Fiscal Autonomy of Municipalities: Experience of the Southern Federal District

Zotova Alla Ivanovna PhD in Economics associate professor of the Department of Finances and Credit at Southern Federal University 344002, Russia, Rostov Region, Rostov-on-Don, Maxim Gorgky's str., 88, room No. 112 alla.zotova@list.ru

Korobko Svetlana Alekseevna senior lecturer of the Department of Finances and Credit at Federal Southern University 344002, Russia, Rostov Region, Rostov-on-Don, Maxim Gorky's str., 88, room No. 108 korobko_sa@mail.ru

Фискальная автономия одно из базовых понятий теории бюджетного федерализма ^[1]. В научный оборот российских исследователей этот термин вошел в начале рыночных и бюджетных реформ в нашей стране. Термин заимствован из зарубежной практики, где применяется, как правило, с акцентом на независимость органов местного самоуправления от власти федерального центра, как основа реализации функций местного самоуправления. В отечественной литературе в контексте анализа межбюджетных отношений, процессов бюджетной децентрализации, развития финансовых основ местного самоуправления чаще используется термин «финансовая самостоятельность» местных органов власти или муниципальных образований. В рамках предметной области статьи представляется целесообразным ответить на вопрос, тождественны ли эти понятия или есть между ними сущностные различия, идентичны ли сферы их использования?

Этимология термина «фискальная автономия» восходит к латинскому fiscalis (казённый, казначейский, служащий интересам государства) и греческому autonomia (самоуправление, независимость, самоопределение) ^[2]. Трактовка термина в русскоязычном выражении приводит к выводу о равнозначности понятий «фискальная автономия» и «финансовая самостоятельность».

Между тем анализ специальных публикаций по данной проблематике ^{[3, 4, 5, 6, 7]} во взаимосвязи с научными исследованиями системно-функциональных качеств финансовых отношений в регионе, структуры бюджетных и финансовых ресурсов, роли государственных и местных властей в функционировании и развитии региональной финансовой инфраструктуры ^[8] позволяет сделать заключение о том, что применительно к органам власти как субъектам финансовых отношений в регионе эти понятия имеют разное экономическое содержание. Фискальная автономия базируется на бюджетно-налоговых отношениях, а финансовая самостоятельность органов власти субъектов федерации и местного самоуправления на всей совокупности финансовых отношений властей и субъектов хозяйствования территорий. Объектом финансовых отношений в рамках фискальной автономии территории является соответствующий бюджет (субъекта федерации или местный) и бюджетные ресурсы как источник реализации расходных полномочий. Объектом финансовых отношений в рамках финансовой самостоятельности территории выступают все виды финансовых ресурсов, а не только бюджетные, вовлекаемые в различных формах региональными и местными властями на подведомственной территории для решения социальных и экономических задач развития.

Исходя из такой трактовки, представляется обоснованным рассматривать фискальную автономию муниципалитетов как правовую и финансовую возможность местных органов публичной власти определять источники и величину доходов, направления и способы осуществления расходов бюджетных средств при решении вопросов местного значения. Иными словами, фискальная автономия отражает степень свободы местных органов власти при предоставлении услуг в бюджетной сфере, размер и сбалансированность полномочий органов власти по доходам и расходам.

Встает вопрос, можно ли измерить эту «степень свободы» муниципалитетов с целью сравнительной оценки уровня фискальной автономии различных типов муниципальных образований на разных территориях? Такая оценка может быть полезна не только аналитикам и исследователям процессов бюджетной децентрализации, но также может быть использована властными структурами субъектов федерации для выявления внутренних резервов эффективного использования бюджетных ресурсов в решении проблем социально-экономического развития территории, разработки бюджетной политики в регионе.

