The Legal Base for the Management of the Special Area of Three Eastern Provinces of the Republic of China

Pavlov Andrei Senior Researcher at East Siberia State University of Technology and Management (ESSUTM) 670042, Russia, respublika Buryatiya, g. Ulan-Ude, ul. Prospekt Stroitelei, 62, of. 4 Upiter27@mail.ru

Вопросы правового положения территорий с особым статусом всегда привлекали внимание ученых. Необходимость его исследования обусловлена тем, что в вопросах государственного управления государственный аппарат опирается, прежде всего, на территориальную организацию государства и взаимоотношения центра и территорий существенно влияют на государственную политику.

Актуальность выбранной темы подтверждается теми приоритетами, которые Россия на протяжении 200 лет выстраивает в отношении своих соседей на Дальнем Востоке. Для Китая это особенно значимо потому, что наша страна имела на его территории 4 концессии, сыгравших определяющую роль в судьбе континента в XX в.: концессия в Ханькоу (ныне — Ухань, город, где началась Синьхайская революция), в Тяньцзине (экономическом центре страны), на Ляодуне (Порт–Артур, полуостров Квантун, откуда японская армия с одноименным названием начала свое продвижение и захватила ¼ Азиатского континента), в Маньчжурии (Полоса отчуждения КВЖД). Однако для нас наибольшую важность представляет именно последний объект с точки зрения его стратегической важности. Имеющий первоначально международно–правовой статус, Особый район постепенно должен был перейти под китайскую юрисдикцию, однако сложность этого процесса, военные конфликты и проч. сделали это затруднительным и породили массу правовых казусов и коллизий, как в области процессуального права, и к в области права материального. Японская оккупация и провозглашение Маньчжоу–Го продолжили этот процесс, завершившийся в 1935 г. продажей КВЖД и переходом всех прав к маньчжурской стороне. Однако накопленный опыт управления арендованными территориями, разрешения правовых и процессуальных коллизий, статуса экстерриториальности и гражданства является уникальным и требует детального изучения.

Передача России левого побережья Амура и Уссурийского края посредством Айгунского договора от 16 мая 1858 г. и Пекинского договора от 2 ноября 1860 г. и усиление русского присутствия на левом побережье р. Амур, выразившееся наглядно в переименовании Усть–Зейской станицы в областной город Благовещенск, ознаменовали собой новый этап в жизни как региона, так всей Восточной Азии в целом — появилась новая военно–политическая сила со своими интересами и готовностью их отстаивать ^{[5, с. 33]}. Сам термин «Три Восточные провинции» возник в начале ХХ в., когда Маньчжурия, имевшая особый статус в качестве вотчины правящей династии, была разделена на провинции Хэйлунзцян, Гирин и Фэнтянь с административными центрами в Мукдене, Гирине и Цицикаре.

Российские интересы на Северо–Востоке Китая обеспечивались посредством создания концессий в Тяньцзине и Ханькоу и сеттльментов в ряде других регионов страны. Устанавливался режим экстерриториальности, создавались собственные органы управления, а население переходило под их юрисдикцию. В отличие от концессии, сеттльмент передавался не правительству, а отдельным гражданам другого государства ^{[4, с. 64]}. Период 1918–1924 гг. отмечен прекращением существования ряда концессий — для Германии и Австро–Венгрии это явилось следствием проигрыша в Первой мировой войне, а концессии бывшей Российской империи были возвращены Китаю вследствие отказа СССР от прав экстерриториальности ^{[14, с. 78]}.

