Administrative responsibility in family relations

Purge Anna Rolandovna PhD in Law Associate Professor at the Department of Private Law of Vladivostok State University 690014, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Gogol str., 41, office 5502 a.purge@mail.ru Other publications by this author

По заявлению высшего государственного руководства, "смысл всей нашей политики - это сбережение людей, умножение человеческого капитала как главного богатства России. Поэтому наши усилия направлены на поддержку традиционных ценностей и семьи, на демографические программы" ^[1]. При этом административно-правовые средства всегда были одним из самых действенных видов средств реализации государственной политики. Данное положение в полной мере относится и к применению административной власти государства к семейным отношениям.

С другой стороны, административная ответственность за нарушение обязанностей, установленных семейным законодательством, комплексно до настоящего времени практически не исследовалась: лишь в 2015 г. появилось первое и доныне единственное диссертационного уровня исследование данной темы ^[2].

Согласно статье 2 СК РФ ^[3], семейное законодательство устанавливает порядок осуществления и защиты семейных прав, условия и порядок вступления в брак, прекращения брака и признания его недействительным, регулирует личные неимущественные и имущественные отношения между членами семьи: супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), а в случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством, между другими родственниками и иными лицами, определяет порядок выявления детей, оставшихся без попечения родителей, формы и порядок их устройства в семью, а также их временного устройства, в том числе в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Следовательно, административная ответственность имеет своей целью административно-правовую охрану именно указанных групп правовых отношений и именно они являются объектами административных правонарушений, составы которых установлены в КоАП РФ. В то же время, КоАП РФ содержит крайне мало составов, объектами в которых являются семейные отношения: это ст.ст. 5.35 («Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних»), 5.35.1 («Неуплата средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей»), 5.36 («Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей»), 5.37 («Незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью»). Как видно, административная ответственность в указанных составах установлена лишь за неисполнение обязанности по воспитанию детей или содержанию нуждающихся родственников, а также для должностных лиц.

Среди указанных составов возражения вызывает второй – предусмотренный ст. 5.35.1 КоАП РФ: охраняя лишь алиментные отношения между родителями и детьми (в том числе между детьми и родителями), он упускает массу обязательных платежей, которые законодатель установил между супругами, бывшими супругами (Глава 14 СК РФ), а также между другими членами семьи (Глава 15 СК РФ), т.е. между братьями и сестрами, бабушками (дедушками) и внуками (в том числе внуками – с одной стороны и бабушками и дедушками – с другой, если последние становятся получателями алиментов), между фактическими воспитанниками – с одной стороны и фактическими воспитателями – с другой, между пасынками и падчерицами – с одной стороны и отчимом и мачехой – с другой.

В числе семейных отношений, не попавших под охрану административного права, следует особо отметить алиментные отношения, урегулированные ст. 95 СК РФ. Согласно данной статье, нетрудоспособные нуждающиеся в помощи дедушка и бабушка в случае невозможности получения содержания от своих совершеннолетних трудоспособных детей или от супруга (бывшего супруга) имеют право требовать в судебном порядке получения алиментов от своих трудоспособных совершеннолетних внуков, обладающих необходимыми для этого средствами. Как показывает гендерный анализ, законодатель в числе алиментообязанных лиц называет лишь внуков, упустив почему-то внучек (при том, что это понятие во всех русскоязычных словарях однозначно оценивается как обозначение дочки сына или дочери ^[4]). И если в семейном праве такая аналогия закона (с возложением соответствующей алиментной обязанности на внучек) может быть признана допустимой (ст. 5 СК РФ), то в законодательстве об административной ответственности, где аналогия права и аналогия закона предельно ограничены (или полностью запрещены, что подлежит отдельному и специальному исследованию), отсутствие термина «внучка» может повлечь выпадение данного субъекта из числа субъектов соответствующего административного правонарушения.

С учетом изложенного, представляется, что все указанные семейные отношения необходимо закрепить в качестве охраняемых административным правом объектов в частях третьей-четвертой статьи 5.35.1 КоАП РФ. Другим способом установления административно-правовой охраны для этих отношений является формирование самостоятельного состава (например, во вновь принятой статье 5.35.2 КоАП РФ).

Во втором случае состав статьи 5.35.2 КоАП РФ мог бы выглядеть следующим образом:

«Неуплата супругом, бывшим супругом, другим членом семьи (братом (сестрой), бабушкой (дедушкой), внуком (внучкой)), фактическим воспитанником, пасынком (падчерицей) без уважительных причин в нарушение решения суда или нотариально удостоверенного соглашения средств на содержание соответственно супруга, бывшего супруга, другого члена семьи (брата (сестры), внука (внучки), бабушки (дедушки)), фактического воспитателя, отчима (мачехи) в течение двух и более месяцев со дня возбуждения исполнительного производства, если такие действия не содержат уголовно наказуемого деяния, - влечет обязательные работы на срок до ста пятидесяти часов либо административный арест на срок от десяти до пятнадцати суток или наложение административного штрафа на лиц, в отношении которых в соответствии с настоящим Кодексом не могут применяться обязательные работы либо административный арест, в размере двадцати тысяч рублей» ^[5].