В настоящее время апробированной и формализованной методической базы для оценки уровня фискальной автономии не существует. Однако для подобной разработки накоплен научно-методический и информационный материал. В ряде научных публикаций представлена оценка отдельных аспектов фискальной автономии с использованием долевых, структурных, относительных показателей доходов и расходов местных бюджетов ^{[9, 10, 11]}. Выполнены специальные исследования доходных источников и расходных полномочий местных органов власти по результатам реформы местного самоуправления ^[12]. Ежегодно Минфин РФ проводит мониторинг исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях ^[13]. Следует заметить, что официальная аналитика основывается на нормативных положениях Бюджетного Кодекса (состав доходов, расходов, трансфертов), а в инициативных научных исследованиях используются и другие подходы к оценке структуры бюджетных ресурсов. Основная проблема –это трактовка собственных доходов бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (статья 47) к собственным доходам бюджетов относятся налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления, за исключением субвенций. Некоторые исследователи считают такую трактовку некорректной ^[14] и к собственным доходам местных бюджетов относят только налоговые и неналоговые доходы муниципалитетов, или же только местные налоги ^[15].

В рамках проводимого нами исследования для оценки уровня фискальной автономии муниципалитетов использованы следующие индикаторы (таблица 1).

Таблица 1 – Индикаторы для оценки уровня фискальной автономии бюджетов муниципальных образований

На основе приведенных индикаторов с использованием отчетов Федерального Казначейства по состоянию на 1 января 2017 года выполнены расчеты соответствующих показателей, которые использованы нами для оценки фискальной автономии муниципалитетов Южного федерального округа.

Дадим краткую характеристику Южного федерального округа(ЮФО).

Федеральные округа в Российской Федерации были сформированы в 2000 году с целью обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений ^[16]. ЮФО вначале включал 13 субъектов РФ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область и Ростовская область. Затем в 2010 году из состава ЮФО был выделен Северо-Кавказский федеральный округ. В 2016 году в состав Южного федерального округа был включен Крымский федеральный округ ^[17]. В настоящее время Южный федеральный округ включает восемь субъектов федерации. Общая характеристика субъектов федерации ЮФО приводится в таблице 2.

Таблица 2 – Субъекты Южного федерального округа

Источник: составлено по данным http://www.gks.ru ^[18]

Обозначения: МО – муниципальные образования; ГО – городские округа; МР – муниципальные районы; ГП и СП – городские и сельские поселения; ВГ– внутригородские муниципальные образование города федерального значения.

В Южный федеральный округ входят субъекты федерации, относящиеся к разным типам регионов по социально-экономическому положению в соответствии с Типологией субъектов Российской Федерации, разработанной Министерством регионального развития РФ ^[19].

Центр федерального значения (Краснодарский край) входит в группу «регионы – локомотивы роста» и характеризуются высоким социально-экономическим, научно-техническим и кадровым потенциалом. Является центром развития для соседних территорий.

Старопромышленные регионы (Ростовская и Волгоградская области) относятся к опорным регионам– это территории с развитым индустриализированным сельскохозяйственным производством и традиционными отраслями обрабатывающей промышленности. В структуре хозяйственного комплекса имеются инвестиционные точки роста.

Фоновый регион (Астраханская область) относится к группе депрессивных регионов и характеризуются низким уровнем жизни населения, устаревшей технологической базой, недостаточным рыночным позиционированием и дефицитом кадров.

Кризисные регионы (Республика Адыгея и Республика Калмыкия) также относятся к депрессивным регионам, их особенностями являются существенное отставание от других регионов страны по уровню социально-экономического развития, высокий уровень безработицы, слабая инфраструктурная обеспеченность роста городских поселений, высокий уровень социальных конфликтов.

Республика Крым и город федерального значения Севастополь можно отнести к регионам особого типа (спецтериитории), учитывая их новый социально-экономический статус и политическое значение в современной российской действительности.

Дифференциация регионов проявилась и в результатах анализа фискальной автономии муниципалитетов. В связи с особым статусом г. Севастополя как субъекта федерации обращаем внимание на существенные отличия оценок по бюджетам внутригородских муниципальных образований города Севастополя от других типов муниципалитетов Южного федерального округа.

В соответствии с авторским подходом базовым индикатором фискальной автономии является уровень налоговых и неналоговых доходов в доходах бюджетов муниципальных образований (таблица 3).