22 мая (по н.с. 3 июня) 1896 г. между Россией и Китаем был подписан Союзный договор, по условиям которого любое нападение Японии на одну из сторон требовало мобилизации сил и ее военной защиты. Вслед за этим 27 августа (по н.с. 8 сентября) 1896 г.в Берлине был подписан Контракт на постройку и эксплуатацию Китайско–Восточной железной дороги. Именно он стал базовым документом, на основании которого осуществлялось дальнейшее освоение края. 15 марта 1898 г. в Пекине была подписана Конвенция о Ляодунском полуострове ^{[11, с. 309]}. Одновременно с этим, по условиям статьи 4, китайское правительство давало согласие на постройку железнодорожной линии через 2 китайские провинции с выходом на Владивосток с целью облегчения доступа русским сухопутным войскам к угрожаемым пунктам и обеспечения их снабжением ^{[9, с. 111]}. После перехода Порт–Артура к России китайское правительство приняло окончательное решение провести железнодорожную ветку и к Амуру ^{[15, с. 26-27]}.

Позднее появилась возможность более устойчивого обеспечения российских интересов в Барге. В результате непродуманных действий китайской администрации округ провозгласил независимость во главе с выходцем из даурской аристократии Шэн–фу ^{[16, с. 201-210]} и объявил о признании над собой протектората Богдо–гэгэна ^{[6, с. 449]}, а Халха поспешила высказать на Баргу свои претензии ^{[10, с. 5]}, и даже выдвигала по этому поводу ряд ультиматумов ^[7]. Позиция России, в числе прочих, сводилась к тому, что через Хулунбуир проходила Китайско–Восточная железная дорога (КВЖД), которая решала как экономические, так и военно–стратегические задачи, обеспечивая доступ России к незамерзающему побережью Тихого океана ^{[8, с. 26]}. Однако все эти события и процессы были направлены на обеспечение нормального функционирования КВЖД, для чего нужна была и материальная основа — соответствующие территории.

Статья 2 Контракта 1896 г. предусматривала возможность создания абсолютно новой инфраструктуры, включающей и населенные пункты ^{[11, с. 298]}. Статья 6 регулировала земельный вопрос ^{[11, с. 299]}. Формировалась особая территориальная единица — Полоса отчуждения, формально находящая под юрисдикцией Китая, но фактически имевшая собственную систему управления. Ее территориальную основу составляли земли, которые отчуждались под строительство и эксплуатацию КВЖД. Отчуждение происходило на основе договоров с руководством провинций Хэйлунцзян и Гирин, заключенных 17 августа 1907 г. Всего было отчуждено земли: по Западной линии — 68067,06 десятины, по Восточной линии — 20133,97 десятины; по Южной линии — 6 206,97 десятины и при г. Харбине — 11102,22 десятины, всего 105510,22 десятины земли (115274,13 гектара) ^{[3, с. 410-419]}.

Создавались собственные органы управления. Так 19 мая 1899 г. главным инженером Китайской Восточной железной дороги Юговичем и гиринским цзянцзюнем был подписан договор об учреждении новой юрисдикционной структуры в системе управления дорогой и отчужденными землями — Главного отделения иностранных и железнодорожных дел (цзяо–шэ–цзюй) с резиденцией в Харбине. На территории Хэйлунцзяна подобные вопросы разрешались на основании договора от 22 сентября 1899 г. по описанной выше схеме. Резиденция Главного отделения иностранных и железнодорожных дел (Те–лу–цзяо–шэ–цзун–цзюй) размещалась на ст.Фульэрди. Договором от 20 апреля 1902 г. создавалось Главное Ляоянское отделение иностранных и железнодорожных дел Мукденской провинции с резиденцией на ст. Ляоян. На их основе предполагалось выстроить систему управления Полосы отчуждения, однако русско–японская война внесла коррективы в эти планы.

С середины 1906 г. процесс создания управленческой структуры перешел в окончательную стадию. Высшая гражданская власть на основании соответствующего Положения о гражданском управлении от 31 июня 1908 г. принадлежала управляющему КВЖД, которым неизменно до 1917 г. был Д.М. Хорват. Управляющий имел помощника по гражданской части (до 1908 г. — Б.Л. Громбчевский, 1908–1917–е гг. — М.Е. Афанасьев, с марта по июнь 1917 г. — М.К. Кокшаров, с июня 1917 г. — Б.П. Гартунг), фактически осуществлявшего управлением территорией Полосы отчуждения. Оба должностных лица назначались Правлением Общества КВЖД с согласия министра финансов Российской империи ^{[3, с. 577-578]}. В ведении помощника по гражданской части находились Управление по гражданской части, выполнявшее роль его администрации и возглавлявшее систему правоохранительных органов (полиции), а также земельный, врачебно–санитарный, ветеринарно–санитарный и учебный отделы, земельный отдел и редакции газет, издаваемых под эгидой КВЖД.

