The Problems of Implementation of Administrative Law on Punishment for the Violation of Public Order

Moshkina Nadezhda Aleksandrovna PhD in Law associate professor of the Department of Public Law at Saratov State Socio Economic University. 410028, Russia, Saratovskaya oblast', g. Saratov, ul. Vol'skaya, 10a, of. 525b ponaal@yandex.ru Other publications by this author

Ovsyannikov Sergei Aleksandrovich PhD in Law head of Saratov Customs, general mayor of customs service 410028, Russia, Saratovskaya oblast', g. Saratov, ul. Vol'skaya, 10A, of. 525b tafp_jurid@info.sgu.ru

В связи с принятием в 2011 г. Федерального закона «О полиции» Верховным Судом РФ в отдельных регионах (в Москве, Санкт-Петербурге, Самарской области, Красноярском крае, Псковской области, Республике Дагестан) были отменены полномочия органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях, в том числе в области охраны общественного порядка, предусмотренные региональными законами, причиной чему послужил перевод органов внутренних дел исключительно в федеральное ведение. Санкт-Петербургский городской суд пришел к абсолютно логичному выводу о том, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются исключительно должностными лицами, входящими в систему и структуру исполнительной власти субъекта Российской Федерации, тогда как полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел ^[1].

Таким образом, субъект Российской Федерации не вправе наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями, не предусмотренными федеральным законодательством.

В этой связи были внесены изменения в ст. 28.3 КоАП РФ ^[2], в соответствии с которыми должностные лица органов внутренних дел – полиции – наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, при этом предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, только в случае заключения соответствующего соглашения.

Порядок заключения таких соглашений определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий».

Следует отметить, что на сегодняшний день не заключено ни одного соглашения, что объясняется недостаточной материальной обеспеченностью большинства субъектов Российской Федерации. Как справедливо отмечает З.Г. Брциева, дотационные субъекты испытывают затруднения в поиске тех средств, которые должны покрывать расходы МВД России, связанные с составлением протоколов об административных правонарушениях, в частности, речь идет о снабжении канцтоварами, ГСМ, транспортными средствами, компьютерами и иными обеспечивающими средствами ^{[3, с. 28]}.

Действующее законодательство не дает однозначного ответа о необходимости заключения соответствующих соглашений лишь на возмездной основе. Материальные затраты, связанные с применением административного законодательства, то есть вопроса, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возложены на обе стороны.

Поскольку в законодательстве определено право, а не обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности ^[4], представляется, что обеспечение деятельности сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, перечень которых определен региональными властями, не должно быть возложено лишь на субъекты Российской Федерации.

Представляется, что введение административной ответственности на федеральном уровне за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, и предусмотренные в региональном законодательстве, отнесение их к компетенции органов внутренних дел позволит решить проблему и отказаться от необходимости достаточно сложной и трудоемкой процедуры заключения соглашений между МВД РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Альтернативой указанному решению заявленной проблемы может послужить внесение изменений в абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ: «Протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции)». В этом случае процессуальные полномочия сотрудников полиции составлять протоколы об административных правонарушениях должны учитывать лишь четыре нижеперечисленных административно-правовых запрета, устанавливаемые исключительно на региональном уровне в сфере обеспечения правопорядка в общественных местах:

1. административно-правовой запрет противоправных действий в ночное время, препятствующих созданию органами местного самоуправления условий для массового отдыха граждан;

2. административно-правовой запрет противоправных действий в ночное время, поощряющих допущение нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на улицах, стадионах, в парках, скверах, в транспортных средствах общего пользования;

3. административно-правовой запрет противоправных действий, препятствующих созданию органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации условий для волеизъявления граждан в процессе проведения публичных мероприятий;

4. административно-правовой запрет противоправных действий, препятствующих созданию органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации условий для исключения продажи спиртосодержащей продукции, произведенной в домашних условиях, в т.ч. физическими лицами.

Анализ регионального законодательства об административной ответственности свидетельствует о том, что в процессе его применения выявляются следующие проблемы.

Несоответствие и противоречие регионального законодательства конституционным требованиям и нормам федерального законодательства, что обуславливает необходимость его реформирования. Так, в региональном законодательстве присутствуют отдельные положения, которые нарушают федеральное законодательство и выходят за пределы компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В частности, закрепленные региональным законом составы административных правонарушений включают составы правонарушений, административная ответственность за которые предусмотрена положениями КоАП РФ; региональные санкции не соответствуют аналогичным, введенным на федеральном уровне.

В качестве примера можно привести Кодекс Тюменской области об административной ответственности ^[5], ст. 2.1 которого регулирует установление ответственности за нарушение нормативов распространения продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 16 лет, в то время как отношения, связанные с защитой детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию урегулированы Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». При этом виды административной ответственности за нарушения указанного Федерального закона определены КоАП РФ.