Семейные отношения могут быть и факультативным объектом, охраняемым административным правом. Так, согласно п. 6.10 КоАП РФ, состав вовлечения несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ, совершенного родителями или иными законными представителями несовершеннолетних (за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 6.18 КоАП РФ), а также лицами, на которых возложены обязанности по обучению и воспитанию несовершеннолетних, - включает семейные отношения как факультативный к основному (здоровью несовершеннолетнего) объект, что и делает его квалифицированным составом.

Причиной столь малого числа административных составов, установленных для конституционно охраняемых отношений семьи, материнства и детства, является фундаментальное противоречие между административным правом, по своей природе стремящимся поставить под всеобъемлющий и детальный контроль все публичные правоотношения, - с одной стороны и личным, родственно-фидуциарным характером, конфиденциальностью, непубличностью семейных отношений – с другой.

Борьба этих двух начал сказалась на законодателе: он то расширяет вмешательство государства в семейные отношения (в том числе и криминализуя побои, причиненные близким родственникам ^[6]), то, напротив, ограничивает его (декриминализуя их ^[7]).

Это объективное противоречие привело к формированию двух направлений развития административной ответственности в семейных правоотношениях: с одной стороны, этот институт продолжает расширять свое действие на семейное право, с другой – его применение все в большей мере требует уважения государством семейных отношений.

Так, с одной стороны, Е.В. Колузакова предлагает «пересмотреть федеральное законодательство в сфере семейно-бытовых конфликтов в целях расширения возможностей сотрудников полиции» ^{[8, с.176]}, а именно – передать им полномочия по составлению протоколов на семейных дебоширов (определив дела, предусмотренные ст. 6.1.1 КоАП РФ, к подведомственности судов). Следует отметить, что протоколы по указанным делам ныне составляются сотрудниками полиции в порядке п. 1 части 2 ст. 28.3 КоАП РФ, а их рассмотрение отнесено к судебной компетенции (п. 1 ст. 23.1 КоАП РФ).

По мнению А.В. Равнюшкина, административная ответственность за семейно-бытовое дебоширство также может быть расширена: он предлагает установить в КоАП РФ состав угрозы применения насилия, не опасного для жизни или здоровья, повреждения или уничтожения имущества, грубого принуждения к чему-либо, нецензурной брани, нарушения покоя и тишины, выраженных на почве семейно-бытового конфликта в месте проживания (пребывания), а также в местах общего пользования жилых помещений. Отягчающими признаками, по его мнению, могли бы стать состояние опьянения или повторность указанных действий ^{[9, с.65]}. Ценность этого предложения состоит и в том, что оно охватывает защитой как собственно-семейные (родственные и супружеские) отношения, так и семейные отношения в более широком социологическом понимании (установленным в понятии члена семьи частью 1 ст. 31 ЖК РФ). Еще одним путем расширения административной ответственности за семейное дебоширство является, по его мнению, закрепление данного состава на уровне субъектов Российской Федерации: в региональных законах об административных правонарушениях.

По мнению К.А. Султанова, необходимым и даже долгожданным является установление «ответственности за противоправные действия граждан, нарушающие порядок и спокойствие граждан в общественных местах, а также в жилых помещениях, в том числе совершаемые на почве семейно-бытовых конфликтов» ^{[10, с.110]}. Однако совмещение в одном составе «общественных мест» с жилыми помещениями вряд ли целесообразно: в отличие от «общественных мест», где охраняется общественный порядок, в жилых помещениях объектом охраны должно стать спокойствие проживающих в них граждан.

При этом охраняемый объект «спокойствие проживающих в жилых помещениях граждан» существенно отличается от «общественного спокойствия» тем, что требовать соблюдения последнего может любое лицо, находящееся в общественном месте, тогда как требовать соблюдения спокойствия в жилом помещении может лишь конкретное проживающее в данном жилом помещении лицо. Иначе говоря, от «общественного спокойствия» как комплекса публично-правовых отношений рассматриваемый объект отличается своим частным характером и существованием конкретных субъектов, имеющих право требовать такого спокойствия. Поэтому вряд ли допустимо смешивать, как это делают Н.А. Торопчин и И.В. Кулькина ^{[11, с.200-203]}, бытовое дебоширство с мелким хулиганством в общественных местах.

Спорен и вопрос и об административно-правовых санкциях за дебоширство. По мнению А.В. Куяновой, к ним следует отнести административный штраф в размере от одной тысячи до двух с половиной тысяч рублей ^{[12, с.159]}. Однако очевидно, что при совместном ведении с дебоширом общего хозяйства данная санкция коснется и самих потерпевших – членов его семьи. Как правил, это влечет и нежелание впоследствии членов семьи дебошира свидетельствовать против него, что заводит в тупик административное разбирательство. Поэтому более предпочтительна точка зрения К.А. Султанова, полагающего административный арест оптимальной санкцией за административное правонарушение дебоширства.

