The impact of illegal migration upon drug situation in the Russian Federation

Международный опыт и современная мировая практика свидетельствуют, что управляемая миграция содействует экономическому и социальному развитию государств, восполняет потребности экономик в трудовых ресурсах, компенсирует существующие потери в демографической сфере, играет заметную роль в межкультурном обмене между странами и народами.

В то же время, миграция несет угрозы принимающему обществу. Отрасли экономики, в которых традиционно используется труд мигрантов, попадают в зависимость от их труда. Это ведет к сокращению количества рабочих мест среди коренного населения и обесцениванию их труда. Мигранты привносят в новую среду свою культуру поведения, зачастую противоречащую традициям и ценностям принимающих обществ. В результате возрастает социальная напряженность в обществе, усиливается межнациональная неприязнь. Кроме того, если миграционные процессы приобретают стихийный, неуправляемый характер, уровень обеспечения безопасности государств резко снижается.

В современных условиях миграционная привлекательность Российской Федерации невысока и распространяется преимущественно на граждан стран СНГ и ЕАЭС, которые по сравнению даже с их предшественниками обладают более низким уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки ^[8]. Эти факторы уже несут в себе определенную угрозу социальной стабильности любого общества.

Но особую опасность, безусловно, представляет собой незаконная миграция, которая в последнее время имеет тенденцию к росту.

Незаконная миграция - въезд в РФ, пребывание в ней и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением российского законодательства, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории России.

Субъектами незаконной миграции являются:

иностранные граждане и лица без гражданства, въезжающие в Российскую Федерацию по недействительным документам или без документов;

иностранные граждане и лица без гражданства, объявленная цель въезда которых не соответствует их намерениям;

иностранные граждане и лица без гражданства, прибывающие в Россию нелегально, в том числе лица, прибывающие в страну для ведения нелегальной трудовой деятельности;

нелегальные мигранты - лица, нелегально пересекающие государственную границу Российской Федерации;

т.н. «неконтролируемые» мигранты - лица, выезжающие и въезжающие через территории государств - бывших республик СССР в другие иностранные государства ^[17].

Таким образом, незаконная миграция - понятие достаточно обширное. В настоящей статье под незаконной миграцией понимается явление, ставшее следствием незаконных действий: въезда (в т.ч. проникновения) на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением российского законодательства: без документов, или по недействительным документам, в нарушение установленных требований, а так же тех, объявленная цель въезда которых не соответствует их намерениям, в том числе прибывающих в страну для ведения нелегальной трудовой деятельности. Все эти лица именуются в статье нелегальными мигрантами.

Официально признается, что ежегодно в стране от 3 до 5 миллионов иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения ^[8]. По неофициальным оценкам их число достигает 9-10 миллионов. Преимущественно это выходцы из стран Центральной Азии – Таджикистана, Узбекистана, Кыргызстана, Туркмении и Казахстана.

Причиной незаконной миграции является, в большинстве случаев, низкая материальная обеспеченность граждан указанных стран и отсутствие возможности легального заработка. Лица, имеющие надлежащий уровень образования или актуальную специальность и квалификацию, не имеющие проблем с законом и не преследующие противоправные цели, осуществляют трудовую деятельность в России в большинстве случаев на законных основаниях и в соответствии с установленными требованиями.

Незаконная миграция относится к числу условно латентных явлений. В Российской Федерации не имеется точных и достоверных оценок масштабов незаконной миграции. Наблюдается также дефицит выверенной статистики относительно числа нелегальных мигрантов на российской территории ^{[1, с.205]}.

В качестве одного из инструментов для измерения уровня незаконной миграции в России наравне с оперативными данными используются официальные показатели, которые содержат сведения о количестве, например, выданных разрешений на работу, количестве оформленных виз, видов на жительство и разрешений на временное проживание и т.д. Так, например, по данным МВД России ^[12] миграционная ситуация в 2016 году характеризовалась следующими показателями.

Рис.1 Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за 2016 год.

Исходя из приведенных данных можно предположить, что около 2 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства в 2016 году «примкнули» к числу нелегальных мигрантов. Конечно, это только предположение, которое только подтверждает отсутствие надлежащего механизма определения уровня незаконной миграции.

Следует отметить, что в последние годы наблюдается тенденция снижения числа въезжающих в Россию иностранных граждан. Так, в 2011 году в Россию официально въехало 13 831 860 человек, в 2012 г. – 15 870 340, в 2013 г. – 17 785 900, в 2014 г. – 18 201 509, в 2015 г. – 17 333 777, в 2016 г. - 16 290 031 человек ^[11].

Рис. 2. Количество въехавших в Российскую Федерацию иностранных граждан в период 2011-2016 гг. (тыс.)

