу правительства (А. Бинэй) ^[6].

В свою очередь, в российской литературе также получила свое развитие тематика электронного и цифрового правительства, при этом большинство исследований на сегодняшний день посвящено проблемам построения электронного правительства. В рамках изучения электронного правительства особый акцент делается на формировании его организационной структуры применительно к деятельности исполнительных органов власти (Е.Г. Иншакова) ^[7], раскрываются теоретические, технологические и законодательные основы электронного правительства (А.А. Сидорова) ^[8], демонстрируются возможности оказания государственных и муниципальных услуг в электронном формате, а также работы систем межведомственного и внутриведомственного электронного документооборота (С.Ю. Кабашов) ^[9]. Ряд российских исследователей делают акцент на мотивах перехода к цифровому правительству, учитывая глобальные технологические тренды и зарубежный опыт использования облачных технологий, больших данных, мобильных и социальных коммуникаций, Интернета вещей, а также современные требования к безопасности данных (Архипова З.В., Дрожжинов В.И., Куприятновский В.П., Евтушенко С.Н. и Намиот Д.Е.) ^[10][11]. Следует особо отметить доклад «Цифровое правительство 2020: перспективы для России», в котором отражены основные элементы разработки и принципы предоставления цифровых услуг, рассмотрены вопросы необходимых навыков и лидерства для построения цифрового правительства, специфики его измерения, возможности использования мирового опыта для совершенствования стратегии цифрового правительства в России ^[12].

Актуальность изучения цифрового правительства обусловлена тем, что в условиях глубокой трансформации практики государственного управления под влиянием информационных технологий правительства многих стран начинают испытывать давление как со стороны граждан, которые требуют повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг, так и со стороны бизнеса, который стремится выстраивать с государством взаимовыгодные отношения по модели «Бизнес для бизнеса». Благодаря внедрению все более совершенных информационных технологий, граждане и бизнес ожидают от государства новых электронных форматов оказания государственных услуг, причем не меньшего качества, чем то, которое они получают в бизнес-секторе. При этом данный процесс воспринимается как необратимый, так как информационные технологии становятся неотъемлемой частью повседневной жизни граждан и нормой функционирования бизнеса. Понимая это, государства идут на соответствующие реформы, направленные на внедрение наиболее успешных информационных технологий в работу правительства, в частности, инициируют программы электронного правительства. Однако на смену электронному правительству в настоящее время приходят технологии цифрового правительства. При этом даже государства-лидеры в построении электронного правительства (Великобритания, Австралия и Республика Корея) ^[13] на сегодняшний день не смогли провести полномасштабную цифровизацию правительственных механизмов и перейти к цифровому правительству по умолчанию, подразумевающему цифровой формат обращения граждан и бизнеса за государственными услугами и максимальный уход от бумажного документооборота, производство и оказание услуг на основе информационной инфраструктуры совместного использования, позволяющей многократно использовать во всех административных процессах собранные различными ведомствами данные ^[14].

Следует отметить, что 15 из 20 стран-лидеров в построении цифрового правительства в свое время были также лидерами во внедрении технологий электронного правительства (Таблица № 1).

Таблица № 1. Рейтинг конкурентоспособности стран в сфере электронного и цифрового правительства.

При этом в ряде государств инициативы в сфере электронного правительства не были реализованы в полной мере, не оправдав ожиданий граждан и не успев продемонстрировать на практике возможности новых технологий. Электронное правительство в ряде государств не стало первым этапом построения цифрового правительства в связи с тем, что технологии электронного правительства по сути дублировали традиционные очные и телефонные формы обращения за услугами и не стимулировали переход большинства граждан и организаций на цифру, характеризовались сложностью восприятия, будучи разработанными в соответствии с представлениями технических разработчиков, часто не учитывающих навыки среднестатистического пользователя.

