Legal nature of a municipality as a criterion of specifying the corporate and other models of local governance

Larichev Aleksandr Alekseevich PhD in Law Associate Professor at the Department of administrative, financial and information law of the Northern Branch of The All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia) 185002, Russia, Petrozavodsk, ul. Onezhskoi Flotilii, 51 alexander.larichev@gmail.com Other publications by this author

Местное самоуправление является сложным и многогранным явлением, а его статус дифференцируется в зависимости от доминирующих в том или ином обществе либо государстве представлений об этом явлении. Последние, в свою очередь, зависят в том числе от исторических истоков как местного самоуправления, так и публичной власти в целом. С учетом указанного разнообразия в теории муниципального права и управления принято выделять различные модели местного самоуправления, обладающие совокупностью характерных признаков его организации и осуществления.

Профессор В.Е. Чиркин, анализируя подходы к организации публичной власти на местах в государствах мира выделяет четыре соответствующие системы: англосаксонскую, романо-германскую, иберийскую и систему советов. К критериям выделения систем автор относит реализацию концепции единства государственной власти и местного самоуправления, либо их разделения; признание или непризнание «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц, а также национальные особенности и традиции ^{[1, c.335-339; 2]}.

Л.Т.Чихладзе выделяет пять основных моделей местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную, иберийскую и советскую ^{[3, с. 36–51]} . В основу классификации моделей автором положены особенности организационных основ местного самоуправления, а также специфика содержания и природы полномочий органов местного самоуправления.

Следует отметить, что в отечественной литературе из всех рассматриваемых моделей наиболее широкое освещение получают континентальная и англосаксонская, относимые к основным ^{[4, с. 33–38]}.

В.Г. Игнатов и В.В. Рудой и вовсе сводят все модели местного самоуправления к двум базовым: модели автономного местного самоуправления, распространенной в государствах англосаксонской правовой системы (Великобритания, США), при которой местное самоуправление отделяется от системы государственной власти, и модели наблюдаемого местного самоуправления, при которой местные органы считаются «инструментом» реализации центральными органами власти своего политического курса на местах (Франция, Бельгия) ^{[5, с. 38]}.

Широкое распространение при выделении указанных моделей получают такие критерии, как степень автономии местных органов (более низкая в рамках континентальной модели) ^{[6, c.5–7]}, наличие (в континентальной модели) либо отсутствие (в англосаксонской) представителя государственной власти на местах ^{[1, c. 336; 3, c. 36]}. Еще одним критерием различения является характер наделения органов местного самоуправления полномочиями ^{[7, c.122]}. Отмечается, что для англосаксонской модели характерно определение компетенции органов местного самоуправления по формуле «Разрешено то, что прямо предписано законом» (позитивное регулирование). В рамках континентальной модели действует другой принцип: «Разрешено все, что не запрещено законом» ^[8].

В зарубежной литературе внимание также приковано в основном к отграничению модели местного самоуправления в англосаксонских странах и государствах континентальной Европы ^{[9, p.7–9]}. При этом разделение моделей основывается преимущественно на взаимодействии центральных и местных властей и полномочиях органов местного самоуправления. Довольно распространено сравнение набора функций, осуществляемых на местном уровне в государствах, принадлежащих к той или иной модели ^{[10, 11]}.

Хотя факторы, включаемые в эти классификации, очевидны, результаты сравнения, как полагают некоторые авторы, могут вводить в заблуждение. Как указывает, например, А. Нортон, «классификации основаны на суждениях, а не (за редкими исключениями) данных, поддающихся количественному измерению» ^{[12, p. 21]}. Кроме того, при сравнении набора функций муниципалитетов в рамках той или иной модели могут игнорироваться конкретное содержание и специфика реализации отдельных из них.

При анализе подходов и моделей организации и осуществления местного самоуправления, как представляется, недостаточное внимание уделяется специфическим особенностям, вытекающим из правовой природы и статуса самих муниципалитетов. Различие при этом очевидно, поскольку во многих странах континентальной Европы муниципалитеты признаются collectivité locale (collectivité territoriale) ^{[13, ст.72]} («местным коллективом», «территориальным публичным коллективом») ^{[14, с. 192–193]}, в то время как в большинстве англосаксонских государств они имеют статус особых политических и юридических субъектов, municipal corporations (муниципальных корпораций) ^[15].

Прямое использование этого термина имеет широкое распространение в законодательстве США, Канаде, с некоторыми оговорками – в Индии, местное самоуправление которой имеет историко-правовую связь с англосаксонской моделью. Однако даже в тех странах англосаксонской модели, где оно вышло из прямого обращения, в законодательстве присутствует указание на «корпоративный» характер муниципальной власти. Например, в Великобритании и Австралии муниципалитеты (муниципальные советы) провозглашаются «корпоративными субъектами» (bodies corporate). В Ирландии и Новой Зеландии таковыми провозглашаются муниципальные органы («муниципальная власть», local authority).

