Phenomenon of humanitarian security in the policy of European Union

«Трагедия человечества достигает своего апогея в том, что после всех стараний и жертв сотен миллионов людей и побед за Правое Дело, мы до сих пор не обрели Мир или Безопасность, и что мы лжем в тисках еще худших опасностей, чем те, что мы уже преодолели^[11]» - Уинстон Черчилль

Введение

В середине ХХ века появился новый вид безопасности – гуманитарная безопасность. Ее суть заключается в защищенности человека от жизненно важных угроз – как на физическом уровне, уровне выживания, так и на экзистенциальном - уровне его идентичности, «самостности».

Возникновение концепции гуманитарной безопасности после окончания Холодной войны актуализировало споры о том, кто может быть главным поставщиком безопасности (государство, международные агентства военного и невоенного толка, транснациональные организации), и кто - ее референтным объектом (государство или человек)^[9]. История изобилует примерами несоблюдения гуманитарной безопасности - от геноцидов разных времен: Конго, Руанда, Югославия и мировых войн до сегодняшних событий на Ближнем Востоке и Северной Африке. Эти примеры свидетельствуют о том, что в пространстве мировой политики сложился новый феномен, который Мэри Калдор удачно назвала «новым типом организованного насилия» или «новыми войнами»^{[2, c.25]}. Для них характерно размывание различий между войной, организованной преступностью и широкомасштабными нарушениями прав человека. В процессах модернизации стран, одновременно вовлеченных и в глобализацию, конфликты былых времен актуализируются и проявляются в виде противоречий между космополитизмом, проводимом Западом, основанным на инклюзивных, универсалистских многокультурных ценностях, и политике партикулярных идентичностей, проводимой другими, незападными, странами мира. Традиционные концепции безопасности не имеют достаточных инструментов для анализа и решения таких проблем. Концепт гуманитарной безопасности смещает центр внимания традиционного подхода к безопасности от государства к индивиду.

ЕС в силу своей нормативной природы, основанной на принципах либерализма, был одним из первых акторов мировой политики, начавших реализовывать концепцию гуманитарной безопасности в своей внешней и внутренней рамке. Выявление достигнутых Евросоюзом результатов, проблем и сложностей с которыми он столкнулся в этом процессе, является целью настоящей статьи.

Ключевые исследовательские вопросы настоящей статьи: какое место занимает концепт гуманитарной безопасности во внешней политике ЕС и какова его роль в эффективности европейских политических практик.

Гуманитарная безопасность как теоретический концепт и как феномен реальной политики

Гуманитарная безопасность - это теория и практика обеспечения защищенности самого человека, она способствует оптимизации взаимоотношений людей с государством, обществом, группами. Сама идея гуманитарной безопасности возникает во времена Просвещения, продолжается в исследованиях неомарксизма 1970-х гг. и приобретает завершенный, институционализированный вид в документах ООН конца 20 –начала 21 вв. Отечественный исследователь указанного феномена М.А.Кукарцева полагает, что: «В чистом виде гуманитарная безопасность есть защита от экзистенциальных угроз…в смешанном виде к ней добавляется экономическая, продовольственная, медицинская, экологическая безопасность, и тогда гуманитарная безопасность трансформируется в гуманитарно-социальную»^{[3 ,c.146]}. При этом «чистая гуманитарная безопасность» учитывает безопасность человека, локальных миров и сообществ, безопасность интересов человека^{[3, c.146]}. В свою очередь английский исследователь Эмма Ротшильд рассматривает гуманитарную безопасность как сквозную линию в формировании концепции безопасности на всех уровнях: государственном, международном, наднациональном.^[21].

В докладе Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) 1994 года был зафиксирован концептуальный сдвиг в понимании безопасности, который произошел после окончания Холодной войны: концепция безопасности слишком долго толковалась исключительно как защищенность территории от внешней агрессии, как защищенность национальных интересов государства, как защищенность глобального сообщества от угрозы ядерной войны. Документы ПРООН дали импульс теоретическим исследованиям феномена гуманитарной безопасности. В их свете стало ясно, что можно выделить «широкий» и «узкий» подходы к гуманитарной безопасности.