Электронное правительство не смогло достичь полной автоматизации внутриведомственных процессов и отмены бумажного документооборота, дублирующего заполнение и движение документов в электронной форме. Более того, административные процессы оказались не готовы к быстрой адаптации к новому поколению цифровых технологий, в частности, если в рамках электронного правительства пользователю было необходимо заполнять различные электронные формы при помощи Интернет-браузера и затем лично обращаться в государственную организацию за получением необходимой услуги, то в рамках цифрового правительства пользователь в большей степени сориентирован на работу с мобильными устройствами и ожидает от государства получения услуги в цифровом формате без необходимости посещения государственной организации, что требует от различных ведомств высокой степени взаимодействия и работы с распределенными данными пользователей. Электронное правительство во многом оставалось цифровой по форме, но традиционной по содержанию работой внутриведомственных административных механизмов: вместо мгновенного исполнения запрашиваемой административной операции по предоставлению государственной услуги (по аналогии с работой электронных ресурсов таких корпораций как Apple, Amazon и др.), пользователям приходилось ожидать ответа от государственных организаций несколько часов или дней. При этом сохраняющееся информационное и цифровое неравенство не позволило электронному правительству получить достаточно высокое распространение среди всех групп населения и уйти от традиционных каналов обращения за государственными услугами. В результате, правительства многих стран стали осознавать необходимость проведения реформ, которые, с одной стороны, позволили бы реализовать потенциал электронного правительства, с другой стороны, преодолели бы его недостатки на новом технологическом уровне уже в рамках цифрового правительства.

Необходимость оптимизации численности и структуры административного аппарата в рамках мер строгой экономии подталкивает многие правительства внедрять цифровые каналы взаимодействия с потребителями государственных услуг. Стоимость оказания цифровой услуги в среднем составляет 5% от стоимости оказания данной услуги по телефону, которая, в свою очередь, в три раза дешевле стоимости оказания услуги при личном обращении пользователя в государственную организацию ^[17]. В результате в рамках того же самого объема финансирования можно добиться увеличения абсолютного количества оказанных государством услуг. Если электронное правительство выступало прежде всего политико-административной инициативой государства, то инициативы в сфере цифрового правительства вытекают из требований развития современной экономики и рассматриваются как одно из ключевых условий построения конкурентоспособной экономики, высокотехнологичного уровня взаимодействия общества и государства, укрепления информационного суверенитета, а также повышения конкурентоспособности страны на международной арене.

Построение цифрового правительства предполагает внедрение цифрового формата предоставления всего спектра государственных и муниципальных услуг по умолчанию, сохраняя возможность выбора пользователем альтернативного способа - почтовой и телефонной связи, а также личного посещения государственной организации. Если в рамках электронного правительства многофункциональные центры оказания государственных и муниципальных услуг брали на себя функцию предоставления услуг отдельным группам населения, не имеющим доступа или не владеющими навыками работы с электронными порталами, то цифровое правительство стремится преодолеть цифровое неравенство, охватывая своими услугами все население за счет мобильных приложений или посредством службы коротких сообщений. Переход к цифровому правительству означает не только создание услуг, которые нужны гражданам и которые граждане хотят получать посредством цифровых каналов связи, но и создание условий для цифровой инклюзии граждан, возможности доступа к услугам и развития соответствующих навыков использования цифровых сервисов. Для этого должна проводиться модернизация информационной инфраструктуры для обеспечения широкополосного доступа к сети Интернет и большего охвата малых городов и сел (Таблица № 2), создаваться условия для малообеспеченных слоев населения с целью обеспечения экономичного доступа к цифровым государственным услугам (например, через компьютерные терминалы в библиотеках, центрах общественного доступа, почтовых отделениях и банках).

Таблица № 2. Использование информационных технологий и информационно-телекоммуникационных сетей в домашних хозяйствах, по типам поселения по Российской Федерации (октябрь-ноябрь 2016 года) ^[18].

В рамках цифрового правительства становится актуальным принцип проектирования государственных услуг с ориентацией на нужды реального пользователя, а не сложившийся шаблон административной процедуры, в связи с чем проводятся альфа- и бета-тестирования и корректировка проектных решений в соответствии с потребностями реальных пользователей, устраняется дублирование услуг на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления в целях оказания необходимой пользователю услуги. Учет не только нужд, но и технических возможностей пользователей дополняет вышеописанный принцип цифрового правительства в условиях роста популярности мобильных устройств для работы в сети Интернет и разработки единых порталов государственных и муниципальных услуг. Требование обеспечения при работе с данными порталами «бесшовного» перехода пользователя с одного принадлежащего ему электронно-вычислительного устройства на другое (например, с персонального компьютера на мобильный телефон и планшетный компьютер) и с одной операционной системы на другую (например, с IOS на Android) стало воплощением данного принципа, который в рамках электронного правительства оставался технически нереализованным.