Однако на конец 2017 года эксперты Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации и Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России прогнозируют рост показателей по миграционной ситуации и возвращение их на уровень 2013-2014 гг. Прогнозируется ими, соответственно, и увеличение числа нелегальных мигрантов ^[9].

Значительную долю нелегальных мигрантов образуют иностранные граждане, въезжающие в Россию с целью трудоустройства. Их количество составляет примерно одну треть об общего числа въезжающих иностранных граждан. Из них около 30% после въезда на территорию страны документы на трудоустройство не оформляет.

По заключению экспертов РАНХиГС ^[9], на 1 июня 2017 года на руках у трудовых мигрантов находилось 1,7 млн действительных разрешительных документов для работы (разрешений на работу и патентов), еще почти 1 млн имели право работать без таких документов (граждане стран ЕАЭС). То есть, около 64% всех иностранных трудовых мигрантов имели возможность трудиться легально. Соответственно, 36 % трудовых мигрантов уже въезжали в страну как потенциальные «нелегалы».

В то же время оперативные сведения правоохранительных структур еще более тревожны: на одного легально работающего иностранца может приходиться до 10 нелегально работающих мигрантов. Что касается нелегальных мигрантов, не осуществляющих трудовую деятельность, то их число, по некоторым оценкам, может вдвое превышать число работающих. Как правило, это лица, занятые в той или иной противоправной деятельности, члены их семей и иные лица.

Нелегальные мигранты образуют криминогенно опасную среду. Они способны к совершению противоправного деяния как в силу своих социально-психологических характеристик, так и в силу того, что «нелегал» уже выступает в роли имманентного спутника организованной преступности, по крайней мере, в сфере незаконной миграции.

Незаконная миграция во всем мире признается угрозой национальной безопасности. Массовое явление незаконной миграции вызывает рост правонарушений и преступлений не только в среде мигрантов, но и рост преступности в целом. Значительная часть нелегальных мигрантов занимается противоправной деятельностью в составе организованных преступных групп, имеющих смежные интересы с местными организованными группами и коррумпированными чиновниками. Незаконная миграция постепенно превратилась в системный и налаженный криминальный бизнес с широкой структурой, выстроенной иерархией, миллионным количеством вовлеченных в преступную деятельность лиц и большими оборотами финансового капитала ^{[13, с.75]}.

Наиболее тесно с проблемой незаконной миграции связан наркобизнес. По мнению статс-секретаря - заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации Н.А. Овчинникова, каналы контрабандного перемещения наркотиков через центральноазиатские государства, граничащие с Афганистаном, зачастую «след в след» совпадают с каналами нелегальной миграции (незаконного проникновения лиц на территорию Российской Федерации). Наркотрафик из регионов Центральной Азии, Кавказа и приграничных районов Китая, следуя по проторенным путям нелегальных мигрантов, протянулся не только к традиционным рынкам сбыта в центральной части России, но и к удаленным регионам Сибири и Дальнего Востока ^[3].

Такие же примерно выводы в отношении маршрутов ввоза опиатов и кокаина содержит Всемирный доклад ООН о наркотиках за 2015 год ^[4]. Более того, исследование Управления ООН по наркотикам и преступности показывает, что возросшее в последнее время производство опия и героина еще не нашло своего отражения в расширения предложения в большинстве регионов. Назначение дополнительно произведенного героина пока не известно, но некоторые данные свидетельствуют о тенденции смещения маршрутов, используемых для ввоза опиатов. Наркобизнес, традиционно использующий балканский маршрут, по мнению ООН, экспериментирует с новым маршрутом – через Кавказ. Исследование рынка кокаина так же выявило явное смещение его на восток.

Выводы Управления ООН по наркотикам и преступности, сопоставленные с прогнозом о росте незаконной миграции в Российской Федерации, позволяют предположить рост незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в частности, увеличение контрабанды и расширение внутреннего рынка героина и кокаина, что неминуемо приведет к ухудшению наркоситуации и росту числа наркозависимых.

В среде нелегальных мигрантов довольно высок уровень потребителей наркотиков, у которых сформирована стойкая зависимость от «тяжелых» наркотических средств.

Привести достоверные данные по количеству и составу наркоманов в среде нелегальных мигрантов не представляется возможным в силу объективных причин.

Однако, обращает на себя внимание исследование, которое было проведено в Москве в отношении подростков-мигрантов еще в 2001 году, когда миграция не отличалась такой массовостью и криминогенностью. Результаты комплексного социологического исследования распространенности наркомании и токсикомании в среде несовершеннолетних жителей и мигрантов Москвы, проведенного Комитетом по делам семьи и молодежи Правительства Москвы совместно с ВНИИ МВД Российской Федерации показали, что несовершеннолетние, которые мигрировали в Москву, довольно серьезно поражены наркоманией. Каждый третий из них, с той или иной частотой, принимал различные наркопрепараты. Не менее четверти принимали наркотики ежедневно, при этом «сидели» на героине – не менее 20% подростков ^[10].