21 ноября 1909 г. было утверждено Положение, на основании которого создавался Особый Совет при управляющем, который должен был обеспечить единую политику в действиях русских властей в отношении КВЖД и прилегающих территорий. В состав Совета входили управляющий и его помощник по гражданской части, генеральный консул в Харине, а также председатель и прокурор Пограничного окружного суда. Совет просуществовал до октября 1917 г., когда его функции были распределены между Пограничным окружным судом и Советом Управления дороги ^{[3, с 580-581]}. Безопасность и порядок обеспечивали Особый Комитет на линии и подчиненные ему местные комитеты на станциях, также прекратившие существование в 1917 г.

С началом Первой Мировой войны 16 июня 1914 г. на КВЖД было введено военное положение, а управляющий дорогой получил полномочия главноначальствующего и командующего войсками округа. Революционный период, нестабильная ситуация коснулась и железной дороги: предпринимались попытки перевести ее в военное подчинение, создав соответствующую систему управления, чего допущено не было. Но уже 31 января 1918 г. управляющий КВЖД телеграммой № 27 ^{[3, с. 593]} был уведомлен о том, что Китайско–Восточная железная дорога переходит из ведения министерства финансов в ведение министерства путей сообщения. Далее и Омское Правительство адмирала А.В. Колчака, и Читинское Правительство атамана Г.М. Семенова пытались включить КВЖД в зону своего влияния. Одновременно с этим шел процесс политической борьбы, сопровождавшийся попытками установить новую систему управления или вкрапить в нее надстроечные структуры.

С образованием Дальневосточной республики в параграфе 4 ее Конституции от 27 апреля 1921 г. все российские граждане, проживающие на территории Полосы отчуждения, не заявившие в течение 6 месяцев с того момента о принятии другого гражданства, объявлялись гражданами ДВР ^{[3, с. 595-596]}. Однако результатом всех этих событий стало разрушение системы управления и порядка, чем воспользовались китайские власти. 23 сентября 1920 г. был издан декрет президента Китайской Республики, согласно которому подданные бывшей Российский Империи утратили права экстерриториальности, а 30 октября 1920 г. Советом Министров Китайской Республики были утверждены Правила административного подчинения проживающих в Китае русских граждан. Полоса отчуждения КВЖД преобразуется в Особый район Трех Восточных провинций (ОРВП), что влечет за собой смену российских законов и учреждений на китайские.

С этого времени в Особом Районе стали вводиться китайские государственные административно–полицейские и судебные учреждения: создаются Управление Главноначальствующего, Главное полицейское управление, Управление железнодорожной полиции, Управление по делам городского и поселкового хозяйства, Земельное управление, Окружной суд, Судебная палата ОРВП, и Управление народного просвещения. Этими учреждениями данный Район значительно отличается от прочих административных делений Китайской Республики. Для более полного понимания места и значения ОРВП в жизни Маньчжурии необходимо рассмотреть его административную структуру. Первым главноначальствующим с декабря 1920 г. стал Сун Сяолу, которого в 1922 г. на короткое время сменил Ван Чжинчун.

