Limitations of Traditional Financial Sanctions as an Instrument of International Political Power

Shlyundt Nadezhda Yuryevna PhD in Law assistant professor, Nevinnomyssk State Humanitarian and Technical Institute 357108, Russia, Stavropol'skii krai, g. Nevinnomyssk, bul. Mira, 19a nshlundt@yandex.ru Other publications by this author

Постановка проблемы и исследовательская структура

Финансовые санкции широко используются акторами мировой политики для влияния на своих оппонентов, поведение которых, как считается, выходит за рамки международных норм. Зачастую они применяются, не взирая на отсутствие желаемого результата и наличие негативного гуманитарного эффекта. На фоне этого возникает потребность в глубоком научном осмыслении финансовых санкций, в их четкой дефиниции и их классификации, а главное в многостороннем исследовании их эффективности и их последствий. Сегодня традиционные финансовые санкции, которые включают в себя заморозку активов, ограничение доступа к рынкам капитала и прекращение финансовой помощи, противопоставляются всеобъемлющим санкциям, считаясь главным видом таргетированных мер. Контент-анализ научной литературы, посвященной критическому разбору экономического инструментария внешнеполитической активности, указывает на множество последствий всеобъемлющих санкций, от которых, в свою очередь, защищают рафинированные финансовые меры. Однако сравнение всеобъемлющих и таргетированных санкций показывает, что на практике и те и другие могут вести к одним и тем же нежелательным последствиям. Ситуационный анализ, в частности санкционных режимов против Ирана и Сирии, доказывает, что традиционные финансовые санкции, превозносимые их защитниками, далеко не идеальный инструмент международно-политического влияния в финансово интегрированном мире.

Негативные последствия всеобъемлющих санкций

Широкие дискуссии о необходимости пересмотра экономического инструментария международного влияния начались после введения санкций против Ирака (1990-2003). Тотальное торговое эмбарго, направленное против Ирака, оказалось для него в полном смысле слова разрушительным по своим экономическим и гуманитарным последствиям. В результате санкций на 85% упали объемы производства нефти, что привело к потери Ираком миллиардов долларов. Среднемесячная зарплата сократилась с 400 до 5-15 долларов, пришли в упадок многие системы жизнеобеспечения. Многие группы населения страдали от недоедания, в стране начала распространяться эпидемия холеры и тифа, почти в два раза возросла смертность, в том числе детская ^{[1] [2]}. Хотя в этом часто обвинялся С. Хусейн, уже к середине 1990-х гг. стало очевидным, что значительный вклад в гуманитарную катастрофу вносят именно санкции, причиняющие огромный ущерб простому иракскому населению.

Опираясь на опыт Ирака и других государств, подвергнувшихся в свое время санкциям, ученые идентифицировали довольно широкий круг непреднамеренных последствий всеобъемлющих санкций. Используя показатели детской смертности, Д. Пексен обнаружил, чем больший урон санкции наносят экономике, тем большее негативное влияние они оказывают на здоровье населения, причем независимо от того, насколько богата соответствующая страна ^[3]. С. Аллен и Д. Лекциан доказывают, что санкции, влекущие за собой крупные экономические последствия, ухудшают здоровье гражданского населения практически в такой же мере, как и военные конфликты ^[4]. Л. Хюльтман и Д. Пексен, проанализировав внутренние вооруженные конфликты в Африке с 1989 по 2005 гг., пришли к выводу, что угроза и собственно применение санкций повышают вероятность интенсификации насилия, способствуя лишь эскалации противоборства. Указывая на такие последствия, они причисляют всеобъемлющие санкции к контрпродуктивным средствам, препятствующим снижению жертв среди мирного населения в ходе различных гражданских конфликтов ^[5].