В.Е. Чиркин обращает внимание на характерное для романо-германской модели местного самоуправления выделение понятия «территориальный публичный коллектив». Такой коллектив (община) является субъектом управления в пределах «естественных» единиц, исторически сложившихся поселений и их последующего объединения. Деление на «искусственные» единицы, в свою очередь, установлено органами государства в результате районирования территории ^{[14, с. 192–193]}. Если первые получают право на самоуправление (именно им адресована Европейская хартия местного самоуправления), то вторые нередко управляются назначаемыми государством чиновниками.

В литературе обращается внимание на то, что концепция территориального публичного коллектива ни за рубежом, ни в России детально не разрабатывалась ^[16], вместе с тем в научных источниках встречается довольно много интерпретаций понятия «местное сообщество» и его соотношения с местным самоуправлением ^{[17, с.120-121; 18, c.94-96]}.

Следует тем не менее присоединиться к определению территориального публичного коллектива как универсальной иерархической организации населения, в основе которой лежат территориально-общественные, публично-правовые по своей природе связи граждан, находящихся и связанных своим проживанием и (или) деятельностью с данной территорией ^{[19, c.21]}.

И.В. Бабичев отмечает, что территориальный публичный коллектив является по сути субъективной, личностной основой местного самоуправления, а его формирование обусловлено историческим развитием населенных территорий, связями, формирующимися между локальными местными сообществами внутри самоуправляющейся территории ^[20-22]. Можно предположить, что эволюционный рост социальных, экономических и управленческих связей на местном уровне между соответствующими первичными группами на определенном этапе приводит к формированию территориальной общности как устойчивого носителя прав на самоуправление, признаваемого в некоторых государствах в качестве формы децентрализации власти.

Говоря, в свою очередь, о муниципальной корпорации в англосаксонской традиции, следует уточнить, что речь идет не просто о форме субъекта публичного права (которая присутствует и в рамках подхода к муниципалитету как «территориальному коллективу»), но специфике восприятия сущности и содержания муниципального управления как прежде всего хозяйственной деятельности и участии местного населения в этой деятельности в качестве «стейкхолдеров», «держателей акций».

Странам континентальной Европы также знакомо определение муниципалитета в качестве специфического юридического лица. Так, во Франции непосредственно территориальные коллективы – департаменты, регионы, коммуны и прочие – рассматриваются как юридические лица, таковыми признаются и создаваемые ими различные учреждения. В Нидерландах в соответствии с Гражданским кодексом 1992 г. юридическими лицами являются государство, провинции, муниципалитеты и иные органы. Конституции Люксембурга и Словакии в качестве юридических лиц признают общины и иные территориальные единицы ^[23].

Корпоративным статусом обладают общины и объединения общин в Германии. В немецком праве присутствует конструкция «территориальной корпорации» как «…корпорации публичного права, которая обладает качеством территориального верховенства и членство в которой вытекает из факта совместного проживания на соответствующей территории…» ^{[24, c.144]}. Вместе с тем, как указывает Е.В. Гриценко, в основе сущности территориальной корпорации лежит община – социально-территориальная общность, объединение связанных совместным проживанием на определенной территории лиц – членов общины. Общины и общинные объединения обозначаются как носители самоуправления ^{[24, c.144-145]}, территориальные корпорации же являются формой правосубъектности, закрепления их юридического статуса.

В Конституции Чехии община определяется как территориальная самоуправляющаяся единица (ст. 99), которая является территориальным объединением граждан, обладающим правом на самоуправление (ст. 100) ^[25].

Англосаксонский подход отличает то, что «община» («территориальный коллектив») не выделяется в качестве ядра социально-правовой сущности муниципальной корпорации. Население либо является одним из составляющих элементов корпорации, либо вовсе от нее отделено (в силу того, что корпоративным субъектом признаются органы местного управления), но само по себе не является носителем каких-то особых «коммунальных» прав, тем более гарантированных конституционно.

Рассогласование между понятием и сущностью муниципальной единицы и территориальным публичным коллективом в ряде англосаксонских государств связано, помимо ряда других факторов, с подходом центрального правительства к реформированию местного управления. Так, Д. Вильсон и К. Гейм указывают, что, например, для Великобритании исторически были характерны частые преобразования территориальной организации местного самоуправления «сверху», и в ХХ – начале XXI вв. этот процесс лишь усиливался, что препятствовало формированию устойчивой связи между местным сообществом и внешней формой управления им ^{[26, p.43-44]}.

Как указывает профессор Университета Бирмингема (Англия) В. Лоундес, в Британии национальная политическая культура имеет склонность к муниципальному строительству скорее на основе принципов бюрократической эффективности и профессионализма, нежели чем на основе учета местных нужд и общинной идентичности ^{[27, p.71]}. С учетом этого и границы местных территориальных единиц зачастую не имеют привязки к границам компактно проживающих общин.