Широкий подход основан на концепциях «свобода от нужды» и «свобода от страха». В докладе ПРООН 1994 года рассматривается свобода от хронических угроз, таких как голод, болезни и угнетения (что требует долгосрочного планирования и инвестиции в развитие), а также защита от внезапных бедствий (которая требует часто немедленного вмешательства и поддержки со стороны внешних сил).

В докладе ПРООН выделено семь компонентов безопасности человека^[23]: 1) экономическая безопасность: бедность; уязвимость к глобальным экономическим изменениям; 2) Продовольственная безопасность: голод и голод; уязвимость к экстремальным климатическим явлениям и изменениям в сельском хозяйстве; 3) Безопасность здоровья: травмы и болезни; уязвимость к заболеваниям и инфекциям; 4) Экологическая безопасность: истощение ресурсов; уязвимость к загрязнению и деградации окружающей среды; 5) Безопасность личности: насилие со стороны других лиц, обществ, государств, уязвимость к конфликтам, стихийным бедствиям; 6) Безопасность сообщества: нарушения целостности культур; уязвимость к культурной глобализации; 7) Политическая безопасность: политические угнетения; уязвимость к конфликтам и войнам^[23].

Можно считать, что в ПРООН выявлено определенное множество угроз «жизненному ядру» человека^[20].

Комиссия ООН по безопасности человека попыталась расширить концепцию ПРООН 1994 года, включив в нее защиту людей, находящихся в ситуации перемещения (миграция, например), лиц, находящихся в постконфликтных ситуациях, а также защиту и улучшение жизни в условиях нищеты, принятие мер по охране здоровья и получения доступа к образованию^[12].

Поэтому широкое понимание гуманитарной безопасности можно считать неопределенным множеством опасностей и угроз, подстерегающих человека.

Узкое определение гуманитарной безопасности – представляет собой более фокусный подход к трактовке этого концепта. Он получил название «канадского подхода» поскольку закреплен в политических документах Канады. Он в целом сужает параметры гуманитарной безопасности угрозами насильственных конфликтов ^[19]. Мотивы Канады заключались в том, что после окончания Холодной войны вооруженные столкновения все чаще происходят внутри государств, все больше людей страдают от действий своих же государств. Согласно Докладу о безопасности человека за 2005 год, «за последние 100 лет гораздо больше людей были убиты своими правительствами, чем иностранными армиями»^[16]. Бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, например, использовал «узкую» концепцию безопасности, сосредоточив внимание на «защите общин и отдельных лиц от внутреннего насилия»^[16].

Не имея фундаментальных различий в трактовке о природе и сущности гуманитарной безопасности, оба подхода представляют собой спор о «достаточности» внутреннего содержания концепта гуманитарной безопасности. Достоинства широкого подхода (гибкость, всеобъемлющий характер) являются одновременно недостатками узкого подхода (формальная определенность, фокус на коллективности) и наоборот.

В настоящей статье гуманитарная безопасность понимается в широком смысле как концепт, отражающий многие современные тенденции в области безопасности человека- от вирусных заболеваний до военных столкновений.

Индексы гуманитарной безопасности

Программа развития Организации Объединенных Наций публикует ежегодный индекс человеческого развития (ИЧР), который обеспечивает сравнительный анализ показателей международного человеческого развития, имеющих отношение к гуманитарной безопасности. Это обеспечивает сложную меру трех измерений человеческого развития: жить долгой и здоровой жизнью (измеряется ожидаемой продолжительностью жизни), получать образование (измеряется грамотностью взрослых) и иметь достойный уровень жизни (измеряется по паритету покупательной способности). В среднем показатели человеческого развития, как правило, растут и падают с доходом государства.

Отчет по Индексу 2016 года (за 2015 год)^[5] выявил основные пробелы в благосостоянии и жизненных возможностях между странами, которые угрожают гуманитарной безопасности. Пять стран с лучшими показателями из 188 обследованных стран - Норвегия, Австралия, Швейцария, Германия и Дания. Самыми низкими оценками были Центральноафриканская Республика, Нигер, Чад, Буркина-Фасо и Бурунди. С середины 1970-х годов почти все регионы постепенно увеличивали свои показатели по индексу. Тем не менее, Африка к югу от Сахары является основным исключением. Застой в этом регионе с 1990 года можно объяснить главным образом влиянием ВИЧ / СПИДа на ожидаемую продолжительность жизни, в то время как сказываются и региональные экономические проблемы.