К 1923 г. процесс введения новой администрации завершен, что ознаменовало собой, во–первых, создание административной структуры, действующей на принципах единоначалия; во–вторых, в связи с важностью КВЖД как в экономическом, так и в международном значении — наделения ее значительными полномочиями; в–третьих, встраивании ее в существующую государственную систему управления, в которой Маньчжурия, несмотря на провинциальное деление, административно подчинялась мукденским властям. В связи с этим учреждается должность Главноначальствующего Особого района Трех Восточных провинций (Дун–шэн–тэ–бе–цюйсинчжэнчжан–гуань) с резиденцией в г. Харбин, на которую с 1 марта 1923 г. (по другим данным — с декабря 1922 г.) назначается генерал Чжу Цинлань ^{[1, с. 17]}, его преемником в 1924 г. стал Ван Шухан, через год — Юй Чунхан, а в 1926 г. — генерал–лейтенант Чжан Хуансян ^{[2, с. 82]}. Последним гражданским руководителем Особого района в 1928 г. стал Чжан Цзинхуэй, его полномочия как главноначальствующего ОРВП были прекращены 14 марта 1932 г. после провозглашения создания Маньчжоу–Го и включения территории ОРВП в его состав.

Одновременно со своим назначением первый глава района опубликовал «Положение о Главноначальствующем Особого района Трех Восточных провинций и его Управлении». Данный нормативный правовой акт стал юридической основой вновь созданной государственной структуры и регулировал вопросы статуса, полномочий и других ключевых вопросов.

Главным должностным лицом был главноначальствующий, которому принадлежал широкий круг полномочий. Так он имел право по своему усмотрению формировать штат служащих. Учреждался штат из 3–4 личных секретарей главноначальствующего, наделенных полномочиями в области наиболее секретных и важных дел. Следующими по рангу должностными лицами Управления являлись 7 советников Управления и Секретарь. При нем же создавалось администрация, включающая в себя Управление Главноначальствующего,

Управление Главноначальствующего возглавлял начальник. По своему статусу это был второй человек в ОРВП, который, помимо того, что исполнял необходимые поручения, имел право на взаимодействие с должностными лицами и правительственными учреждениями. Управление Главноначальствующего состояло из 3 отделов: общего, административного и учебно–промышленного, во главе которых были поставлены начальники. Каждый из отделов состоял из двух отделений. Начальнику Управления подчинялась Информационное бюро, в значительной мере выполняющая функции администрации Управления и наделенная полномочиями пресс–службы. В 1926 г. Информационное Бюро было ликвидировано, а его полномочия переданы Административному отделу.

В январе 1926 г. в Управлении был создан новый, Финансовый отдел, куда поступали доходы Земельного Управления, Главного полицейского управления и Управления по делам городского и поселкового хозяйства. Были сформированы Отдел по внутренним делам, ведающий делами внутри самого Управления, Отдел телеграфной корреспонденции, Технический отдел, и Отдел драгоманов. В июне 1926 г. был организован Дипломатический отдел. По данным Управления на апрель 1926 г., в нем состояло более 60 служащих ^{[1, с. 11-12]}.

Главное полицейское управление ОРВП было создано 10 декабря 1920 г. в результате утверждения президентом Китая «Общих положений о полицейской службе в ОРВП». Статьей 1 Общих положений говорилось о том, что те земли уездов, по которым проходит КВЖД, следует выделить в Особый Район. Статья 2 гласила о том, что Главное полицейское управление ОРВП упреждалось в Харбине, при этом прежнее Полицейское управление либо упразднялись, либо включены в состав Главного полицейского управления. В структуре Управления создавались главные отделения, отделения и посты ^{[1, с. 11-12]}. Начальник главного отделения назначался по представлению начальника Управления и министра внутренних дел приказом Президента. Начальник отделения назначался министром внутренних дел по представлению начальника Главного полицейского управления. Начальник полицейского поста назначался начальником Главного полицейского управления. 9 января 1921 г. президентом было утверждено «Положение об организации Главного полицейского управления ОРВП». 1 марта 1923 г. Главное полицейское управление было переподчинено главноначальстующему ОРВП. В подчинении Главного полицейского управления находились также пожарная команда и речная полиция на Сунгари, охранная полиция, конная полиция, санитарная полиция, судебная полиция и полицейская учебная команда.