Таблица 3 – Доля налоговых и неналоговых доходов в доходах бюджетов субъекта федерации и муниципальных образований, %

Расчеты показали, что муниципальные бюджеты в ЮФО в среднем только на 36% обеспечены собственными налоговыми и неналоговыми доходами и на 64% зависят от безвозмездных поступлений, значительную долю которых составляют межбюджетные трансферты. За средней оценкой выявлены различия по типам муниципальных образований. Наиболее высокий уровень налоговых и неналоговых доходов показывают городские поселения – 63%, затем сельские – 51%, городские округа – 43%, самый низкий уровень в муниципальных районах– 24%. Сравнение с аналогичными показателями по Российской Федерации в целом обнаруживает существенные отклонения по внутригородским муниципальным образованиям города Севастополя от средних значений. Объясняется это тем, что в средней оценке участвуют города- мегаполисы, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, в которых доля налоговых и неналоговых доходов в бюджетах составляет 72,4% и 75,3 % соответственно.

Анализ источников доходов показал, что главным источником доходов являются налоговые (80%), а неналоговые в среднем по муниципальным образованиям составляют 20% (в городских округах – 24%, муниципальных районах – 19%, городских поселениях – 17% и меньше всего в сельских поселениях – 6%). Роль различных источников налоговых доходов в формировании доходной базы местных бюджетов представлена в таблице 4.

Таблица 4 – Структура налоговых доходов бюджетов муниципальных образований, %

Самым крупным источником налоговых доходов является НДФЛ, он обеспечивает около 60% налоговых доходов в среднем по муниципальным бюджетам. По муниципальным районам этот показатель находится в диапазоне от 36% (Республика Адыгея) до почти 90% (Ростовская область и Республика Крым). Роль местных налогов незначительна, их доля в среднем составляет по земельному налогу – 17%, по налогу на имущество физических лиц – 3%. Доля земельного налога колеблется от 7,2% (городские округа Астраханской области и Республики Крым) до 43% (городские поселения Ростовской области) и почти 75% – сельские поселения Астраханской области. Налог на имущество физических лиц также демонстрирует значительную вариативность. В городских округах, городских и сельских поселениях Республики Калмыкия – 15-17%, в Республике Адыгея, Астраханской и Волгоградской областях в среднем – 1,7%. Такое разнообразие полученных оценок говорит о существенных территориальных и социально-экономических различиях налоговой базы по данным налогам.

Анализ показал, что только в Краснодарском крае предусмотрены отчисления от налога на прибыль организаций в бюджеты городских округов и муниципальных районов, а в Республике Адыгея – налог на имущество организаций зачислялся в бюджеты городских округов и муниципальных районов, что несколько повысило уровень фискальной автономии соответствующих бюджетов.

Можно сделать вывод, что рекомендации по пополнению местных бюджетов, направленные на усиление фискальной автономии, самостоятельности, самообеспеченности не могут иметь общий характер. Они должны учитывать особенности территориальной и отраслевой организации производства в субъекте федерации, характер и уровень развития инфраструктуры, социальные и демографические характеристики общественной жизни, государственные приоритеты в развитии регионов.

В рамках проводимого анализа представляется важным оценить уровень сбалансированности расходных обязательств различных типов муниципальных образований и доходов (налоговых и неналоговых) в аспекте возможности муниципалитетов самостоятельно определять объёмы и направления финансирования расходных полномочий, закрепленных законодательно. Для этого можно сравнить структуру консолидированных бюджетов субъектов федерации по доходам (налоговым и неналоговым) и расходам в разрезе типов муниципальных образований (таблица 5).

Таблица 5 – Структура консолидированных бюджетов субъектов федерации по доходам (налоговым и неналоговым) и расходам в разрезе типов муниципальных образований

Данные, приведенные в таблице, свидетельствуют о том, что около 45% расходов консолидированного бюджета субъектов федерации приходится на бюджеты муниципалитетов, а соответствующая доходная база составляет примерно 25-27%. Исключение составляет Ростовская область, где это расхождение ещё значительнее: расходы – 64,5%, доходы – 23,1%.

Таким образом, по всем муниципальным бюджетам выявлена несбалансированность расходных обязательств и доходов (налоговых и неналоговых). Отсюда вытекает значимость для муниципальных образований безвозмездных поступлений из субфедерального бюджета (межбюджетных трансфертов).