Всеобъемлющие санкции поощряют правительство страны, против которой они введены, с меньшим уважением относится к правам на физическую неприкосновенность, сокращая пределы свободы и увеличивая число случаев внесудебных преследований и политических арестов, даже когда специально направлены на продвижение политической либерализации и защиту прав человека ^{[6] [7] [8]}. Парадоксально, но санкции, разработанные для продвижения демократии в определенной стране, могут сделать ее менее демократичной. Санкции подобного рода способствуют незаконной конфискации и перераспределению частной собственности и богатства в интересах политических лидеров и приближенных к ним лиц в санкционном государстве. Внешнее экономическое принуждение, угрожающее политическому выживанию элиты, подталкивает ее к грабительской политике по отношению к собственному населению, в которой она пытается найти защитное средство для себя и своего окружения ^[9]. Более того всеобъемлющие санкции повышают вероятность дискриминационной правительственной политики против определенных этнических групп в многонациональных странах ^[10].

Таргетирование и финансовые санкции

Повсеместное признание неэффективности всеобъемлющих санкций вылилось в дискуссии о возможных альтернативах. Лучшей альтернативой для ряда ученых оказались финансовые меры, считавшиеся наряду с эмбарго на поставки оружия и запретом на поездки подлинно таргетированными инструментами ^{[11] [12] [13]}. Таргетированные («умные») санкции отличаются от всеобъемлющих тем, что они представляют собой дифференциальный инструмент политического влияния. Если всеобъемлющие санкции применяются против всей страны и всего ее населения, вызывая губительные гуманитарные последствия, то таргетированные санкции фокусируются на отдельных лицах, организациях, секторах и регионах. Они могут быть обращены к представителям политической и экономической элиты, политическим партиям и коммерческим компаниям, секторам национальной экономики, а также регионам и территориям, находящихся под контролем повстанческих групп.

Всеобъемлющие санкции значительно шире по своему масштабу и не учитывают различие между лицами, ведущими нежелательную деятельность, и простыми гражданами страны. Они полностью разрывают экспортные и импортные отношения со страной, против которой они введены, с очевидной целью ослабить экономику и вынудить правительство изменить политику в соответствии с интересами их инициатора. Таргетированные же санкции сфокусированы на политических лидерах страны и их сторонниках. Логика таких санкций состоит в том, чтобы максимизировать воздействие на ключевые фигуры, ответственные за нежелательное поведение, и параллельно минимизировать последствия для простого населения, не имеющего никакого отношения к подобному поведению ^{[14] [15]}.

Несмотря на все преимущества, уже в 2002 г. А. Тостенсен и Б. Булл, изучив различные виды таргетированных санкций, обозначили в своей статье ряд вопросов, касающихся их эффективности, применимости и законности. Они особо подчеркнули недостаток опыта при их применении, а также несовершенство политических и административных систем, задействованных в этом процессе ^[16]. Позже появились и другие работы, авторы которых подвергали критике таргетированные санкции, в частности, работы М. Хойпель ^[17], Дж. Гордон ^[18] и Э. Эшфорд ^[19].

Проблемы применения финансовых санкций

Анализ конкретных случаев применения финансовых санкций показывает, что в финансово интегрированном мире их использование порождает по крайней мере три проблемы. Во-первых, их трудно применять на практике (проблема имплементации). Во-вторых, попавшие под их воздействие акторы довольно легко находят способы смягчить это воздействие (проблема уклонения). В-третьих, они влекут за собой непреднамеренные последствия (проблема побочного эффекта), несмотря на свою декларируемую селективность. Эти проблемы лучше всего иллюстрирует такая разновидность финансовых мер, как заморозка активов.

Проблема имплементации возникает из-за того, что соответствующие действия должны быть предприняты быстро и тайно, чтобы целевой объект не успел вывести свои активы в безопасное место, однако решения, касающиеся применения санкций, принимаются довольно медленно и практически всегда получают общественную огласку. Применение финансовых санкций требует также широких институциональных и технологических возможностей, которых не всегда хватает даже у министерств финансов самых развитых стран. Задачу упрощает использование банковской индустрии, однако при необходимости сотрудничества с другими отраслями масштабы требуемых возможностей резко возрастают, даже если участники этих отраслей согласятся выполнять все правительственные условия.