Кроме того, например, в Германии, определяя конституционно-правовой статус самоуправленческих корпораций, законодатель признает их звеном многоуровневого государственного устройства, организационными компонентами федеративного государства, а значит, принципиально рассматривает коммунальное самоуправление в качестве государственного явления ^{[24, c.134]}. В Конституции Италии (ст. 114) муниципалитеты упоминаются как составной элемент государственного механизма республики, что, по распространенному в литературе мнению, делает их его важной, если не базовой частью ^{[28, p.91]}.

Подход же к статусу муниципальных корпораций в англосаксонских странах является не столь однозначным. Во многих из них, как указывает профессор Университета Западного Онтарио (Канада) А. Санктон ^{[9, p.7]}, органы местного самоуправления не считаются частью государства в том числе потому, что здесь юридически понятие «государство» конституционно не проработано. В Великобритании и Канаде, например, центральные органы действуют от имени «Короны» (Crown), в США – «людей» (the people). Корона, в свою очередь, может быть определена как институт, наделенный всеми правами и полномочиями, которыми обладает и которые осуществляет суверен посредством коллективных или индивидуальных действий его министров или государственных служащих^[29].

Органы местного самоуправления, имея иную природу, нежели чем органы государственной власти, отделены от Короны и не действуют также «от имени людей». Таким образом, автономия местного самоуправления вытекает из разнородности правовой природы и юридической конструкции местного самоуправления и государственной власти и не связана никаким образом с автономией общин или интересами населения какой-либо местности.

С учетом вышеизложенного и пользуясь критерием влияния правовой природы муниципалитета, можно выделять прежде всего такие модели местного самоуправления, как «общинная» и «корпоративная».

Называя первую модель «общинной», следует уточнить, что в данном случае речь не идет о тотальном применении механизма территориального публичного коллектива как базы создания муниципальных единиц в странах, которые можно причислить к указанной модели (Германия, Франция, Италия и т. д.), поскольку, как верно отмечает профессор В.Е. Чиркин, местное самоуправление там также может осуществляться на базе искусственных единиц ^{[14, c.192-193]}. Эта тенденция, выражающаяся прежде всего в укрупнении муниципалитетов, в последнее время приобретает общемировой характер, в том числе и в странах континентальной Европы.

Вместе с тем роль общины в решении местных вопросов, имеющая серьезные исторические корни, оказывает влияние на процессы муниципального строительства в целом, что во многом определяет специфику указанной модели. Право на местное самоуправление здесь имеет выраженную территориально-социальную привязку, и не в последнюю очередь именно поэтому на конституционном либо законодательном уровне закрепляются гарантии защиты от объединения низовых муниципальных единиц без их согласия (согласия населения), а сами эти единицы в ряде стран указанной модели активно борются за свою автономию в исторически сложившихся границах ^[30].

В некоторых европейских государствах, где развитие местного самоуправления либо не имело общинных корней, либо было прервано в течение большей части ХХ в., можно выделить так называемую «постобщинную модель». Не имея выраженного в праве понятия общины, «коммуны» (территориального публичного коллектива) как носителя самоуправления на местах, государства, которые можно отнести к такой модели (например, Венгрия, Латвия), копируют с разным успехом ценности самоуправления и местной демократии, фактически сформированные в рамках общинной модели.

Об этом свидетельствуют присоединение таких государств к Европейской хартии местного самоуправления, наличие большого количества малых по территории и численности населения низовых муниципальных единиц (не всегда, однако, имеющих выраженные конституционные или законодательные гарантии их организационно-территориальной автономии и защиту от укрупнения).

К этой модели можно отнести и Россию. Хотя Конституционный Суд РФ признавал право на защиту средствами конституционного правосудия муниципалитетов как территориальных объединений граждан ^[31], последовательной реализации в конституционной и законодательной практике этот принцип не получает ^[32].

Фокус в рамках постобщинной модели фактически смещается в сторону обеспечения реализации местного самоуправления как автономного института решения местных вопросов, но не реализации прав на него особыми социально-территориальными образованиями. Проблема данного подхода, однако, состоит в том, что право на местное самоуправление, без специальной привязки к самоуправляющейся единице, рассматривается и как специальное индивидуальное право гражданина, и как часть общего права граждан на участие в решении государственных дел. В то же время в отсутствие четкой территориально-институциональной базы возникает вопрос об отграничении соответствующего права от иных смежных прав, о формах и уровне его реализации, которые могут быть подвержены существенным изменениям.

Корпоративная модель, в свою очередь, является следствием генезиса муниципальных корпораций при отсутствии прямой связи между территориальным публичным коллективом и местным самоуправлением. Нельзя при этом утверждать, что корпоративная модель может быть по своему охвату приравнена к англосаксонской модели местного самоуправления в целом. Несмотря на общие исторические истоки и несомненное влияние концепции «муниципальной корпорации» на развитие института местного самоуправления, реализация ее в классической форме продолжается в таких государствах, как, например, Великобритания и Канада, однако изменения в теоретическом и правовом подходе к статусу муниципалитетов и сущности местного самоуправления в других англосаксонских странах (например Австралии) указывают на наличие дивергенции внутри англосаксонского подхода к местному самоуправлению.