Управление по делам городского и поселкового хозяйства ОРВП было создано на основе декрета президента Китайской Республики от 5 февраля 1921 г. и подчинялось Управлению главноначальствующего ОРВП ^{[1, с. 11-12]}. Правовую основу деятельности составило «Положение об Управлении по делам городского и поселкового хозяйства». Во всех подведомственных Управлению городах и поселках, находящихся в пределах Полосы отчуждения КВДЖ, Управление было уполномочено на решение хозяйственных вопросов и контроль (наблюдение) за городскими и поселковыми общественными управлениями. Управление имело отделения в Маньчжурии, Хайларе, Бухэду, Чжалиньтуни, Фуляэрди, Цицикаре, Аньде, Маньгоу, Куаньчжэнцзы, Яомыни, Имяньно, Ханьдаохацзы, Мулине и ст. Пограничная. Были централизованы и замкнуты на подчинении Управлению.

Земельное управление ОРВП было учреждено в Харбине на основе Распоряжения маршала Чжан Цзолиня от 1 августа 1923 г., которым утверждалось «Положение о Земельном управлении Особого района Трех Восточных провинций» с целью передачи полномочий по управлению землями ОРВП главноначальствующему. Одновременно с этим продолжал существовать и Земельный отдел КВЖД, ведавший землями Полосы отчуждения, в связи с чем вопрос о разграничении компетенции между этими структурами долгое время был окончательно не решен, что влекло за собой определенные трудности: судебные решения не выносились, спорные дела по земельному вопросу не рассматривались и т.д. Земельное управление непосредственно подчинялось Управлению главноначальствующего.

Управление народного просвещения в ОРВП было создано 16 августа 1926 г., в его состав был включен существовавший ранее Учебный отдел, существовавший при Управлении по делам городского и поселкового хозяйства. Штат сотрудников предусматривал должности 6 инспекторов народного просвещения: 3 – для китайских граждан и 3 – для русских. Китайские инспекторы отвечали за все китайские низшие и средние школы ОРВП. В ведении русских инспекторов находились все русские городские и поселковые средние и низшие учебные заведения и все русские средние и низшие школы КВЖД. Управление осуществляло надзор за библиотеками, читальнями, кинематографической деятельностью, театрами и книжной торговлей, а также давало разрешение на чтение публичных лекций.

С образованием Маньчжоу–Го Особый район Трех Восточных провинций был переименован в Особый район Северной Маньчжурии, сохранив прежние границы, однако г. Харбин был выделен в самостоятельную административную единицу. Руководителем особого района по–прежнему выступал главноначальствующий, которым 14 марта 1932 г. стал все тот же Чжан Цзянхуэй. Нормативно–правовую основу Особого района составило Положение «Об организации Управления Особого района Северной Маньчжурии», утвержденное указом верховного правителя Маньчжоу–Го № 52 от 21 июня 1933 г. (2 г. эры Да–Тун), исправлено высочайшим указом № 67 императора Маньчжоу–Ди–Го в 1934 г. после провозглашения империи.

Высшим органом становилось Управление Особого Района, которое возглавил главноначальствующий, непосредственно подчиняющийся министру внутренних дел. Его задачами были исполнение законов и распоряжений и управление административными делами в пределах Особого района ^{[12, с. 91]}. По сравнению с полномочиями предыдущего руководителя, его полномочия были существенно уменьшены. В отличие от предыдущего периода, у главноначальствующего отсутствовала Администрация или организационная часть, то 21 июля 1933 г. указом верховного правителя было утверждено Положение «Об учреждении должностей советников в Управлении Особого района Северной Маньчжурии», которым позволялось временно учреждать должности советников в количестве не более трех человек разряда Цзянь–жэнь, которые бы отвечали на запросы главноначальствующего и содействовали бы ему в управлении Особым районом ^{[12, с. 95]}.