Разный уровень угроз безопасности человека наглядно иллюстрируется сравнением жизни людей в странах, которые являются самыми высокими и самыми низкими в ИРЧП. Средний гражданин Швейцарии (в верхней части лиги ИЧР) и, например, Бурунди (нижняя граница ИЧР) испытывают совершенно разные уровни угроз гуманитарной безопасности. Люди в Швейцарии более чем в 80 раз богаче людей в Бурунди, и они живут почти на тридцать лет дольше.

Еще одним полезным показателем гуманитарной безопасности является Индекс недееспособности государств, который разрабатывают американский журнал Foreign Policy и Фонд мира. В индексе рассматриваются 12 показателей, которые делятся на социальные, экономические и политические категории. В тринадцатом отчете 2017 года^[13], из 178 стран недееспособными названы Судан, Сирия, Йемен, ЦАР, Сомали, Южный Судан. В отличие от них, пять наименее уязвимых государств – Финляндия (единственное «очень устойчивое» государство согласно индексу) Норвегия, Швейцария, Дания, Швеция, Австралия.

Существует определенная корреляция между двумя отчетами - ИРЧ и индексом недееспособности. Согласно отчету по гуманитарной безопасности Центра гуманитарной безопасности Университета Британской Колумбии за 2006 год ^[16], наибольшее количество вооруженных конфликтов произошло в Центральной и Южной Азии, далее следуют Восточная и Юго-Восточная Азия и Океания, Ближний Восток и Северная Африка, Африка к югу от Сахары, Северная и Южная Америка и Европа. По оценкам, в 2005 году было зарегистрировано 12 039 случаев смерти и смертей от вооруженных конфликтов на уровне штата по сравнению с 15 722 в 2002 году^[16].

Нельзя не заметить существенный отрыв европейских стран от всех остальных, что достигнуто, в том числе благодаря тому, что ЕС является уникальным экономическим проектом, который преуспел в превращении большей части Европы в мирное сообщество безопасности.

Концепт «гуманитарная безопасность» в ОПБО ЕС

Подход ЕС к безопасности менялся под влиянием сложных процессов, происходящих в мировой политике. Европейский Союз стремился реагировать на процессы и результаты быстрых изменений в социально-политических и экономических процессах. Подлинно «общая» внешняя политика и политика безопасности ЕС (ОВПБ), квинтэссенцией которой стала «Общая политика безопасности и обороны» (ОПБО), в основном была разработана в начале 1990-х годов. Это совпадает с изменением в повестке дня международной безопасности и появлением понятия гуманитарной безопасности.

Посредством ОПБО Евросоюз стремится содействовать и поддерживать стабильность - не только за ее пределами, но и также в ответ на внешние угрозы и уязвимости, которые могут проникнуть через границы ЕС. Одним из существенных изменений в политике безопасности ЕС были усилия по включению измерения гуманитарной безопасности в общую политику безопасности и обороны (ОПБО). Когда Амстердамский договор вступил в силу в 1998 году, таким вопросам, как предоставление убежища, иммиграция и пограничное управление, уделялось большое внимание в правительственной повестке дня ЕС.

События 11 сентября в США стали ключевым звеном в формировании тесного взаимодействия полиции и службы внешних действий ЕС. Теракты в Лондоне, Мадриде 2004-2005 гг. еще больше продемонстрировали серьезность угроз терроризма в Европе. Контртеррористические меры применялись государствами-членами для обнаружения террористических сетей и проведения арестов в целях защиты граждан как внутри, так и вне территориальных границ Европейского Союза. Контртеррористическая деятельность осуществляется на самых разных уровнях и, возможно, представляет собой лучший пример внутренне- внешнего континуума безопасности.

В значительной степени в результате вышеупомянутых изменений произошло увеличение числа внутренних для ЕС оперативных мероприятий, связанных с пограничным контролем, иммиграцией, борьбой с терроризмом и организованной преступностью.