В отличие от электронного правительства, ряд сервисов которого предполагали подачу заявки на получение государственной услуги при помощи традиционного бумажного документооборота, который осложнялся необходимостью частого консультирования с другими учреждениями в ходе обработки заявки, цифровое правительство создает полностью оцифрованный административный процесс, начиная с подачи и отслеживания заявления, постоянного информирования пользователя о прохождении важных этапов и заканчивая автоматизированной проверкой заявлений не только по существующей базе данных услуги, но также и по межведомственным базам данных. В результате, практика предоставления государственных услуг может быть полностью переведена в цифровой формат, а физический результат их предоставления может быть заменен на цифровые паспорт, визу, платежный документ и др. При этом государства-лидеры в области цифрового правительства наряду с модернизацией правительственных информационных порталов и мобильных приложений поощряют разнообразные модели взаимодействия правительства и бизнеса, в рамках которых в цепочку предоставления государственных услуг внедряются сервисы и приложения третьих сторон, созданных на основе открытых интерфейсов программирования приложений.

Создание единых баз данных для совместного использования государственными ведомствами выступает одним из важных условий построения цифрового правительства. Так, собранная одним государственным ведомством информация о физических лицах, предприятиях, объектах недвижимости, адресах и т.д. многократно используется в рамках всего государственного сектора не только центрального, но и регионального и муниципального уровней. Практически любая информация, использующаяся в работе государственных ведомств и не содержащая персональных данных, закрытых служебных сведений или государственной тайны, может быть опубликована в форме открытых данных (например, картографические данные, данные финансового, страхового и строительного секторов экономики, метеорологические данные и др.). В результате, не функции и полномочия государственных ведомств, а базы данных становятся ключевыми административными активами. При этом ведущие правительства подключают к совместной работе со своими базовыми наборами данных частные компании и гражданские организации (например, с геопространственными наборами данных, интегрирующими информацию о местоположении конкретного объекта из разных источников), существенно расширяя возможности оказания государственных и муниципальных услуг.

Цифровое правительство уходит от практики разработки специальных приложений для каждого конкретного ведомства и предлагает им использовать универсальную правительственную инфраструктуру для совместного использования, возможности которой позволяют адаптировать ее инструментарий под особенности каждого из ведомств или уровней управления. Помимо этого, набирает популярность практика использования правительственных облачных сервисов для хранения и обработки данных, технологии которых позволяют объединить ведомственные центры обработки данных и повысить эффективность их вычислительных ресурсов. Необходимость совместного использования и анализа все большего количества данных связана также с ростом использования датчиков, сенсоров и продуцируемых ими данных, например касающихся пожарной безопасности, видеонаблюдения, сигнализации, систем освещения, парковки и управления зданиями, а также использованием их в целях мониторинга и управления городской инфраструктурой, мониторинга движения общественного транспорта, обеспечения безопасности граждан, ведения реестра недвижимого имущества, контроля качества работы управляющих и подрядных организаций с визуализацией на интерактивной карте. Инфраструктура совместного использования становится все более актуальной в условиях развития «Интернета вещей», вычислительной сети физических предметов, подключенных к сети Интернет, нарастанием объема и качества информационных обменов между ними. Ряд государственных органов, например, Правительства Москвы и ряда других городов уже используют датчики и сенсоры для оптимизации своей работы в рамках концепции умного города (видеонаблюдение и видеоаналитика, фотовидеофиксация, система 112, интеллектуальные транспортные системы, управление местоположением выбросов, интеллектуальное освещение и др.) ^[19]. В этой связи возрастает значение защиты собираемых данных, в частности, персональных данных, уязвимость которых для информационных атак и несоблюдение требований информационной безопасности внутри правительства подрывает веру граждан в цифровые услуги.

Культурные трансформации и выработка необходимых профессиональных навыков являются не менее значимыми факторами развития цифрового правительства, чем информационная инфраструктура. Негативный настрой в отношении цифровых технологий и недостаточный уровень квалификации государственных служащих не позволяют осуществить оперативный переход к цифровому правительству, замедляя процесс привлечения лучших специалистов из корпоративного и гражданского секторов экономики. Наиболее передовые цифровые правительства все больше в своей работе опираются на использование данных, для продвижения которых в структуре центрального правительства создается должность министра по данным. Одной из задач нового министра является переход от практики привлечения сторонних разработчиков для проектирования и интеграции цифровых сервисов правительства к правительственным командам или цифровым службам, обеспечивающим координацию и интеллектуальное лидерство в процессе перехода к цифровому правительству, а также контролируют проектирование и закупку его критических элементов.