Напомним, что это только данные официального исследования в отношении детей легальных мигрантов не в самый пиковый период миграционных процессов.

Несомненно, что наркозависимые из числа легальных, а еще в большей степени из числа нелегальных мигрантов, существенным образом влияют на рынок спроса и предложения наркотиков.

В последние годы объективно отмечается ухудшение наркоситуации в отдельных регионах России. Как следует из заключений и докладов руководителей антинаркотических ведомств ^[6] и экспертов в этой сфере, при некотором снижении темпов роста преступности, связанной с незаконным оборотом наркотиков, число наркоманов все же продолжает увеличиваться.

Рис. 3. Число зарегистрированных наркозависимых в Российской Федерации в период с 1999 по 2016 годы.

При этом полагается, что число наркоманов, не состоящих на учете, примерно в 10 раз превышает число официально регистрируемых.

Как видно из приведенного графика, кривая наркомании неуклонно стремится вверх, несмотря на принимаемые государством меры противодействия наркомании и борьбы с незаконном оборотом наркотических средств и психотропных веществ: создание специализированной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ГКНК РФ, ФСКН России), Антинаркотического комитета ФСКН России, впоследствии упраздненных; создание антинаркотических комиссий субъектов Российской Федерации; утверждение целевых программ федерального и регионального значения по противодействию незаконному обороту наркотиков; ужесточение уголовной и административной ответственности за правонарушения в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; усиление оперативно-розыскной деятельности, создание межведомственных групп по пресечению каналов поставки наркотиков и проведения сезонных оперативно-профилактических мероприятий и т.д.

Упразднение в 2016 году ФСКН и передача ее функций вновь в Министерство внутренних дел России пока не привели к положительному результату, что и явилось причиной включения этого вопроса в повестку дня заседания Госсовета 28 апреля 2017 г., на котором рассматривались реализация Стратегии государственной антинаркотической политики до 2020 года и дополнительные меры по противодействию распространению наркомании. Наряду с проблемой роста числа несовершеннолетних наркозависимых и снижения уровня межведомственного взаимодействия, применения в распространении наркотиков новых технологий отмечено, что постоянно растет наркотрафик из-за рубежа и расширяются масштабы незаконного оборота синтетических наркотиков и новых психоактивных веществ. Чаще всего их поставщиками выступают преступные группировки стран Европы, Азии и Украины ^[7].

Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации отмечает, что современная наркоситуация в Российской Федерации характеризуется расширением масштабов незаконного оборота и немедицинского потребления высококонцентрированных наркотиков, таких как героин, кокаин, стимуляторы амфетаминового ряда, лекарственных препаратов, обладающих психотропным воздействием, а также их влиянием на распространение ВИЧ-инфекции, вирусных гепатитов, что представляет серьезную угрозу безопасности государства, экономике страны и здоровью ее населения ^[14]. Особое влияние на наркоситуацию оказывает высокая интенсивность миграционных процессов.

Стратегия вводит понятия управляемых, частично управляемых и неуправляемых рисков.

1. Управляемые риски: снижение уровня обустройства и охраны государственной границы Российской Федерации; сокращение числа специализированных наркологических медицинских учреждений и численности психиатров-наркологов, психологов, социальных работников; снижение доступности, качества и эффективности мероприятий профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и реабилитации лиц, потребляющих наркотики.

2. Частично управляемые риски: формирование в обществе терпимого отношения к незаконному потреблению наркотиков, дискредитация деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих противодействие незаконному обороту наркотиков; усиление попыток легализации заместительной терапии с использованием наркотических препаратов и пропаганды потребления наркотиков под предлогом программ замены шприцев; увеличение численности лиц, вовлеченных в незаконное потребление наркотиков.

3. Неуправляемые риски: рост преступности (включая международную) в сфере незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров с появлением новых каналов контрабанды; увеличение уровня незаконной миграции; появление в незаконном обороте новых наркотических средств и обладающих наркогенным потенциалом психотропных веществ ^[14].

В науке управления под частично управляемыми рисками понимаются риски, идентификация которых не является абсолютно точной, количественный анализ вызывает затруднения, методы управления известны, но не получили широкого применения.

Под неуправляемыми рисками понимаются риски, условия возникновения которых неизвестны, апробированных мер противодействия не существует ^[15].