В структуре Управления Особого района создавались 5 служб: Служба общих дел, Административная служба, Служба полицейских дел, Служба народного образования и Земельная служба. К ведению Службы общих дел относилось ведение секретных дел; дел, касающихся иностранцев; хранение казенных печатей; вопросы, касающиеся личного состава, документооборота, счетоводства, статистики и обследований, а также прочие дела, не отнесенные к ведению других служб. К ведению Службы народного образования относились организация народного образования и школьных искусств и ремесел, а также вопросы, касающиеся церемоний, традиций и религии. К ведению Административной службы относились надзор за самоуправлением, вопросы местного управления и финансами, оказание помощи в случае стихийных бедствий и помощь нуждающихся, организация публичных работ и вопросы промышленности. К ведению Земельной службы относились управления и обследования земель. В отношении этих двух служб главноначальствующий мог создавать их территориальные отделения в тех местностях, где это было необходимо. К ведению Полицейской службы относились надзор за общественным порядком, вопросы административного и судебного производства. В важных местах в пределах Особого Района Северной Маньчжурии учреждались полицейские участки, наименование, местонахождение, подведомственная территория и штат которых устанавливались главноначальствующим с одобрения министра внутренних дел ^{[12, с. 91-93]}.

23 марта 1935 г. в Токио между СССР и Маньчжоу–Го было подписано Соглашение об уступке Маньчжоу–Го прав Союза Советских Социалистических Республик в отношении Северо–Маньчжурской железной дороги (Китайской Восточной железной дороги). По условиям Соглашения сумма сделки составила 140 млн японских иен, из которых 46,7 млн иен должно было быть выплачено наличными через Акционерное Общество «Промышленным Банком Японии», при этом 23,3 млн иен выплачивалась вместе с подписанием Соглашения, а оставшаяся часть с начислением 3% годовых в виде казначейских обязательств: 6,3765 млн иен — на 23 декабря 1935 г., 6,244875 млн иен — на 23 сентября 1936 г., 6,11325 млн иен — на 23 июня 1937 г., 5,981625 млн иен — на 23 марта 1938 г. Курс иены привязывался к швейцарскому франку ^{[13, с. 74]}. На следующий год, в связи с тем, что дорога перешла под полный государственный суверенитет новых властей региона, необходимость в существовании Особого района и его особом статусе отпала, в результате он был ликвидирован, а территории вошли в состав вновь образованных провинций Маньчжурского государства.

Подводя итог нашему исследованию, следует остановиться на некоторых важных моментах. Современное состояние внешней политики России на Дальнем Востоке и в Восточной Азии в целом свидетельствует о том, что задачи, которые ставила перед собой наша страна на рубеже XIX–XX — в середине ХХ вв. не утратили своей значимости. Так Россия по–прежнему нуждается в устойчивой связи с дальневосточными регионами: сто лет назад эту задачу решали Великий Транссибирский путь и Китайско–Восточная железная дорога. Вместе с тем, дорога решала и задачу по обеспечению нашей стране доступа к незамерзающим портам и в этом направлении в качестве инструментов выступали аренда Ляодуна и создания Квантунской области, контроль над Хулунбуиром, а ее материальным воплощением была Полоса отчуждения, позднее преобразованная в Особый район Трех Восточных провинций.

Правовую основу Особого района Трех Восточных провинций Маньчжурии заложил Контракт на постройку и эксплуатацию Китайско–Восточной железной дороги от 8 сентября 1896 г. Именно он создал возможность образования особой территории с собственным управлением, которая на протяжении четырех десятков лет обеспечивала нормальное функционирование дороги. Была выстроена эффективная административная система, которая, несмотря на революционные потрясения и военные конфликты сумела сохранить работоспособность дороги и безопасность ее сотрудников, а сама территория получила особый правовой статус и находилась в ведении президента Китайской Республики, что подчеркивало важность исследуемого объекта. С оккупацией Маньчжурии японцами и созданием Маньчжоу-Го новые власти продолжили политику своих предшественников – регион снова получил особый статус с подчинением центральным органам управления и лишь продажа дороги послужила логическим обоснованием для его ликвидации. И сегодня накопленный опыт России как по управлению арендованными территориями, так и по выстраиванию двусторонних отношений со стратегическими партнерами, может быть использован в новых условиях в тех геополитически важных регионах мира, где у нашей страны присутствуют собственные интересы.