Рассмотрим структуры межбюджетных трансфертов, долю целевых (субсидии и субвенции) и нецелевых трансфертов (дотации). Их соотношение в пользу последних расширяет возможности муниципалитетов самостоятельно распоряжаться этими средствами в решении вопросов местного значения и служит целям фискальной автономии. В таблице 6 приведены средние оценки, из которых следует, что преобладают субвенции, которые сопровождают переданные на местный уровень государственные расходные полномочия. Субвенции вместе с субсидиями, выделенными для реализации региональных и муниципальных социальных программ, составляют более 85%.

Таблица 6 – Структура межбюджетных трансфертов, %

При помощи субвенций осуществляется финансирование исполнения муниципалитетами государственных полномочий, переданных региональными властями на уровень местного самоуправления (городские округа и муниципальные районы). Субсидии являются финансовым инструментом софинансирования расходов по важнейшим социально-экономическим направлениям деятельности муниципалитетов. Эти целевые формы межбюджетных трансфертов объединяет одно свойство: они сопровождаются усилением контроля со стороны субъекта федерации за их реализацией и установлением дополнительных условий для получателей средств (разработка «дорожных карт» совместно с региональными властями, подписание соглашений по срокам ввода социальных объектов, разработка планов местных инициатив и т. д.). В целом это снижает уровень фискальной автономии и повышает зависимость муниципалитетов от субфедеральных властей. Для муниципалитетов целевые трансферты, как правило, выступают предметом конкуренции и борьбы местных администраций за финансовые ресурсы регионального центра, что приводит к снижению ответственности за наполнение и использование доходной базы бюджетов, сформированной собственными усилиями. Подтверждает этот вывод значительный разброс этих показателей по типам муниципальных образований и субъектам федерации ЮФО.

Самый низкий уровень дотаций в муниципальных районах Калмыкии (0,4%), городских округах и поселениях Ростовской области (2%). Самый высокий – в городских поселениях Калмыкии (80%), Волгоградской области (62%) и сельских поселениях Астраханской области (68%), а также внутригородских муниципальных образованиях города Севастополя (80%).

Похожая картина и по субсидиям. Полное отсутствие– в городских и сельских поселениях Ростовской области, минимальный размер в городских и сельских поселениях Астраханской области (4-6%) и значительный уровень в городских поселениях Краснодарского края и Республики Крым (более 90%).

Для субвенций характерно более равномерное распределение по типам муниципальных образований. Преимущественно они поступают в бюджеты городских округов и муниципальных районов, их уровень колеблется от 46% до 80%. В бюджетах городских и сельских поселений подобные целевые трансферты группируются в разделе «иные межбюджетные трансферты», которые по существу являются целевыми трансфертами, что в целом существенно не меняет картину роли субвенций в муниципальных бюджетах. Таким образом, можно говорить о весомой роли субфедеральных властей в формировании и управлении бюджетными финансовыми потоками муниципальных образований и недостаточном уровне фискальной автономии.

Подвод итог выполненному исследованию, можно сделать следующие выводы.

1.Недостаточный уровень фискальной автономии по всем типам муниципальных образований и субъектам Федерации Южного федерального округа, что подтверждается уровнем налоговой и неналоговой базы в доходах муниципальных бюджетов. Исключение составляют два городских поселения Республики Калмыкия.

2.Зависимость местных бюджетов от финансовой политики региональных властей по выделению субвенций, большинство из которых имеют сложные и часто меняющиеся методики расчетов, множественные основания для предоставления, а также субсидий, размер которых определяется решениями субъектов федерации.

3. Выявлено значительное влияние на показатели фискальной автономии территориальных особенностей, социальных диспропорций, демографической динамики, что проявляется в значительных колебаниях полученных оценок по субъектам Южного федерального округа.

4. Необходимость разработки региональных моделей межбюджетных отношений, учитывающих не только типы муниципальных образований, но и особенности территориальной организации бюджетного процесса, признаки бюджетной асимметрии, детерминанты бюджетной политики в регионе, что даст возможность на сопоставимой основе обобщать опыт наращивания фискальной автономии муниципалитетов в различных территориях, разрабатывать рекомендации по укреплению бюджетной самостоятельности муниципалитетов.