Инструменты, которые до недавнего времени всегда находились в применении ОПБО, теперь также используются для защиты внутренней безопасности. Например, Разведывательный и ситуационный центр Европейского союза, который изначально был создан для наблюдения и ведения общими вопросами внешней политики и политики безопасности, такими как оружие массового уничтожения, ядерное нераспространение и террористическая деятельность за пределами границ ЕС. Основная его деятельность - противодействие терроризму - включая сбор и обмен разведывательными данными среди национальных полицейских сил о лицах, предположительно являющихся частью организаций насильственной радикализации и террористической деятельности, и организованной преступности в европейских городах. В более широком смысле он выявляет угрозы социальной сплоченности в европейских обществах.

Рассматривая диалектику внутренне-внешнего аспекта безопасности ЕС мы стали свидетелями потенциальной дилеммы ОПБО. Она заключается в том, как лучше всего обеспечить безопасность и какую роль ЕС следует предпринять в этом отношении. Вопрос заключается в том, следует ли Союзу, который активно стремится закрыть и защитить свои границы - следовать этому пути или содействовать политике безопасности, которая больше концентрируется на повышении роли ЕС в обеспечении мирного строительства, поддержания мира и аналогичной помощи за рубежом в рамках основ ОПБО. Чтобы разрешить эту дилемму ЕС необходимо полностью интегрировать концепцию гуманитарной безопасности в общий подход к безопасности.

Реализация Гуманитарной безопасности в ЕПБО

В своих исследованиях о гуманитарной безопасности в политике Европейского Союза М. Калдор и М. Гласиус утверждают, что существует три основополагающих мотива для ЕС следовать концепции гуманитарной безопасности в ЕПБО и ОВПБ: мораль, закон и корысть^{[14, c.67]}. Эти три мотива действуют в концептуальном и практическом симбиозе и взаимно неотделимы друг от друга.

Первый мотив основан на предположении особой европейской нравственности. Основная идея заключается в том, что ЕС и его граждане морально привержены оказанию помощи государствам, регионам, сообществам и отдельным лицам, которым не хватает базовой безопасности или их безопасность находится под угрозой. Калдор и Гласиус отмечают, что «это может быть необходимо и должно быть приемлемым, исходя из равной ценности всех человеческих жизней»^{[14, c.68]}.

Во-вторых, юридический мотив. Исходя из норм, кристаллизованных в международного праве, ЕС юридически обязан обеспечивать безопасность людей всех народов, а не только своих граждан через свою политику безопасности. Содержание публичных документов и текстов договоров указывает, что ЕС стремится реализовать концепцию гуманитарной безопасности посредством его правовых обязательств.

Наконец, третий мотив - ЕС следует концепции гуманитарной безопасности в рамках активного поиска защиты своих собственных интересов. Калдор и Гласиус называют это «просвещенный эгоизмом ». Другими словами, существует убеждение, что европейцы не могут быть счастливы до тех пор, пока другие государства и народы живут в условиях отсутствия безопасности. Здесь логика заключается в том, что поскольку люди, не входящие в ЕС, сталкиваются с проблемами безопасности, сам ЕС не может быть в безопасности. «Внешняя небезопасность» в конечном итоге повлияет на европейские демократические ценности и институты. Следовательно, незащищенность проникает в национальные границы и экспортируется и импортируется географически. Просвещенный эгоизм тесно связан с обоими пунктами и указывает на то, что в мире, характеризующемся пористыми границами, интересы ЕС (то есть потребности в области безопасности) могут быть действительно выполнены когда-либо только путем устранения неуверенности (и нестабильности) во всем мире. Например, ситуация в странах Африки и Ближнего Востока в условиях конфликтов, гражданских войн и террористической активности непременно затрагивает европейские страны как со стороны миграционной составляющей, так и терроризма и преступности (или все сразу).

Трудности реализации гуманитарной безопасности в ОПБО. Барселонский и Мадридский доклады

Существует тонкая грань между проблемами обеспечения безопасности людей внутри и вне ЕС. Мы все чаще видим тенденцию, в которой меры обеспечения безопасности компрометируют права и свободы людей, которых согласно нормативной идее Евросоюза необходимо защищать.

На протяжении многих лет ЕС разрабатывал либеральную политику, которая способна защитить и обеспечить безопасность отдельных лиц и общин в пределах его границ, и нынешний финансовый кризис и миграционный кризис вывели на первый план многие политические, экономические и социальные аспекты гуманитарной безопасности.

