On the issue of introduction of qualification criteria for inspectors of federal supervisory bodies of executive authorities

Общим условием эффективного осуществления конкретного вида государственной деятельности следует рассматривать профессиональное исполнение задач и функций, возложенных на государственные органы, служащими, обладающими необходимой квалификацией.

Обеспечение поступления на государственную службу компетентных граждан требует разработки в государственном органе системы квалификационных требований для замещения должностей государственной службы, включающей ориентированные на цели и задачи государственного органа требования к профессиональному образованию, знаниям и умениям, в том числе умениям, свидетельствующим о наличии необходимых профессиональных и личностных качеств ^[1].

Высокая квалификация инспекторского состава федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти является важным условием эффективности контрольно-надзорной деятельности. Негативные факторы, влекущие за собой снижение качества результатов проводимых мероприятий по контролю и надзору, прежде всего, детерминированы недостаточной квалификацией лиц, участвующих в проведении подобных мероприятий, и обусловлены сложностью в понимании содержания процедур и этапов организации и проведения проверок. административных правонарушениях в сфере экологической безопасности. Так, например, указывают на недостаточность юридических знаний и профессионального опыта у государственных инспекторов, осуществляющих мероприятия по контролю за соблюдением хозяйствующими субъектами требований природоохранного законодательства ^[2].

В настоящее время одной из существенных проблем в сфере кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов, в том числе исполнительной власти, отмечают отсутствие определенных квалификационных требований к замещению должностей инспекторского состава по соответствующим сферам контрольно-надзорной деятельности, а также утвержденных единых квалификационных справочников для указанных должностей ^[3].

Указанную проблему не без оснований можно признать, с одной стороны, очень актуальной с учетом того, что в настоящее время происходит комплексное реформирование сферы контрольно-надзорной деятельности ^[4], с другой стороны, весьма неоднозначной, поскольку с практической точки зрения ее решение путем разработки и утверждения единых квалификационных справочников представляется сомнительным.

Учитывая вышесказанное, данная статья посвящена рассмотрению актуального вопроса о возможности установления квалификационных требований к замещению должностей инспекторского состава федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Принимая во внимание заявленный предмет исследования, прежде всего, представляется необходимым обратить внимание на правовую природу инспектора, непосредственно осуществляющего мероприятия по контролю и надзору от имени органа государственной власти, поскольку ее понимание будет способствовать формулированию общих квалификационных требований, предъявляемых к профессиональным знаниям и умениям данных должностных лиц контрольно-надзорных органов.

В этимологическом значении слово «инспектор» означает звание, присваиваемое по должности надзирателю за чем-либо, смотрителю, наблюдателю, блюстителю чего-либо ^[5].

В научной литературе под инспекторами понимаются должностные лица, занятые инспектированием, т.е. осуществлением контроля за исполнением установленных правил, надзора за исполнением национальных нормативных правовых актов подконтрольными (поднадзорными) органами и лицами ^[6].

Правовой статус инспектора характеризуется совокупностью прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющих пределы его ответственности ^[7].

Элементами правового статуса инспектора, как и любого должностного лица, являются: права и обязанности, характеризующие юридическое состояние должностного лица; правовые формы и методы реализации функций и полномочий; гарантии реализации полномочий; ответственность; льготы, гарантии и компенсации ^[8].

Получение официального статуса государственного инспектора напрямую зависит от наличия юридического состава. Наличие специального нормативно-правового акта, закрепляющего соответствующие полномочия конкретного органа государственной власти является первым элементом указанного состава. Вторым элементом выступает закрепление в нормативном акте соответствующего уровня исчерпывающего перечня должностных лиц, которые наделены статусом государственного инспектора.^[9]

Административно-правовой статус государственных инспекторов контрольно-надзорных органов определяется тем, что их требования, предъявленные в связи с проведением инспекционных проверок, являются обязательными для исполнения юридическими и физическими лицами ^[10].

