Establishment of Specialized services on Funeral Business in Municipalities: Problems of Defining Organizational and Legal Form

Kolesnichenko Ol'ga Viktorovna PhD in Law Associate Professor at Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot 390043, Russia, Ryazanskaya oblast', g. Ryazan', ul. 1-Aya krasnaya, 18, kab. 508 olja_korn@mail.ru Other publications by this author

Создание специализированных служб по вопросам похоронного дела, о которых идет речь в ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» ^[3], служит необходимой гарантией реализации права лица, принявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, на выбор между погребением, включающим в себя гарантированный перечень бесплатных услуг, и погребением за счет собственных средств, с последующим получением социального пособия ^{[13, С. 21]}. Вопросы организации оказания населению ритуальных услуг, связанных с погребением, и содержания мест захоронения отнесены действующим законодательством (ч. 2 ст. 25 упомянутого закона, п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») ^[2] к числу вопросов местного значения. В то же время, гражданское законодательство, определяя исчерпывающий перечень видов юридических лиц (гл. 4 ГК РФ), не использует термин «специальная служба по вопросам похоронного дела». Отсутствует указание на организационно-правовую форму такой службы и в иных нормативных правовых актах, посвященных вопросам организации похоронного дела.

В научной литературе данной проблеме не уделяется существенного внимания. Традиционно авторы, занимающиеся исследованием правового обеспечения оказания государственных гарантий, связанных с погребением, либо особенностей финансирования гарантированного перечня услуг по погребению, ограничиваются указанием на то, что расходы на оказание данных услуг компенсируются за счет средств федерального или регионального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, сами же услуги оказываются специализированными службами по вопросам похоронного дела, обязанность по созданию которых возложена на муниципальные образования ^{[14, С. 13; 15; 16, С. 80; 19, С. 15]}. В отдельных случаях отмечается, что специализированная служба по вопросам похоронного дела может быть создана в форме унитарного предприятия или учреждения, что не исключает самой возможности оказания ритуальных услуг сверх гарантированного перечня иными субъектами экономической деятельности на рынке ритуальных услуг, независимо от их организационно-правовых форм ^{[12, С. 10; 13, С. 105; 17, С. 72; 18, С. 64]}. В отсутствие последовательного нормативного правового регулирования на практике выработано два подхода к решению данного вопроса:

· специализированная служба по вопросам похоронного дела создается муниципальным образованием в форме муниципального предприятия или учреждения. Право на создание юридических лиц в данной организационно-правовой форме предоставлено муниципальным образованиям ст. 51 Федерального закона РФ № 131 от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», при этом, если следовать буквальному толкованию данного нормативного правового акта во взаимосвязи с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела в каких-либо иных организационно-правовых формах, включая хозяйственные общества, а равно и предоставление гарантированного перечня услуг по погребению индивидуальными предпринимателями, не имеет под собой законных оснований. Приведенный подход воспринят значительным числом муниципальных образований – так, например, ч. 1.1 Положения о деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского поселения Шатура, утвержденного Постановлением Администрации городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 22 марта 2012 г. № 181-п ^[4], определяет специализированную службу по вопросам похоронного дела как созданную органами местного самоуправления городского поселения в форме муниципального учреждения службу, на которую возлагаются полномочия по исполнению гарантий погребения умерших с учетом их волеизъявления и обязанность по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе.

· специализированная служба по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании определяется по результатам конкурса, к участию в котором допускаются все организации и индивидуальные предприниматели, оказывающие ритуальные услуги на территории муниципального образования и представившие необходимую документацию для участия в конкурсе. В частности, п. 3.1 Положения о создании и организации деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании Спасское сельское поселение, утвержденного решением Совета Спасского сельского поселения Томской области от 27 ноября 2013 г. № 70, устанавливает, что в целях определения специализированной службы по вопросам похоронного дела Администрация муниципального образования Спасское сельское поселение проводит открытый конкурсный отбор среди организаций любых организационно-правовых форм и индивидуальных предпринимателей, подавших заявки на участие в конкурсе.

Примечательно, что в современной судебной практике имеется правовая позиция, согласно которой именно проведение открытого конкурса для определения специализированной службы по вопросам похоронного дела призвано обеспечить соблюдение требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ^[1] в части оказания населению услуг по погребению в пределах гарантированного перечня.

Заместитель прокурора В. обратился в суд к Администрации города К., требуя признать недействующими Постановление администрации от 11 мая 2006 г. № 46 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право получения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела в городском поселении г. Котово», полагая при этом, что данный нормативный акт противоречит ч. 2 ст. 25, ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», согласно которым функции специализированных службы по вопросам похоронного дела могут выполнять только созданные органами местного самоуправления муниципальные учреждения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что федеральным законодательством не определен порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов. Специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана осуществлять все виды погребения (а не только погребения в соответствии с бесплатным гарантированным перечнем услуг), а ее создание муниципальным образованием в любой организационно-правовой форме влечет за собой возникновение всех предусмотренных для такой службы задач, прав и обязанностей. Создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения, в частности, влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица и приводит к нарушению п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции», поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности – оказание услуг в сфере похоронного дела – на территории соответствующего муниципального образования. Избранные Администрацией городапорядок и условия образования специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса на право получения соответствующего статуса как раз и направлены на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляют всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению ^[5].