Работа исследовательской группы и эти их предложения нашли отражение в «Барселонском докладе» («Доктрина безопасности человека в Европе, 2004 год»), который действительно заложил фундамент в отношении реализации концепции гуманитарной безопасности в стратегии безопасности ЕС ^[7]. Нарратив гуманитарной безопасности может стать «институционализированным» стратегическим мышлением - доктриной – внешней политики ЕС.

Мадридский доклад «Европейский путь безопасности» 2007 года, продолжил идеи Барселонского, и был попыткой добавить концептуальной глубины в концепцию гуманитарной безопасности, институциональные термины с целью включения ее в качестве стратегического компонента в рамках ЕПБО ^[6]. Действительно, одним из аспектов, на которых было сосредоточено внимание, были тематические исследования европейских миссий. Они проиллюстрировали то, как будет выглядеть подход к гуманитарной безопасности на практике ^[17]. Вместе с тем было также рассмотрено два набора критических замечаний, выдвинутых политиками и исследователями в отношении концепции гуманитарной безопасности: во-первых, что она - прикрытие для нового европейского милитаризма или неоимпериалистических амбиций; во-вторых, она - слишком мягкая и слишком амбициозная концепция, которая не соответствует целям ЕС^[6].

В ответ на это Хавьер Солана как один из основоположников и разработчиков концепции гуманитарной безопасности в Европе, возразил, что контекст, в котором были сформулированы гражданские и военные операции ЕС, был настолько неоднозначным, что требовал гибкого подхода. «Ни теоретические подходы, ни чисто практические методы не могут быть использованы для создания идеальной модели, которая может быть успешно реализована»^[18]. Солана утверждал, что любая модель должна иметь возможность двигаться «от теории к практике и от практики к теории»^[18]. Поэтому он, хотя и четко придерживался повестки дня в области гуманитарной безопасности, не всегда полностью соглашался с предписаниями Мадридского доклада, заявляя: «европейский путь безопасности должен быть жесткой политикой безопасности, которая предполагает использование военной силы»^[6].

Однако в его понимании военная сила должна действовать под гражданским командованием и будет использоваться «для защиты отдельных лиц, создания основы для верховенства закона и для ареста тех, кто нарушает закон»^[6]. Х. Солана считал, что если ЕС должен адаптировать гуманитарную безопасность в качестве стратегического политического нарратива, то это должно было быть сделано применительно к конкретным условиям, чтобы избежать какой-либо критики и обвинений в неоимпериалистических амбициях, и отделить подход от государство-центричного, который традиционно фокусировался на победе над врагом.

В ответ на критику со стороны ученых и политиков, что концепция гуманитарной безопасности была слишком мягкой, нечеткой и амбициозной, в Мадридском докладе признается, что «Безопасность человека охватывает многие концепции, используемые ЕС в его миссиях», но в том числе и «антикризисное управление, предотвращение конфликтов и гражданско-военное сотрудничество»^[6].

Например, кризисное управление рассматривалось как нечто большее, чем обеспечение стабильности; речь шла о безопасности отдельных лиц и общин; предотвращение конфликтов, когда ключевые аспекты, которые уже резонируют с подходом гуманитарной безопасности. Не следует рассматривать его просто с точки зрения поэтапного вмешательства, но более целостно с точки зрения преодоления кризисов и уязвимостей, возникающих из-за этого в пространстве и времени в конфликтах; и наконец, гражданско-военное сотрудничество, где подход к гуманитарной безопасности касается «того, как и почему объединены гражданские и военные возможности, а не рефлекторное действие в рамках стандартного инструментария разрешения конфликтов»^[6].

В то же время центральным пунктом Мадридского доклада является то, что четкая концепция гуманитарной безопасности позволит ЕС позволит усовершенствовать и координировать то, что она уже делает в этой области, но потенциально увеличивает согласованность и эффективность с точки зрения политики безопасности.

Многие сторонники концепции гуманитарной безопасности называют «Отчет о реализации Стратегии европейской безопасности» 2008 года в качестве свидетельства принятия и интернационализации концепции в ЕС ^[4]. В нем подробно описывается «характерный европейский подход к внешней политике и политике безопасности», и он впервые продемонстрировал свое обязательства в гуманитарной безопасности: «Имея в распоряжении уникальный ряд инструментов, ЕС уже способствует повышению безопасности в мире. Мы работаем над человеческой защищенностью, снижая уровень бедности и неравенства, пропагандируя хорошие управленческие практики и права человека, оказывая содействие в развитии и рассматривая непосредственно первопричины конфликтов и незащищенности. ЕС остается крупнейшим источником помощи»^[4].