Прежде чем перейти к анализу российского опыта построения цифрового правительства следует отметить, что на международном уровне еще не разработаны системы его измерения, а существующие системы были разработаны в целях сопоставления достигнутых результатов в области электронного правительства (например, Индекс развития электронного правительства ООН) ^[20]. Лишь немногие из ведущих цифровых правительств опубликовали детальные количественные показатели своих достижений, при этом их цифровые стратегии содержат в основном:

1) цели основных этапов (согласно Стратегии построения цифрового правительства в США, американские граждане должны получать доступ к цифровой правительственной информации и услугам в любом месте, в любое время и на любом устройстве, при этом расширение полномочий правительства в процессе поэтапного внедрения цифровых технологий и повышения качества цифровых услуг должно сопровождать ростом доступности и защищенности данных, приложений и устройств, которые их используют) ^[21],

2) показатели экономии финансовых ресурсов и цели превращения наиболее используемых государственных услуг в цифровые по умолчанию (согласно Стратегии построения цифрового правительства в Великобритании, ежегодная экономия от внедрения цифровых каналов обращения за государственными услугами, запуска и интеграции в рамках единого правительственного портала - GOV.UK более 650 государственных услуг составит от 1,7 до 1,8 млрд. фунтов-стерлингов в год) ^[22],

3) направления трансформации правительства и практики оказания государственных услуг (согласно Стратегии построения «умной нации» и «совместного правительства» в Сингапуре, правительство выступает поставщиком цифровых платформ для активного участия бизнеса и граждан в процессе проектирования и оказания государственных услуг на основе G-Cloud, аккумулирования данных о городской инфраструктуре и повышения эффективности в сфере управления жилищным хозяйством, здравоохранением и транспортной инфраструктурой) ^[23][24].

Правительство России активно занимается практикой внедрения технологий электронного правительства в сферу государственного управления в соответствии с федеральным законодательством, касающимся организации предоставления государственных и муниципальных услуг ^[25][26], указами Президента РФ в сфере совершенствования системы государственного управления Стратегией развития информационного общества в РФ 2008 года ^[27][28][29], Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года ^[30], Постановлением Правительства РФ о федеральных информационных системах предоставления электронных государственных услуг ^[31] и другими документами, отражающими стремление государства добиться снижения административных расходов, повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг, а также перехода к цифровому обществу. На сегодняшний день в России уже созданы и активно работают многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, а также Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций). Положительный опыт создания порталов и реестров государственных и муниципальных услуг, сервисов идентификации и аутентификации пользователей, единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) ^[32], многочисленных государственных информационных систем (налогового учета физических лиц, регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и их постановки на налоговый учет, регистрации прав и кадастрового учета недвижимости и др.) ^[33], интегрированных в федеральной государственной информационной системе координации информации ^[34], является предварительным условием перехода к цифровому правительству и не способен компенсировать поверхностную адаптацию административных механизмов к новому поколению цифровых технологий.

Достигнутый в настоящий момент в России прогресс в области электронного правительства, в частности, получение государственных услуг гражданами и организациями в электронном виде, характеризуется значительными региональными диспропорциями (Диаграмма № 1, № 2).

Диаграмма № 1. Доля организаций, использующих механизм получения государственных услуг в электронной форме ^[35].

Диаграмма № 2. Доля граждан, использующих механизм получения государственных услуг в электронной форме ^[36].

Накопленный опыт в сфере построения электронного правительства дополняется успешной практикой использования цифровых технологий отдельными органами государственной власти, при этом многие административные процессы часто осуществляются вручную, не учитывая преимущества использования данных для принятия государственных решений. Сохраняющаяся на федеральном и региональном уровнях межведомственная разобщенность приводит к недостаточно высокой эффективности использования цифровых технологий и дублированию усилий, а многие перспективные технологические решения остаются нереализованными из-за отсутствия необходимых изменений в нормативной правовой базе и организационной структуре органов государственной власти, неспособности оптимизировать административные процессы. В этих условиях экономическим обоснованием необходимости дальнейших инвестиций в технологии цифрового правительства может стать повышение эффективности работы правительства и его экономической политики в целом.