К сожалению, практика последних лет, особенно судебного рассмотрения высшими судебными инстанциями дел об оспаривании законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности, приводит к сокращению регулирующего воздействия субъектов Российской Федерации на данную сферу общественных отношений. Позиция Верховного Суда РФ за период с 2005 г. по настоящее время в большинстве случаев не поддерживает интересы субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административной ответственности. Нормы многих законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности признаны не соответствующими федеральному законодательству и не подлежащими применению Верховным Судом РФ или отменены законодательными органами субъектов Российской Федерации во избежание судебных разбирательств. Однако аналогичные нормы продолжают действовать и не отменяются в других субъектах Российской Федерации, что позволяет говорить о разрозненности и несогласованности регионального законодательства об административной ответственности.

На данный момент в законодательстве об административной ответственности субъектов РФ о нарушении общественного порядка встречаются некоторые проблемы. В частности, различия в региональных административных нормах приводят к неравенству граждан, проживающих в этих субъектах РФ. Примером такого неравного положения может быть названо установление различных санкций за совершение одного и того же правонарушения в зависимости от субъекта Российской Федерации. В то же время в законах различных субъектов Российской Федерации содержатся нормы, имеющие общерегиональную распространенность, но предусматривающие различные административные санкции, ставящие на законодательном уровне субъекта административного правонарушения в зависимость от места его совершения.

Например, региональное законодательство, как правило, устанавливает ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, за оскорбление общественной нравственности, нарушения правил благоустройства, правил обращения с животными, безбилетный проезд, торговлю спиртными напитками домашней выработки и т.д. При этом в регионах могут отличаться отдельные признаки составов правонарушений, разниться виды и размеры административных наказаний.

Так, согласно ч. 1 ст. 3.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 г. № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» ^[6] административно наказуемыми являются «громкая речь, крики, пение, свист, использование звуковоспроизводящих устройств, автосигнализации (при неоднократном срабатывании), осуществление хозяйственных и иных работ (кроме аварийных работ), эксплуатация механизмов в жилых и нежилых помещениях, во дворах домов, на улицах, создающих шум и препятствующих полноценному отдыху граждан в период с 22 до 6 часов». А в соответствии с ч. 1 ст. 61 Закона Алтайского края от 10.07.2002 г. № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» ^[7] правонарушением является «нарушение тишины и покоя граждан (выкрики, свист, громкое пение, пользование звуковоспроизводящими аппаратами, установленными на повышенную громкость, громкая игра на музыкальных инструментах и т.п.) на улицах, в городском и внутрирайонном пассажирском транспорте общего пользования, квартирах и домовладениях, местах временного пребывания граждан (санаториях, домах отдыха и т. п.) с 22 до 7 часов».

Предусмотрены и различные наказания: в Кировской области – предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот рублей до трех тысяч рублей, в Алтайском крае – административный штраф на граждан в размере от трехсот до одной тысячи пятисот рублей, на должностных лиц - в размере от пятисот до пяти тысяч рублей.

Подобная ситуация порождает вопрос о необходимости обеспечения единства правового статуса человека в рамках всей Российской Федерации. Думается, что такого рода однотипные составы должны быть заменены на четко сформулированные правонарушения в КоАП РФ. Тем более, что действующее правовое регулирование чревато определенной несогласованностью с федеральным законодательством.

Отметим, что отражение местных особенностей того или иного региона не всегда соответствует общей законодательной базе, в силу чего вытекает необходимость приведения в действие механизмов реализации КоАП РФ.

Кроме того, Б.А. Старостин замечает, что региональные штрафные санкции зачастую превышают размеры штрафов, установленные за тождественные составы административных правонарушений в КоАП РФ.

В этой связи нельзя не согласиться с мнением ученого, что «в целях соблюдения принципа законности административной ответственности необходимо установление единых составов административных правонарушений и размеров штрафных санкций за их совершение на всей территории Российской Федерации» ^{[8, с. 28]}.

Соглашаясь с установлением единых составов административных правонарушений на всей территории страны и сосредоточением их только в КоАП РФ, нельзя признать обоснованной необходимость одинаковых размеров административных штрафов за одни и те же правонарушения во всех субъектах Российской Федерации, поскольку уровень жизни, средняя зарплата в разных регионах существенно отличаются друг от друга, а, следовательно, размеры штрафов в таких регионах как, например, г. Москва и г. Санкт-Петербург, не могут быть сопоставимы с размерами штрафов, например, в Саратовской и Волгоградской областях.

В этой связи нельзя не поддержать позицию Б.В. Россинского, в соответствии с которой «пришло время отойти в КоАП РФ от выражения размеров административных штрафов в абсолютных значениях и вновь вернуться к относительным величинам. Но на сей раз речь должна идти не о так называемых минимальных размерах оплаты труда, а о характеристиках, учитывающих как динамику доходов населения, так и отличие этих доходов в разных субъектах Российской Федерации. В качестве предложения следует назвать среднюю зарплату по региону, хотя, безусловно, возможны и другие варианты. В этом случае при установлении размеров штрафов (но не составов административных правонарушений), очевидно, в некоторой степени могут быть реализованы полномочия субъектов Российской Федерации» ^{[9, с. 31]}.

Таким образом, проблемы исследования законотворчества субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности заключаются в противоречивости подходов региональных законодателей к регламентации административных правонарушений, специфике принимаемых субъектами законов об административных правонарушениях и административной ответственности. А, следовательно, необходим более глубокий анализ обоснованности принятия и применения тех или иных административных норм на уровне субъектов Российской Федерации.