На основании рассмотренных материалов, можно утверждать, что в силу самой специфики ЕС, гуманитарная безопасность является приоритетом Союза во внутренней и внешней политике. ГБ - основа Евросоюза и его неотъемлемая специфическая черта.

Заключение

В Докладе о развитии ПРООН за 1994 год впервые введен концепт «гуманитарная безопасность» как ответ на изменения в среде международной безопасности.

С тех пор повестка дня в области европейской безопасности прошла через многие трансформации, однако потребность в более широкой концепции гуманитарной безопасности сохранилась и с теоретической и практической точки зрения, что предполагает четкую концептуализацию и институционализацию этой концепции на стратегическом уровне. Мадридский и Барселонский доклады отражают ее применимость в дискурсе Европейского Союза, а ОПБО – в действии.

Кроме того, основой логики процесса расширения ЕС является распространение мира, стабильности и процветания в Европе, что согласуется с измерениями гуманитарной безопасности: личной, политической и экономической безопасности. Очевидно, что ЕС применяет концепцию гуманитарной безопасности через процесс его расширения.

Не может ли быть так, что на пути к достижению целей гуманитарной безопасности ЕС потерпит неудачу ввиду как объективных, так и субъективных барьеров?

Ряд политических и экономических факторов способствует нынешней неопределенности будущего развития европейского проекта. В разной степени они также бросают вызов легитимности и структуре ЕС и его институтов: «объективные проблемы, которые появились после создания единого рынка и стирания государственных границ. То, что европейцы однозначно воспринимали как благо, оказалось палкой о двух концах. Существование Евросоюза вскрыло дремавшие политические разногласия и остро поставило вопрос безопасности»^[1].

При этом объективные проблемы можно также разделить на общие тенденции и конкретные вызовы. К первым относятся продолжающаяся стагнация европейской экономики, рост количества евроскептиков в политической среде, отсутствие лидерства и стратегического видения, обострение противоречий и снижение солидарности, а ко вторым – Брексит, Греческий кризис и его последствия и влияние на кризис Еврозоны, миграционный кризис, вопросы безопасности и терроризм^[8].

Субъективные вызовы, например, такие как эффект персонализации европейской политики, рождают множество частных целей, которые изменяют траекторию достижения ЕС к достижению основной цели – «всеобщего процветания и безопасности»^[22].

Новая сторона критики ЕС – недостаточность демократических механизмов ^{[10, c.515]}. Евросоюзу необходимо обратиться к своим гражданам, инициировать обсуждение важных политических, экономических, культурных и вопросов безопасности, привлекать свое население к обсуждению миграционного, финансового кризиса и угроз, исходящих от террористической активности ^[15]. Европейские граждане далеки от реальной власти и проблема с ростом ультраправых настроений это то, что можно условно назвать последствиями деконсолидации демократии. Может ли ЕС разрешить эти два уровня барьеров и вернуться на основной путь?

На этом сложном политическом и экономическом фоне ЕС борется с несколькими крупными вызовами. Широта и сложность этих многочисленных проблем беспрецедентна по масштабу и может иметь долгосрочные последствия для ЕС, его граждан и его роли как ключевого актора международных отношений.

Проанализировав концепцию гуманитарной безопасности, выявлено, что она стала стандартом политики, ориентиром для европейской дипломатии и ОПБО. Хотя концепция интерпретируется по-разному, ее основное содержание - это сосредоточение внимания на личности как на главном объекте безопасности. Этот подход получил нормативное закрепление и прослеживается в Барселонском и Мадридском докладах, и других документах по внешней и внутренней политике ЕС, и в инструментарии ОПБО. Поэтому в ответ на ключевые вопросы настоящей статьи можно утверждать, что имеются четкие доказательства того, что гуманитарная безопасность играет существенную роль во внешнеполитических практиках ЕС ввиду его нормативной природы, основанной на принципах либерализма.