Как и у всех должностных лиц, у инспекторов контрольно-надзорных органов можно выделить общий и специальный правовой статус. Общий правовой статус инспектора как государственного служащего устанавливается Конституцией РФ ^[11], федеральными законами и включает в себя общие права и обязанности (как общие конституционные, так и общие отраслевые). Специальный правовой статус определяется правовым положением государственного органа, в котором работает инспектор, его специализацией. Специальный правовой статус предоставляется для выполнения задач и функций, возложенных на государственный орган в соответствии с положением о нем.

Деление правового статуса инспекторов на общий и специальный позволяет прийти к выводу о возможности выделения общих и специальных требований, предъявляемых к квалификации должностных лиц, осуществляющих мероприятия по контролю и надзору.

Представляется возможным определить общие квалификационные требования, характерные для всего инспекторского состава федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти (Таблица № 1). Данные требования, предъявляемые к профессиональным знаниям и умениям, предлагается назвать типовыми и рассматривать их в качестве элементов общего правового статуса инспекторов.

Таблица № 1

Помимо вышеуказанных типовых требований, каждый орган государственной власти, осуществляющий полномочия по контролю и надзору, с учетом характера выполняемых функций, обусловленных конкретным видом контрольно-надзорной деятельности, может установить индивидуальные требования к соискателям должностей инспекторского состава. Совокупность таких индивидуальных требований будет представлять собой один из элементов специального правового статуса инспекторов.

Вместе с тем, в настоящее время Минтруд РФ утвердил справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям для замещения должностей государственной службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности ^[12]. Указанный справочник содержит не только базовые и профессионально-функциональные квалификационные требования, но и требования к знанию законодательства, к наличию специальности и иных знаний и умений для замещения должностей в конкретных государственных органах.

При этом квалификационные требования к базовым знаниям и умениям, а также функциональные квалификационные требования были определены Минтрудом РФ, а профессиональные квалификационные требования к знаниям и умениям государственных гражданских служащих разрабатывались профильными структурными подразделениями соответствующих государственных органов.

Однако, указанные профессиональные квалификационные требования к знаниям и умениям разрабатывались не в зависимости от категории и (или) группы должностей гражданской службы, а с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности, реализуемыми государственными органами. Например, регулирование здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия указывается в качестве отдельной области профессиональной служебной деятельности, с учетом которой определены общие квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы в Минздраве РФ, Федеральном медико-биологическом агентстве РФ (ФМБА РФ), Росздравнадзоре РФ, Роспотребнадзоре РФ. Вместе с тем, в рамках указанной области выделяют различные виды профессиональной служебной деятельности. Так, регулирование в сфере организации медицинской экспертизы, регулирование в сфере качества клинических исследований, регулирование в сфере обращения лекарственных средств, регулирование в сфере организации качества и безопасности медицинской деятельности определены в качестве видов профессиональной служебной деятельности, с учетом которых установлены дополнительные квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы в Росздравнадзоре РФ.

Безусловно, следует признать существенным прогрессом в сфере кадрового обеспечения федеральных органов исполнительной власти составление данного справочника квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы.

Однако, вопрос об установлении квалификационных требований, которые должны предъявляться к замещению должностей непосредственно инспекторского состава федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, так и остался открытым. Предполагается, что решение указанной проблемы представляется возможным только в условиях системной оптимизации контрольно-надзорных органов и их полномочий, а также существенного сокращения видов контрольно-надзорной деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время установление квалификационных требований к инспекторскому составу контрольно-надзорных органов исполнительной власти по соответствующим сферам контроля (надзора) не представляется возможным по причине фактического многообразия видов контрольно-надзорной деятельности и широкого круга субъектов, реализующих контрольно-надзорные мероприятия. С этих же позиций следует признать нецелесообразным разработку и утверждение единых справочников квалификационных требований к должностям инспекторского состава.

Кроме того, при рассмотрении вопроса об установлении квалификационных требований к замещению должностей инспекторского состава федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, необходимо учитывать, что в настоящее время действуют единые положения, регулирующие правовой статус и квалификационные требования инспекторов, которые определены общим для всех государственных гражданских служащих Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[13].