Вызывает некоторую озабоченность то обстоятельство, что рост преступности в сфере незаконного оборота наркотиков и увеличение уровня незаконной миграции государство относит к числу неуправляемых рисков, то есть тех, характер и направленность которых нельзя изменить. Следует все же предположить, что исключение незаконного оборота наркотических средств, контрабанды наркотиков и нелегальной миграции из числа управляемых процессов преждевременно. Преобразование неуправляемых параметров в частично управляемые и даже управляемые, на наш взгляд, возможно посредством комплексного подхода к решению проблемы.

1. Прежде всего представляется необходимым разработать действенную научную методику подсчета уровня незаконной миграции.

В литературе, посвященной исследованию данного вопроса, приводятся некоторые методы расчёта нелегальной миграции, основанные на технике сбора необходимой информации и преобразовании в нее официальных статистических данных. Это такие методы как метод остаточных чисел (Residual method), метод ожидаемого населения (La méthode des population attendues), методы объективного и экспертного опросов, метод контролируемой регистрации (Detection Controlled Estimation), метод оценки размеров неформального сектора экономики (estimates of the size of the informal sector), метод оценки денежных переводов и другие ^[2].

Некоторые из приведенных в литературе методик применялись российскими экспертами при подсчете уровня незаконной миграции, но сколько-нибудь системного исследования данного вопроса в России не проводилось. Кроме того, за пределами применения указанных методик остается вопрос о влиянии, которое оказывает незаконная миграция на рынок труда, настроения в обществе, демографическую ситуацию, криминологическую ситуацию в целом и наркоситуацию, в частности.

Требует научного подхода и расчет уровня наркомании.

Выверенные методики подсчета уровня незаконной миграции и наркомании в стране, выявление их корреляции, по крайней мере, позволили бы принимать актуальные управленческие решения.

Следует предположить, что как и многие другие явления в современном мире, проблема наркомании и незаконной миграции требует настоятельного участия в разработках методик научных исследований не только представителей гуманитарных и социальных (право, социология, психология, экономика и др.), но и естественных наук, в первую очередь - математики.

2. В настоящее время ст. 9 Федерального закона Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[16] предусматривает, что вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, либо если он совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров. Статья 7 этого закона устанавливает, что разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

Дополнительно к указанному механизму контроля авторы предлагают рассмотреть вопрос о возможности проведения в отношении трудовых мигрантов экспресс-тестирования на содержание в организме наркотических средств и психотропных веществ. Результат тестирования, по нашему мнению, должен быть отражен при осуществлении миграционного учета.

Экспресс-тестирование на содержание наркотиков в организме как мера, направленная на обеспечение безопасности страны, не вступает в противоречие с Декларацией о правах человека в отношении лиц, не являющимися гражданами страны, в которой они проживают ^[5] и иным нормам международного права.

3. В настоящее время еще не завершена административная реформа, которая направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Однако уже сейчас очевидно, что на высшем политическом уровне принято решение отказаться от узкой специализации правоохранительной деятельности. В 2003 году упразднена Федеральная служба налоговой полиции, в 2016 году в качестве самостоятельных федеральных служб прекратили деятельность Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков и Федеральная миграционная служба. В настоящее время они объединены компетенцией МВД России в статусе Главных управлений экономической безопасности и противодействия коррупции, по вопросам миграции и по контролю за оборотом наркотиков.

Вместе с тем, мировая практика идет по пути разделения компетенции органов по борьбе с финансовой, налоговой преступностью, преступностью в сфере незаконного оборота наркотических средств, преступностью коррупционной направленности и др.

Возможно, обобщив и изучив практику деятельности ранее существовавших самостоятельных федеральных служб и управлений в составе МВД России, в будущем следовало бы вернуться к рассмотрению вопроса о специализации правоохранительных органов на новом уровне по тем направлениям, где пересекаются компетенции органов государственного контроля (надзора) и оперативных подразделений.

4. В условиях роста незаконной миграции как в странах Европы так и в Российской Федерации, смещения наркотрафиков и прогнозируемого изменения рынка наркотиков крайне необходимо международное сотрудничество компетентных национальных органов и организаций, а так же активизация деятельности межправительственных организаций, таких как Интерпол.

При этом, как представляется, взаимодействие по линии Интерпола должно быть актуализировано.

В настоящее время информационное обеспечение сотрудничества по каналам Интерпола осуществляется в отношении уголовно наказуемых деяний, за исключением преступлений политического, военного, религиозного или расового характера. Учитывая сложную международную обстановку и связь преступлений террористической и экстремистской направленности с наркопреступностью и организацией незаконной миграции, сфера информационного сотрудничества по линии международной уголовной полиции должна быть расширена с созданием соответствующих баз данных.

Возможно, предложенные авторами меры способны модернизировать методы изучения взаимовлияния незаконной миграции и незаконного оборота наркотиков и позволят повысить эффективность системы контроля.