Дополнить сказанное можно тем, что все услуги по погребению, в том числе, оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе ^[6]. На возможность оказания гарантированного перечня услуг по погребению иными субъектами похоронного дела, включая индивидуальных предпринимателей, также неоднократно обращалось внимание в судебной практике ^[7].

Вместе с тем, нельзя не отметить, что действующим гражданским законодательством создание специализированной службы по вопросам похоронного дела (равно как и создание юридического лица в принципе) посредством конкурса не предусмотрено. Отсюда обоснованной представляется позиция суда в нижеприведенном случае.

Прокурор Н. обратился с иском в администрации города Л. о признании недействительным муниципального контракта на осуществление функций специализированной службы по вопросам похоронного дела, заключенного между администрацией и ООО «С.», полагая, что заключение данного контракта с хозяйственным обществом, а не со специализированной службой по вопросам похоронного дела, противоречит требованиям ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле». Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что в соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, при этом присвоение такого статуса не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Вышестоящая судебная инстанция согласилась с позицией суда первой инстанции, было отмечено, что ООО «С.» оказывало услуги в сфере похоронного дела именно как специализированная служба по вопросам похоронного дела, причем эти функции были переданы обществу по спорному контракту, что противоречит действующему законодательству ^[8].

Оценивая состояние правоприменительной практики в исследуемой сфере, необходимо обратить внимание на то, что причиной существующих противоречий являются коллизии между ст. 29 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и ч. 1 ст. 14 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Последний нормативный правовой акт, относя вопросы организации оказания населению ритуальных услуг к вопросам местного значения, не ограничивает муниципальные образования в выборе способов организации оказания населению ритуальных услуг (путем создания муниципального учреждения, предприятия либо путем заключения муниципального контракта с коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем по результатам конкурса), в то время как специальный закон обязывает создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Представляется необходимым привести положения Федерального закона «О погребении и похоронном деле» в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления В Российской Федерации», предоставив органам местного самоуправления возможность реализовывать свои полномочия в сфере похоронного дела различными, не противоречащими гражданскому законодательству способами. Это выглядит тем более актуальным, если учесть, что не для всех муниципальных образований (некоторые из которых являются малочисленными) необходимо и возможно создание муниципальных предприятий или учреждений для оказания ритуальных услуг в пределах гарантированного перечня ^[10]. Кроме того, такие услуги могут предоставляться на территории нескольких муниципальных образований одним и тем же предприятием или учреждением, созданным органами местного самоуправления муниципального района. Это, несомненно, решает проблему оказания бесплатных ритуальных услуг населению, однако противоречит ч. 1 комментируемой статьи при ее буквальном толковании ^[11].

Применяя действующее законодательство, в свою очередь, следует иметь в виду, что фактически не запрещено на сегодняшний день проведение конкурса с целью заключения муниципального контракта на оказание населению муниципального образования гарантированного перечня услуг по погребению ^[9]. При этом предметом такого конкурса не может быть создание специализированной службы по вопросам похоронного дела или присвоение организации или индивидуальному предпринимателю соответствующего правового статуса.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить следующее. Возлагая на муниципальные образования обязанность по созданию условий для оказания гарантированного перечня услуг по погребению, законодатель несколько непоследовательно подходит к регламентации механизма ее исполнения. В сравнении с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» существенным образом сужает объем правомочий муниципальных образований по решению соответствующего вопроса местного значения, обязывая создавать специализированную службу вопросам похоронного дела и не определяя при этом ее организационно-правовой формы. Результатом такого нормативного правового регулирования является противоречивая судебная практика, отражающая различные подходы к определению правового положения данного участника рынка ритуальных услуг. Муниципальные образования, добросовестно обеспечившие оказание услуг по погребению в рамках гарантированного перечня посредством привлечения иных хозяйствующих субъектов (не являющихся специально созданными муниципальными предприятиями и учреждениями), нередко становятся субъектами ответственности согласно нормам законодательства о конкуренции. Для решения возникшей проблемы представляется необходимым внести изменения в ст. 29 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", представив ее в следующей редакции:

"1. Органы местного самоуправления вправе создавать в целях обеспечения оказания гарантированного перечня услуг по погребению специализированные службы по вопросам похоронного дела в организационно-правовой форме муниципальных предприятий или учреждений. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

2. При отсутствии в муниципальном образовании специализированной службы по вопросам похоронного дела гарантированный перечень услуг по погребению оказывается иными организациями или индивидуальными предпринимателями на основании муниципального контракта.".