Среди приведенных точек зрения общим является тезис о семейно-бытовом характере данного состава. Такой подход, как представляется, существенно расширяет круг семейных отношений, закрепленных в ст. 2 СК РФ. Иначе говоря, дебоширство, хотя и подразумевает в числе потерпевших именно близких дебоширу лиц, нарушает не столько семейные отношения, закрепленные ст. 2 СК РФ, сколько отношения в сфере прав человека. В то же время, семейное дебоширство, как правило, покушается на такие факультативные объекты, как отношения в сфере охраны семьи, материнства и детства. Поэтому представляется целесообразным установление в статье о бытовом дебоширстве части второй, которая бы устанавливала более строгую административную ответственность в случаях, когда действия дебошира затрагивают семейные отношения в качестве факультативного объекта. Возможно, в части третьей целесообразно было бы установить еще более строгую административную ответственность в случаях, когда действия бытового дебошира отрицательно влияют на нормальное психическое развитие и воспитание детей.

Расширение административной ответственности необходимо и в отношении должностных лиц в случаях, когда нарушается установленный семейным законодательством порядок выявления детей, оставшихся без попечения родителей, формы и порядок их устройства в семью, а также их временного устройства, в том числе в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Так, статья 5.36 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение порядка и сроков представления сведений о детях, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, для должностных лиц учреждений, в которых находятся эти дети. Однако по данной статье невозможно привлечь должностное лицо, которому известно о несовершеннолетних, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, но в учреждении которого эти дети не находятся и которое не сообщило о таких несовершеннолетних в орган опеки и попечительства. Между тем, именно таким должностным лицам (директорам школ, детских садов, заведующим детских клубов и секций, детских лагерей, должностным лицам жилищно-эксплуатационных организаций (ныне – управляющих компаний), должностным лицам муниципальных органов соцобеспечения и иных органов и организаций) по самым разным обстоятельствам, в силу выполняемых ими функций и полномочий, становится известно о детях, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства. Поэтому думается, что данный состав давно нуждается в расширении за счет любых должностных лиц, которым стало что-либо известно о детях, нуждающихся в опеке и попечительстве.

Кроме того, представляется, что необходимо обязать данных субъектов сообщать о выявлении таких детей участковым уполномоченным полиции, в обязанности которых входила бы проверка этой информации, и установить ответственность за непредставление сведений о таких детях.

Помимо указанной статьи, целесообразно было бы установить административную ответственность за неоказание помощи ребенку. В городских условиях нередки случаи, когда малолетние дети теряются на территориях крупных организаций, торговых центров и офисных зданий. Думается, что собственники или должностные лица, уполномоченные собственниками таких организаций, должны нести административную ответственность при обнаружении таких детей и неоказании им необходимой первой помощи.

С другой стороны, применение административной ответственности все более должно учитывать принцип уважения государством семейных связей подвергаемых административной ответственности правонарушителей. Так, О.Н. Шерстобоев мотивирует необходимость отказа государства от административного выдворения иностранцев и лиц без гражданства, локализованных в России и заключивших брак с ее гражданами – правом российских же граждан на семейное благополучие ^{[13, с.7-8]}. По мнению А.Б. Ивашина, подкрепленному анализом европейских конвенций, практики ЕСПЧ ^[14] и Конституционного Суда РФ ^[15], учитываться в таких случаях должны не семейные связи вообще, а устойчивые (стойкие) семейные связи ^{[16, с.90]}.

Еще один случай применения административной ответственности с учетом существования семейных отношений – часть вторая статьи 32.2 КоАП РФ, согласно которой при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей. Практически, законодатель установил субсидиарную административную ответственность в отношении законных представителей несовершеннолетнего – без необходимого в таких случаях механизма установления вины законного представителя за ненадлежащее воспитание. Для исключения возможности объективного вменения представляется необходимым в производстве по административным делам в отношении несовершеннолетних включение в предмет доказывания факта ненадлежащего воспитания родителем (законным представителем) несовершеннолетнего, на которого наложен штраф.

В целом, нельзя не заключить о низкой эффективности действия административной ответственности в семейных отношениях. Возможно, это происходит потому, что воздействие государства на семейные отношения до сих пор основано на «традиционных ценностях», а не на сформированных в последние тридцать лет этических и нравственных стандартах поведения личности в обществе. Думается, что присутствие административного права и публичного элемента в целом в семейных отношениях должно быть расширено. Однако это расширение должно происходить за счет административного закрепления в семейных отношениях изживающих себя патриархальных ценностей, а тех «минимальных стандартов человечности», которые созданы стремительно развивающейся цивилизацией двадцать первого века.