Проблема уклонения вытекает из того факта, что политические лидеры и члены их окружения, попавшие под санкции, могут легко перевести свои средства в другие страны или вернуть их на родину. Для этого у них всегда есть время, поскольку всегда требуется точная идентификация их активов. При всем том отдельные лица могут дорожить своей властью значительно больше, чем материальным богатством. Таким образом, даже если удастся быстро установить местонахождение активов указанных выше лидеров, их заморозка будет эффективной только при определенных обстоятельствах. Во-первых, они должны представлять относительно бедную страну, где затруднено обретение богатства через политическую ренту, а во-вторых, выдвигаемые к ним требования должны подразумевать лишь умеренные изменения, не угрожающие режимной стабильности.

Наконец, финансовые санкции, несмотря ни на что, порождают проблемы побочного эффекта. В 1990-х гг. легитимность заморозки активов не вызывала никаких вопросов, поскольку она использовалась лишь против акторов, в угрозе миру и безопасности которых мало кто сомневался. После же 11 сентября 2001 г. число случаев использования такого метода, как заморозка активов, резко возросло, обнажив проблему побочного эффекта. Тогда США включили в «черный» список порядка 200 лиц, которые оказались под финансовыми санкциями за предполагаемую связь с У. бен Ладеном, Аль-Каидой и Талибаном. С этого момента изменились не только количественные параметры, но и сами критерии для включения в «черные» списки. Если ранее санкциям в виде заморозки активов подвергались лица и организации, способствовавшие агрессии или нарушению мира, то теперь во многих случаях лишь подозреваемые в терроризме, т. е. до настоящего времени не совершавшие каких-либо доказанных противоправных действий.

Все это вызвало закономерную волну критики. Вскоре уже десятки государств выразили беспокойство относительно произвола и отсутствия надлежащего процесса защиты прав при применении таких мер принуждения. В начале 2009 г. Международная комиссия юристов опубликовала доклад о контртеррористических мерах и правах человека, в котором прямо указывалось на произвольный и дискриминационный характер многих финансовых санкций, не достойных членов ООН ^[20]. Однако с тех пор, несмотря на проведенные изменения, далеко не все проблемы, связанные с судебной защитой лиц, включенных в санкционные списки, нашли свое решение. Таким образом, традиционные финансовые санкции, учитывая небольшое число лиц, на которых они оказали негативное действие, и большое число случаев необоснованного включения в «черные» списки, редко дают как желаемый результат, так и результат без побочных эффектов.

Выводы и перспективы

Традиционные финансовые санкции требуют своего пересмотра, поскольку они порождают проблемы имплементации, уклонения и побочного эффекта. Другими словами, их довольно трудно применять на практике, что объясняется самой их спецификой, при всем том они, как бы это не выглядело в теории, причиняют ущерб невиновным людям, дискредитируя свою избирательность, кажущуюся главной привлекательной чертой для их сторонников. Кроме того следует упомянуть широкие возможности избежать их негативного воздействия, которыми умело пользуются элиты, оказавшиеся под их бременем. В контексте этих рассуждений возникает закономерный вопрос, будут ли эти санкции применяться далее, продолжая демонстрировать свою неэффективность, либо все же подвергнутся совершенствованию, целью которого будет задача избавится от присущих недостатков и параллельно сохранить все их преимущества? Уже сегодня отдельные факты показывают, что ведущие акторы мировой политики выбирают второй путь, совершенствуя финансовые санкции переносом их сферы действия из физического мира в киберпространство, даже зачастую в ущерб их селективности. Имеет место конвергенция привычных финансовых инструментов и специфических инструментов киберпространства, которая должна по замыслам сохранить лучшие черты экономического инструментария, т.е. исключить необходимость применения физического насилия, заставить население усилить низовое давление на собственных лидеров, а также помещать этим самым лидерам и поддерживающим их группам материально процветать и гарантировать себе политическое господство.