В связи с тем, что ожидания граждан относительно цифрового правительства формируются под влиянием опыта взаимодействия с бизнесом, правительству необходимо осуществлять перепроектирование и реинжиниринг административных процессов с ориентацией на потребности и возможности пользователя, включая устранение административных барьеров, повышение открытости и профессионализма в работе государственных служащих, выделение достаточных финансовых ресурсов для технической модернизации административной деятельности. В каждом случае задача состоит в обеспечении выполнения абсолютного большинства операций мгновенно без каких-либо действий вручную на основе полностью цифрового административного процесса, максимальной автоматизации рутинных мероприятий в государственных ведомствах и использования высвобождающихся ресурсов для активного содействия гражданам. Переход к цифровому правительству также требует преодоления парадигмы использования документов в электронной форме для межведомственного взаимодействия, успешно реализованной в Единой системе межведомственного электронного взаимодействия, и осуществления межведомственных операций путем прямого и безопасного доступа к ведомственным открытым данным, снижающего государственные расходы.

Принимая во внимание достигнутые странами-лидерами результаты в сфере построения цифрового правительства, стадии которого схематично представлены в таблице № 3) ^[37], России необходимо использовать накопленный опыт развития электронного правительства и цифровизации отечественной экономики в целях проектирования нового стратегического набора государственных программ и целевых показателей, затрагивающих как вопросы перехода каждого федерального ведомства к цифровым административным процессам, так и вопросы региональной цифровизации, усилив полномочия Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности ^[38]. Это позволит улучшить координацию между федеральными и региональными ведомствами в целях проведения согласованной политики цифровизации в целях улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности.

Таблица № 3. Стадии развития цифрового правительства.

На современном этапе развития цифрового правительства в России важна практическая реализация принципа проектирования цифровых услуг по умолчанию, переориентирование многофункциональных центров и других центров обслуживания на обучение граждан выполнению операций в режиме онлайн без необходимости поддержания режима личного присутствия. Правительству необходимо предусмотреть возможность использования мобильных устройств для осуществления транзакций от начала до конца при переводе каждой новой государственной или муниципальной услуги в электронную форму. Для успешной реализации принципа оказания цифровых услуг по умолчанию необходимо, чтобы государственные услуги в цифровом формате были привлекательными и легкими в использовании для абсолютного большинства граждан. Необходимо изменить правительственный подход к разработке новых государственных услуг, сориентировав его на пользователя, в отношении которого правительство выступает как единое целое и учитывает его ключевые потребности.

В стратегии развития цифрового правительства следует интегрировать ведомственные системы оказания государственных и муниципальных услуг в рамках единого портала, инфраструктура которого будет предоставлять ряд общих сервисов, включая систему идентификации и аутентификации, систему платежей, поддержку смс-шлюзов, интеграции персональных данных, адресов и контактной информации. Интеграция цифровых услуг с ориентацией на пользователя в рамках единого портала поможет решить проблему дефицита финансовых средств и специалистов, необходимых для разработки разных систем в многочисленных ведомствах, включая региональный и муниципальный уровни управления.

В заключении необходимо отметить, что Россия накопила достаточно положительный опыт в сфере создания электронного правительства, включая системы межведомственного обмена информацией - Единую межведомственную информационно-статистическую систему ^[39][40] и Систему межведомственного электронного документооборота ^[41][42], которые способствуют переходу на более совершенный уровень информационного обмена между системами различных государственных ведомств. Однако построение полноценного цифрового правительства требует перехода к государственной инфраструктуре совместного использования, запуска единой государственной облачной платформы для предоставления услуг, которая позволит повысить качество и защищенность взаимодействия между ведомствами, обеспечить финансовую экономию за счет отказа от создания дублирующих инфраструктур в отдельных ведомствах или регионах. Правительство также может поддерживать разработку и внедрение наиболее востребованных приложений совместного использования различными государственными ведомствами на основе облачных технологий, поддерживающих виртуализацию рабочих мест, цифровую почту и документооборот, управление процессами прохождения дел, мониторинг инфраструктуры и др. Вместо создания собственных систем следует предоставить региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления возможность получения необходимых им цифровых услуг высокого качества из государственных облачных ресурсов. Такая система предоставит стандартизированные и масштабируемые платформы для создания новых цифровых услуг и со временем позволит интегрировать существующие государственные информационные системы в общий государственный ресурс для осуществления вычислений и хранения данных. В дополнение к этим услугам государственные облачные ресурсы могут стать платформой для работы самых разных поставщиков цифровых услуг, включая инновационные компании, которые будут предлагать регионам и муниципалитетам свои продукты и услуги.